Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Современная бюджетная политика Российской Федерации
утверждена Стратегия долгосрочного развития пенсионной ‒
системы Российской Федерации;
введены в действие новые правила регулирования транс- ‒
фертного ценообразования в налоговых целях, усовершенствованы действующие специальные налоговые режимы,
реализованы мероприятия по упрощению бухгалтерской
(финансовой) отчетности;
подготовлены программные и стратегические документы ‒
по вопросам совершенствования системы оплаты труда
в государственных (муниципальных) учреждениях, развития медицинской науки и проведения фундаментальных
научных исследований в Российской Федерации.
Вместе с тем ряд задач, определенных бюджетными послания-
ми Президента РФ, не был выполнен в полном объеме:
не принят федеральный закон о государственном страте- ‒
гическом планировании;
не утверждена бюджетная стратегия на период до 2023 г.; ‒
не принят прогноз долгосрочного социально-экономи- ‒
ческого развития Российской Федерации на период до
2030 г.;
не внесены изменения в Налоговый кодекс РФ по регули- ‒
рованию налогообложения недвижимости.
Рассмотрим, как были фактически реализованы эти главные
установки бюджетной политики в ходе исполнения закона о федеральном бюджете 2011 и 2012 гг.
Прежде всего необходимо отметить, что исполнение федерального бюджета в 2011 г. происходило в условиях продолжающегося восстановления темпов экономического роста. При этом
анализ динамики макроэкономических показателей за 2011 г.
показывает, что большинство из них оказалось выше прогнозных
значений, учтенных при формировании проекта федерального
бюджета.
Темп роста ВВП в 2011 г. по сравнению с 2010 г. составил
104,3 %. Фактически объем ВВП в 2011 г. оказался больше при-
нятого в расчетах к закону о бюджете на 8,3 %, рост реального
объема ВВП зафиксирован на 0,1 процентного пункта выше запланированного значения. Уровень инфляции оказался меньше,
принятого в расчетах на 0,4 процентного пункта. В целом за 2012 г.
темп роста ВВП по сравнению с 2011 г. — 103,4 % (в 2011 г. по срав-
151
Лекция 3
нению с 2010 г. — 104,3 %), индекс-дефлятор ВВП по отношению
к ценам 2011 г. — 108,5 % (115,5 %)
1
.
Развитие российской экономики в 2011 г. находилось прежде
всего под влиянием позитивной динамики цен на основные товары
российского экспорта (энергоресурсы)
2
. Но уже в 2012 г. наблюдалось существенное замедление темпов роста мировых цен на
ряд основных товаров российского экспорта (энергоресурсы) при
сохранении их на относительно высоком уровне3.
Отметим наиболее существенные проблемы, возникшие в ходе
реализации бюджетной политики в 2011 г.
1
В большинстве видов экономической деятельности динамика роста по
сравнению с 2011 г. замедлилась: индекс выпуска товаров и услуг по базовым
видам экономической деятельности составил 103,3 % (в 2011 г. — 105,4 %),
объем работ, выполненных по строительству, — 102,4 % (105,1 %), грузообо-
рот транспорта — 102,9 % (103,4 %), оборот розничной торговли — 106,3 %
(107,1 %), инвестиции в основной капитал — 106,6 % (110,8 %), индекс промышленного производства — 102,6 % (в 2011 г. — 104,7 %).
2
Справочно: в среднем за 2011 год мировая цена на нефть марки «Юралс»
составила 109,34 долл. США за баррель, что выше уровня 2010 г. на 39,8 %
(78,2 долл. США за баррель) и на 15,8 % — уровня 2008 г. (94,4 долл. США за
баррель), когда был достигнут предыдущий максимальный уровень цен на
нефть на мировом рынке.
Средняя экспортная цена на природный газ в 2011 г. была на 26,2 %
больше, чем в 2010 г.
Средняя мировая цена на медь увеличилась в 2011 г. по сравнению
с 2010 г. на 22,3 % и превысила уровень 2008 г. на 46 %, на никель — на 5,3 %
и оказалась выше уровня 2008 г. — на 17,4 %.
В результате в 2011 г. объем экспорта товаров вырос по стоимости по
сравнению с предыдущим годом на 30,3 %.
3
Среднегодовая мировая цена на нефть марки «Юралс» составила 110,5 долл. США за баррель, что выше уровня 2011 г. лишь на 1,1 %
(109,3 долл. США за баррель), тогда как в 2011 г. превысила уровень 2010 г.
на 39,8 % (78,2 долл. США за баррель). Средняя экспортная цена на природный газ в 2012 г. находилась на уровне 348,3 долл. США за 1 тыс. куб. м
и была на 2,8 % больше, чем в 2011 г. (338,9 долл. США за 1 тыс. куб. м),
тогда как в 2011 г. превысила уровень 2010 г. на 26,2 % (268,5 долл. США
за 1 тыс. куб. м). При этом мировые цены на некоторые экспортируемые
из России металлы имели тенденцию к снижению. Так, средняя мировая
цена на медь снизилась по сравнению с 2011 г. на 9,8 % (в 2011 г. относительно 2010 г. — прирост на 17 %), на никель — на 23,4 % (прирост на 5 %),
на алюминий — на 15,7 % (прирост на 10,5 %) соответственно. В результате
в 2012 г. объем экспорта товаров существенно замедлился по сравнению
с предыдущим годом, что обусловлено ослаблением внешнего спроса на фоне
нестабильного характера развития мировой экономики.
152
Современная бюджетная политика Российской Федерации
Использование бюджета в качестве одного из важнейших
инструментов макроэкономического регулирования должно было
прежде всего воздействовать на стабилизацию бюджетной системы
путем рациональной организации бюджетного процесса.
Однако организация бюджетного процесса в 2011 г. не в полной мере способствовала стабилизации бюджетной системы.
Во-первых, недостаточно активно решалась задача снижения
доли нефтегазовой зависимости доходной базы бюджета и расширения налогового потенциала экономики за счет активизации
стимулирующего воздействия налогов
Фактические доходы федерального бюджета в 2011 г. были на
2,2 %, больше прогнозируемого объема и составили 20,8 % к ВВП,
превысив уровень 2010 г. на 2,4 % (18,4 % в ВВП). Это обусловлено
прежде всего ростом цены экспортных цен на нефть и газ, а также
объемов экспорта газа (в 1,6 раза).
Доля нефтегазовых доходов федерального бюджета нарастала.
Так, если в 2011 г. общие доходы федерального бюджета превысили
уровень докризисного 2008 г. на 22,5 %, то нефтегазовые доходы
выросли на 28,5 %.
В 2011 г. не в полном объеме исполнены предусмотренные
уточненным прогнозом показатели объемов поступлений по ряду
налоговых доходов и использованы не все имевшиеся резервы дополнительных поступлений в федеральный бюджет.
В 2012 г. наблюдалось снижение в течение года внутреннего
инвестиционного спроса, обусловленное недостаточной инвестиционной активностью организаций в различных секторах экономики,
происходившей на фоне замедления экономического роста и ди-
1
намики финансовых результатов деятельности организаций
.
Тогда же наблюдалось замедление темпов роста внутреннего
потребительского спроса, характеризуемого более низкими темпами роста оборота розничной торговли по сравнению с 2011 г.
2
1
Негативное влияние на инвестиционный спрос оказывал относительно
невысокий уровень кредитования нефинансового сектора экономики со
стороны банковской системы и ухудшение условий кредитования.
2
При этом поддержание приемлемого уровня внутреннего потребительского спроса в значительной степени базировалось не на росте реальных
располагаемых денежных доходов населения, которые увеличились на 4,4 %
(в 2011 г. — лишь на 0,5 %) и на наращивании потребительского кредитования населения со стороны банковской системы. За 2012 г., по данным Банка
России, кредиты, предоставленные физическим лицам, увеличились на 39,4 %
(в 2011 г. — на 35,9 %).
153
Лекция 3
Положение усугублялось также усилением волатильности курса национальной валюты в течение года, обусловленным нестабильным
характером развития мировой экономики и финансовых рынков,
связанных с углублением долговых кризисов в Еврозоне, серьезными проблемами с ликвидностью европейских банков, риском
1
фискального (бюджетного) обрыва в США
дался существенный объем вывоза капитала из страны
. На этом фоне наблю-
2
.
В ходе исполнения федеральных бюджетов в 2011–2012 гг. не
было обеспечено в полном объеме выполнение ряда заявленных
задач и не были задействованы такие запланированные инструменты, как:
повышение эффективности налогового администриро- ‒
вания;
упорядочение системы налоговых и таможенных льгот; ‒
поступление дополнительных доходов в федеральный ‒
бюджет за счет повышения эффективности использования
имущества, находящегося в федеральной собственности.
Во-вторых, не был задействован в должной мере такой инструмент бюджетной политики, как устойчивость основных параметров
федерального бюджета, задающих ориентиры реальному сектору
экономики, с помощью которого должна была решаться задача
макроэкономической стабилизации.
В закон о Федеральном бюджете на 2011 г. вносились изменения пять раз, в том числе в ходе его исполнения три раза при этом
дважды изменялись его основные характеристики.
Несмотря на плановые изменения, вносимые в параметры
бюджета уже в ходе его исполнения, фактические доходы федерального бюджета в 2011 г. были на 2,2 % выше, а расходы на 1,8 %
меньше окончательно утвержденных показателей. Соответственно
профицит федерального бюджета составил 442,0 млрд руб., при
утвержденном бюджете без дефицита и профицита.
Основные характеристики федерального бюджета на 2012 г.
также неоднократно изменялись: трижды вносились изменения,
1
Фискальный (бюджетный) обрыв в США — повышение ряда налогов
и секвестр бюджетных программ (сокращение расходов), что может существенно уменьшить дефицит бюджета США, но, с другой стороны, может привести к снижению экономического роста.
2
Величина чистого вывоза капитала частным сектором из России составила: в 2008 г. — 133,6 млрд долл. США, в 2009 г. — 57,5 млрд долл.
США, в 2010 г. — 30,8 млрд долл. США, в 2011 г. — 84,8 млрд долл. США
и в 2012 г. — 53,8 млрд долл. США. Наиболее существенный чистый отток
капитала из страны наблюдался в I квартале 2012 г. (34,7 млрд долл. США).
154
Современная бюджетная политика Российской Федерации
в том числе дважды в основные характеристики. Неоднократные
корректировки основных характеристик федерального бюджета
были в значительной степени обусловлены существенными отклонениями динамики макроэкономических показателей от их
первоначальных прогнозных значений.
В-третьих, не способствовало решению задачи макроэкономической стабилизации экономики неравномерное исполнение
расходов федерального бюджета в течение года.
Общий объем положительных изменений в сводную бюджетную роспись в 2011 г. составил 1801,0 млрд руб., или 16,5 %,
кассовых расходов федерального бюджета.
Такой существенный объем изменений сводной бюджетной
росписи свидетельствует о значительном перераспределении
средств федерального бюджета в ходе его исполнения и о низком
качестве финансового планирования главными распорядителями
средств.
При этом кассовое исполнение расходов федерального бюджета в 2011 г. осуществлялось неравномерно.
Кассовые расходы в декабре 2011 г. составили 19,5 % годового объема произведенных расходов и превысили аналогичный
показатель за последние 11 лет. За последние три месяца 2011 г.
расходы федерального бюджета составили более трети расходов,
1
произведенных в целом за год
.
Неисполнение бюджетных ассигнований, установленных
сводной бюджетной росписью, связано:
с невостребованностью зарезервированных Минфином Рос- ‒
сии средств на покрытие дефицитов бюджетов Пенсионного
фонда и Фонда социального страхования (23,5 % общей
суммы неиспользованных бюджетных ассигнований);
неосвоением средств, выделенных на реализацию федераль- ‒
ных целевых программ (23,8 %);
неосвоением средств, выделенных на реализацию инвести- ‒
2
ционных проектов (10 %)
.
По сути, это именно те расходы бюджета, которые в конечном
итоге наиболее существенно влияют структуру использования
ВВП.
1
На конец 2011 г. неисполненные бюджетные ассигнования, предусмотренные сводной бюджетной росписью с учетом изменений, имели 93 Главных распорядителя бюджетных средств. Общий объем неисполненных расходов федерального бюджета составил 200,4 млрд руб. или 1,8 %.
2
По данным Счетной палаты РФ.
155
Лекция 3
В-четвертых, не способствовал бюджетной стабилизации
и недостаточный контроль Минфина за ходом исполнения федерального бюджета.
Об этом свидетельствует тот факт, что общая сумма задолженности, числящаяся на балансе Минфина России, по всем бюджетным ссудам и бюджетным кредитам остается значительной.
По состоянию на 1 января 2012 г. она составила 2,5 трлн руб.,
в том числе просроченная задолженность 53,5 % общей суммы
задолженности.
Объем просроченной задолженности по сравнению с началом
отчетного периода увеличился на 86,8 млрд руб., или на 6,9 %,
в основном за счет увеличения задолженности по государственным
финансовым и государственным экспортным кредитам, которая
по состоянию на 1 января 2012 г. составила 1187,0 млрд руб., или
87,9 % общей суммы просроченной задолженности.
Объем дебиторской задолженности на 1 января 2012 г. составил 1,2 трлн руб. и по сравнению с уровнем предыдущего года
увеличился на 48,5 %.
Основными причинами образования дебиторской задолженности являются:
нарушения поставщиками сроков выполнения договорных ‒
обязательств;
увеличение авансовых платежей по заключенным договорам ‒
и контрактам в рамках выполнения государственного оборонного заказа до 80–100 %;
предоставление федеральным государственным граждан- ‒
ским служащим единовременной субсидии на приобретение
жилого помещения с оплатой этих помещений в 2011 г.;
задолженность по бюджетным кредитам предприятиям ‒
топливно-энергетического комплекса;
задолженность по субсидии, предоставленной Республике ‒
Татарстан в целях софинансирования строительства объектов для проведения XXVII Всемирной летней универсиады
2013 г. в г. Казани.
Отсутствуют серьезные положительные сдвиги в качестве
управления финансами главными распорядителями средств федерального бюджета, повышении эффективности их использования, повышении точности прогнозирования доходов, улучшении
динамики дебиторской задолженности. В условиях отсутствия
действенного мониторинга ФЦП, обеспечивающего контроль
156
Современная бюджетная политика Российской Федерации
за эффективным использованием выделенных средств, ходом
реализации мероприятий и выполнением индикаторов и показателей эффективности, отдельные мероприятия ряда ФЦП не
выполнены, запланированные в них цели, задачи и показатели
эффективности не достигнуты.
Необходимость снижения зависимости федерального бюджета
от конъюнктурных доходов, а также устойчивого финансирования
государственных расходов в объемах, позволяющих реализовать
задачи, сформулированные в посланиях Президента РФ и программах Правительства РФ, требует системного подхода в сфере
развития доходного потенциала бюджетной системы Российской
Федерации, продолжения работы по разработке и реализации комплекса дополнительных мер, направленных на его развитие.
В 2012 г. не в полном объеме исполнены предусмотренные
уточненным прогнозом показатели поступлений по ряду налоговых доходов и использованы не все имевшиеся резервы дополнительных поступлений в федеральный бюджет. При этом доходы
федерального бюджета на 9,1 % превысили первоначально законодательно утвержденные показатели. Доля нефтегазовых доходов
в общем объеме доходов в 2012 г. составила 50,2 % и увеличилась
по сравнению с 2011 г. на 0,6 процентного пункта. В первом полугодии 2013 г. не произошло существенных изменений в структуре
нефтегазовых и ненефтегазовых доходов федерального бюджета.
Наиболее существенными стали недопоступления по
НДС на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, — на сумму 38,1 млрд руб.
На объем поступлений налога на добавленную стоимость негативное влияние оказали значительные суммы налоговых вычетов
1
и рост сумм (объемов) возмещения налога
. Значительные средства
не поступали в бюджет в результате нарушений налогоплательщиками законодательства Российской Федерации о налогах и сборах,
таможенного законодательства путем занижения налоговой базы,
незаконного возмещения налога на добавленную стоимость. Со-
1
В 2012 г. удельный вес налоговых вычетов в сумме начисленного по налогооблагаемым объектам налога составил 93,8 % (в 2011 г. — 93,3 %). Сумма
налога, возмещенная налогоплательщикам, составила 1 506 471,5 млн руб.
и увеличилась по сравнению с 2011 г. на 304 057,0 млн руб., или на 25,3 %, в том
числе в заявительном порядке, при котором возмещение налога осуществляется до завершения проводимой на основе налоговой декларации камеральной
проверки, предусмотренном ст. 1761 Налогового кодекса РФ — 587 036,1 млн
руб., что на 580 734,3 млн руб., или на 31,8 %, больше, чем в 2011 г.
157
Лекция 3
хранялись недостатки в администрировании уплаты налоговых
и таможенных платежей.
Кроме того, не разработана методика оценки эффективности
налоговых льгот. Установлены факты предоставления льгот по
уплате НДС при ввозе на территорию Российской Федерации
оборудования, предназначенного для деятельности, не требующей
дополнительной государственной поддержки.
Без учета остатков средств Резервного фонда и ФНБ остатки
средств федерального бюджета на 1 января 2012 г. увеличились
в 3,7 раза.
Такой существенный рост остатков связан с увеличением:
остатков в рублях на счетах органов Федерального казначей- ‒
ства в 2,5 раза (в том числе на счетах бюджетополучателей
в 4,5 раза);
остатков на валютных счетах Федерального казначейства ‒
в 10 раз;
остатков средств федерального бюджета, размещенных ‒
в депозиты в валюте Российской Федерации, в кредитных
организациях в 3,5 раза.
За 2011 г. объем размещения средств федерального бюджета на
банковские депозиты составил в общей сумме 2,2 трлн руб.
При этом в 2011 г. одновременно осуществлены масштабные
государственные внутренние заимствования в объеме 1,4 трлн
руб. при средневзвешенной доходности ценных бумаг от 6,45 %
до 8,45 % годовых в основном для наполнения Резервного фонда,
средства которого в свою очередь размещались в депозиты Банка
России. Совокупная доходность размещения средств Резервного
фонда на счетах в иностранной валюте в Банке России, выраженная в корзине разрешенных иностранных валют, за 2011 г.
составила 1,8 % годовых.
Сохраняются серьезные недостатки в осуществлении расходов
федерального бюджета
1
. Доля государственных капитальных вложений в общих расходах на ФЦП сократилась с 61,1 % в 2011 г. до
58,6 % в 2012 г., при этом доля расходов на НИОКР увеличилась
с 16,6 % в 2011 г. до 17,1 % в 2012 г., на прочие нужды — с 22,3 % до
24,3 % соответственно.
1
В 53 ФЦП, предусмотренных к реализации в 2012 г., выполнено в полном объеме 70,5 % показателей, при этом не выполнено 3,4 % показателей,
по 5 ФЦП плановые значения не были достигнуты ни по одному целевому
показателю.
158
Современная бюджетная политика Российской Федерации
Финансовое положение большинства субъектов Российской
Федерации в 2011–2012 гг. оставалось достаточно сложным.
Во-первых, анализ исполнения консолидированных бюджетов
субъектов Российской Федерации показывает, что в 2011 г., как и в
предшествующие шесть лет (2005–2010 гг.), наблюдалось существенное отклонение фактического исполнения доходов и расходов
от их прогнозных значений. Это свидетельствует о недостаточно
точном прогнозе консолидированного бюджета Российской Федерации в целом.
В 2011 г. доходы консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации составили 14 % ВВП, что на 0,5 процентного пункта ниже показателя в 2010 г. В предыдущие годы начиная
с 2010 г. прослеживается тенденция снижения доли налоговых
доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской
Федерации, которая в 2010 г. снизилась на 2,1 процентных пункта
и в 2011 г. на 3,9 процентных пунктов по сравнению с предыдущим годом.
Доля расходов консолидированных бюджетов субъектов
Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов
в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации,
наоборот, увеличивается. В 2011 г. она составила 36,2 %, что на
2,1 процентного пункта выше, чем в 2010 г. (34,1 %), а по сравнению
с 2008 г. (40,4 %) ниже на 4,2 процентного пункта.
При этом сохраняется высокий уровень различия в темпах
экономического развития регионов, основных показателей по доходам населения, объемов инвестиций в основной капитал, а также
по уровню безработицы. По-прежнему имеет место высокий уровень межрегиональных различий по бюджетной обеспеченности
субъектов Российской Федерации.
В бюджетном послании Президента РФ на 2013 г. неизменными остались тезисы о макроэкономической стабильности,
программном подходе к планированию бюджета, социальных гарантиях населению и об улучшении инвестиционного климата.
Макроэкономические условия разработки прогноза социально-экономи ческого развития Российской Федерации на 2013 г. и на
плановый период 2014 и 2015 гг. характеризуются: продолжающимся экономическим ростом, при нестабильном состоянии мировой
экономики, обусловливающем сохранение значительного оттока
капитала из страны, высокую волатильность курсовой динамики
рубля по отношению к доллару США с общей тенденцией к его
159
Лекция 3
ослаблению, а также снижение темпов роста в отдельных секторах
экономики.
Уже тогда эксперты отмечали целый ряд существенных рисков
социально-экономического развития России в 2013–2015 гг.:
риск снижения цен на нефть марки «Юралс» и на при- ‒
родный газ на мировых рынках, связанный с возможным
замедлением роста или рецессией мировой экономики;
риск недостижения прогнозируемых значений объемов ‒
и темпов роста ВВП, в том числе из-за возможных трудностей привлечения финансовых ресурсов для обеспечения
планируемого увеличения внутреннего спроса;
риск отклонения курса рубля к доллару США от прогно- ‒
зируемых уровней, связанный с нестабильностью мировой
экономики и финансовых рынков;
риск недостижения прогнозируемого роста инвестицион- ‒
ной активности из-за сохранения высокой зависимости
темпов роста инвестиций в основной капитал от динамики
инвестиций топливно-энергетического и транспортного
комплексов;
риск недостижения целевых уровней инфляции, связанный ‒
с возможным ростом цен на продовольствие на мировых
рынках и увеличением цен и тарифов на продукцию (услуги) инфраструктурных монополий сверх прогнозируемого
уровня;
риск возможного снижения конкурентоспособности отече- ‒
ственной продукции в условиях функционирования страны
в рамках действия норм и правил ВТО.
Следует отметить, что практически все эти риски оправдались.
В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной полити-
ке в 2013–2015 гг. была достаточно четко сформулирована задача
формирования «эффективной системы управления рисками».
Однако в представленных Правительством прогнозных материалах
при подготовке проекта бюджета на плановый период задача по
созданию системы управления макроэкономическими и отраслевыми рисками на основе формирования комплекса опережающих
индикаторов в целях заблаговременного предотвращения или
нивелирования воздействия негативных изменений в мировой
финансово-экономической системе на социально-экономическое
развитие Российской Федерации не нашла решения.
Для решения всех этих задач Правительство обозначило
определенные меры, и если их рассматривать раздельно, можно
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]