Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Современная финансовая политика Российской Федерации. Учебное пособие
.pdf
Современная бюджетная политика Российской Федерации
бюджетными средствами, направляемыми в государственный сектор через механизмы финансового обеспечения государственных
услуг и государственные закупки.
Однако ни в 2009, ни в 2010 гг. не был осуществлен переход
к финансовому обеспечению государственных услуг на основе
государственного задания. Не внедрена система оплаты труда
в общеобразовательных учреждениях, основанная на нормативноподушевом финансировании. Не решен вопрос законодательного
разграничения порядка оказания бесплатной медицинской помощи и платных медицинских услуг, осуществляемых государственными и муниципальными учреждениями здравоохранения.
Не завершено формирование системы финансирования
стацио нарных медицинских учреждений, основанной на стандартизации медицинской помощи с ориентацией на конечный
результат.
Задача повышения эффективности управления финансовой
системы должна была решаться Минфином также и посредством
организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств
федерального бюджета
Анализ выполнения плановых показателей по 13 субъектам
бюджетного планирования в 2009 г. и результатов использования
бюджетных ассигнований главными распорядителями бюджетных
средств, проведенный Счетной палатой, показал что во многих
случаях динамика достигнутых результатов по показателям деятельности министерств и ведомств России существенно отстает от
темпов роста соответствующих затрат федерального бюджета.
Третья задача, которая должна была решаться в процессе
реализации бюджетной политики в 2009 г., — это стимулирование
посредством государственных инвестиций приоритетных отраслей
экономики.
В сводной бюджетной росписи на 1 января 2009 г. объем
средств федерального бюджета на финансирование ФЦП составил 12,9 % (в 2008 г. –10,4 %). В течение 2009 г. было внесено
1493 изменения (в 2008 г. — 1775 изменений). В результате годовые
бюджетные ассигнования на финансирование ФЦП в бюджетной
росписи на 1 января 2010 г. на 28,6 %, меньше первоначально
утвержденных расходов и составили 8,4 % общих расходов федерального бюджета.
По данным Счетной палаты в 2009 г. кассовое исполнение
расходов федерального бюджета по ФЦП на 9,4 % меньше законо-
141
Лекция 3
дательно утвержденных показателей — это объем неиспользованных государственных бюджетных инвестиций. Кассовые расходы
федерального бюджета на ФАИП составили на 8,8 %, меньше законодательно утвержденных показателей. При этом из 1413 строек
и объектов, предусмотренных к вводу в 2009 г., введено в эксплуатацию 249 строек и объектов, или 17,6 %, при этом техническую
готовность менее 50 % имели 1767 строек и объектов, или 66,9 %.
В 2010 г. экономика России уже демонстрировала по отношению к прошлому году восстановительный рост по основным
характеристикам социально-экономического развития.
Однако по большинству макроэкономических параметров не
удалось достичь предкризисного уровня.
Вместе с тем на общем фоне восстановительного роста проявилось негативное влияние ряда экономических процессов, в 2011 г.
эта тенденция закрепилась и пролонгировалась на 2012 г.
К негативным факторам, отразившимся и на темпах, и на
качестве экономического роста, можно отнести:
существенный объем вывоза капитала из страны. Вели- ‒
чина чистого вывоза капитала частным сектором из России за 2008–2010 годы составила 223,8 млрд долл. США
(в 2008 г. — 133,7 млрд долл. США, в 2009 г. — 56,1 млрд дол.
США и в 2010 г. — 34 млрд долл. США). Усиление оттока
капитала из страны наблюдалось в I и IV кварталах 2010 г.
(14,9 и 19,6 млрд долл. США соответственно). При этом
приток капитала в Российскую Федерацию, отмечаемый
в 2006–2007 гг. (123,1 млрд долл. США), не компенсировал
вывоз капитала частным сектором за предыдущий период.
Значимость этого фактора подтверждается сохранением выжидательной позиции иностранных инвесторов, что выразилось
в снижении в 2010 г. по сравнению с 2009 г. притока прямых иностранных инвестиций в нефинансовый сектор экономики России
на 13,2 %;
в 2010 г. сохранялась высокая инфляция на потребитель- ‒
ском рынке (8,8 % декабрь к декабрю), она оказалась на
0,8 процентных пункта выше предельного уровня, зафиксированного законом о федеральном бюджете. По данным
Банка России в структуре прироста инфляции в 2010 г. (декабрь к декабрю) 4,9 процентного пункта, или 55,7 % были
обусловлены ростом цен на продовольственные товары,
составившим 12,9 %;
142
Современная бюджетная политика Российской Федерации
расширение внутреннего спроса удовлетворялось в значи- ‒
тельной степени за счет импорта товаров.
При этом зависимость национальной экономики от импорта
усилилась, и прирост внутреннего спроса на 71,8 % покрывался за
счет импорта товаров и услуг. В 2010 г. в стоимостном выражении
темп прироста импорта практически сравнялся с темпом прироста
экспорта, а в физическом выражении темпы прироста импорта товаров и услуг (25,6 %) превысили темпы прироста экспорта товаров
и услуг (7,1 %) в 3,6 раза, что негативно отразилось на показателе
чистого экспорта, который относительно предыдущего года снизился на 42,8 % (в 2009 г. по сравнению с 2008 г. рост на 56,6 %).
В 2010 г. темп прироста реальных располагаемых денежных
доходов населения к 2009 г. составил 4,2 %.
Однако это происходило на фоне продолжающейся тенденции расслоения общества по уровню доходов. Так, соотношение
между средними уровнями доходов 10 % наиболее и 10 % наименее
обеспеченной части населения в 2010 г. несколько ухудшилось
и составило 16,8 раза (в 2009 г. — 16,7 раз). По предварительным
данным Росстата 10 % наиболее обеспеченной части населения
имели 31,1 % общего объема денежных доходов;
продолжилась тенденция снижения доли России в миро- ‒
вом ВВП (по ППС), проявившаяся в 2009 г. в условиях
глубокого спада российской экономики. В 2010 г. прирост
ВВП в России (на 4 %) был меньше прироста ВВП мировой
экономики (на 5 %), в результате доля ВВП России в объеме
мирового ВВП сократилась до 3,0 %, что практически совпадает с уровнем 2005 г. (2,99 %). По итогам 2010 г. доля ВВП
США в мировом ВВП составила — 19,4 %, Китая — 13,6 %,
Японии — 5,8 %, Индии — 5,4 %, Германии — 4,0 %.
По показателю ВВП на душу населения (по ППС) Россия
продолжает существенно отставать не только от экономически
развитых стран, но и от ряда стран с переходной экономикой. Несмотря на сокращение этого отставания, разрыв остается весьма
существенным. В 2000 г. ВВП на душу населения в России составил
21,7 % от уровня США (в соответствии с уточненными данными
МВФ), а в 2010 г. он достиг 33,5 %, соответствующие показатели
в Польше составили 29,2 % и 40,0 %, Чехии — 42,4 % и 52,6 %, т.е.
заметно превышали российский уровень. На протяжении периода
2000–2010 гг. ВВП на душу населения в Китае и Казахстане увеличился гораздо более существенно, чем в России — с 7,3 % до 15,9 %
и с 13,7 % до 26,7 % от уровня США соответственно.
143
Лекция 3
Согласно Бюджетному посланию Президента РФ в 2010 г.,
бюджетная политика должна была способствовать нивелированию
этих негативных факторов. Поскольку целевая установка бюджетной политики была сформулирована в Послании как ключевая
задача превращения бюджетного механизма в эффективное оружие
макроэкономической стабилизации.
Целевые установки Бюджетного послания Президента РФ
обозначили главные условия реализации такой бюджетной политики:
повышение эффективности управления финансовой сис- ‒
темы страны;
снижение налогового бремени и стимулирование иннова- ‒
ционного развития экономики;
определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной ‒
реформы;
совершенствование системы государственного контроля. ‒
Рассмотрим, как выполнялись эти установки в процессе реализации исполнения федерального бюджета в 2010 г.
Для выполнения этого условия по-прежнему необходимо было
обеспечить решение следующих задач:
Задача 1. Обеспечение финансовой устойчивости бюджетной
системы;
Задача 2. Повышение качества управления государственными
финансами;
Задача 3. Стимулирование посредством государственных инвестиций модернизации приоритетных отраслей экономики;
Задача 4. Совершенствование государственного финансового
контроля.
Решение задачи обеспечения финансовой устойчивости бюджетной системы в существенной мере зависело от оперативных
действий Правительства по созданию правовой среды, необходимой для нормального функционирования бюджетного процесса
(как в части создания дополнительной правовой базы, так и в
части обеспечения выполнения действующих правовых актов).
И хотя большинство правовых актов, обеспечивающих нормальное
функционирование бюджетной системы в 2010 г., было принято,
но не был обеспечен в полной мере контроль за правоприменением
законодательной базы финансовой политики.
Важным условием финансовой устойчивости бюджетной системы является обеспечение достаточной степени достоверности
144
Современная бюджетная политика Российской Федерации
прогнозирования основных параметров федерального бюджета.
В общей сложности федеральный бюджет на 2010 г. корректировался семь раз, и только в ходе исполнения Федерального закона
о бюджете на 2010 г. три раза вносились изменения, в том числе
дважды в основные характеристики. Но корректировке подвергались не только основные параметры бюджета, но и были произведены изменения, повлиявшие на механизм его исполнения.
Таким образом, многочисленные корректировки бюджета
лишь подтверждают пассивную роль бюджетной политики. Стремительный рост расходов лишь подтвердил тезис о том, что в отсутствие долгосрочной бюджетной политики и при использовании
практики разгона расходов под уровень текущих конъюнктурных
доходов, крайне затруднительно сдерживать или сокращать расходы в дальнейшем, чтобы избежать разбалансировки бюджета.
Задача повышения качества управления государственными финансами. Как уже отмечалось, реализация этой целевой установки
бюджетной политики зависела от степени повышения качества
управления: бюджетным процессом; бюджетными средствами;
государственной собственностью и государственным сектором
Результаты управления бюджетным процессом можно оценить, анализируя следующие факторы:
1. Внесение изменений в сводную бюджетную роспись. В 2010 г.
количество изменений, внесенных в сводную бюджетную роспись,
составило 6,4 тыс., хотя и сократилось по сравнению с 2009 г.
Общий объем положительных изменений в сводную бюджетную роспись составил более 2 трлн руб., или 20,1 % кассовых
расходов федерального бюджета.
Такой существенный объем изменений сводной бюджетной
росписи свидетельствует о значительном перераспределении
средств федерального бюджета в ходе его исполнения и о низком
качестве финансового планирования главными распорядителями
средств.
В результате на конец 2010 г. неисполненные бюджетные
ассигнования, предусмотренные сводной бюджетной росписью
с изменениями, имели 79 главных распорядителей средств федерального бюджета (71,8 % общего числа).
Общий объем неисполненных расходов федерального бюджета по отношению к утвержденным Федеральным законом составил
139,0 млрд руб., или 1,4 %.
145
Лекция 3
Общий объем неисполненных расходов федерального бюджета по отношению к установленным сводной бюджетной росписью
составил 184,1 млрд руб., или 1,8 %;
2. Равномерность исполнения бюджета в течение года. Счетная
палата отмечает в своем заключении, что в течение 2010 г. кассовое исполнение расходов федерального бюджета осуществлялось
неравномерно.
Расходы федерального бюджета в декабре были в 2,1 раза выше
среднемесячных кассовых расходов федерального бюджета, они
составили 17,7 % годового объема произведенных расходов, что
превысило аналогичный показатель в абсолютном выражении за
последние 10 лет.
Выделение значительных объемов финансовых средств в конце года негативно сказывается на уровне исполнения федерального
бюджета и эффективности использования бюджетных средств,
а также оказывает влияние на уровень инфляции в начале года.
Ситуация, при которой в процессе управления бюджетными
средствами, допускается достаточно существенный разрыв между
бюджетной росписью и кассовым исполнением федерального
бюджета, означает, что бюджетные деньги не «ушли» в экономику,
а дополнительно забили уже переполненные каналы кредитной
системы, активно стимулируя утечку капитала из страны;
3. Реализация принципа единства кассы, предусматривающего
зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых
выплат с единого счета бюджета. Проверками Счетной палаты
было установлено, что операции федерального бюджета, осуществленные минуя счета Федерального казначейства, составили
более 344,7 млрд руб., или 3,4 % общей суммы кассовых расходов
федерального бюджета.
Управление бюджетными средствами. Процесс управления
бюджетными средствами можно оценить с помощью показателей,
характеризующих отвлечение бюджетных средств в дебиторскую
и кредиторскую задолженности
В 2010 г. главными распорядителями средств федерального
бюджета допускалось отвлечение бюджетных средств в дебиторскую задолженность, что влияло на эффективность использования
средств федерального бюджета и привело к созданию значительных рисков невозврата перечисленных средств федерального
бюджета. По состоянию на 1 января 2011 г. объем дебиторской
задолженности (расчеты по выданным авансам, с подотчетными
146
Современная бюджетная политика Российской Федерации
лицами, по недостачам, с прочими дебиторами) по сравнению
с уровнем предыдущего года увеличился на 34,3 %. Объем просроченной задолженности увеличился по сравнению с 1 января
2010 г. в 2,3 раза.
При анализе докладов субъектов бюджетного планирования
можно выделить достаточно много фактов, когда динамика достигнутых результатов по показателям их деятельности существенно
ниже темпов роста соответствующих затрат федерального бюджета.
Например, по Минспорттуризму России расходы федерального
бюджета на реализацию задачи «Обеспечение содействия развитию
физической культуры и спорта инвалидов» увеличились с 114,8 млн
руб. в 2008 г. до 165,3 млн руб. в 2010 г., т.е. на 44 % (в реальном
выражении — на 27 %). При этом показатель, отражающий результат реализации данной задачи, «Удельный вес инвалидов,
систематически занимающихся физической культурой и спортом»,
сократился за рассматриваемый период с 4,2 % до 2,1 %.
Важной составляющей решения задачи повышения эффективности управления финансовой системой является организация
управления государственной собственностью.
Однако проверками Счетной палатой были установлены расхождения между данными баланса исполнения федерального бюджета и информацией из реестра федерального имущества в части
нефинансовых активов — в составе имущества казны Российской
Федерации по состоянию на 31 декабря 2010 г.
Так, балансовая стоимость недвижимого имущества в составе
имущества казны, учтенная в реестре федерального имущества,
превышает стоимость имущества, учтенного в балансе исполнения
федерального бюджета, на 68,2 %, а балансовая стоимость движимого имущества и материальных запасов, учтенных в реестре
федерального имущества, ниже стоимости, учтенной в балансе
исполнения федерального бюджета в 40,9 раз.
Управление государственным сектором. Третьей составляющей
решения задачи повышения эффективности управления финансовой системой является управление бюджетными средствами,
направляемыми в государственный сектор через механизмы финансового обеспечения государственных услуг и государственные
закупки, но в 2010 г. ни одно из мероприятий, позволяющих рассчитывать на решение этой задачи, не было доведено до уровня
окончательной реализации.
147
Лекция 3
Управление качеством финансового менеджмента, осуществля-
емого главными администраторами средств федерального бюджета.
Задача повышения эффективности управления финансовой
системы должна была решаться Минфином также и посредством
организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств
федерального бюджета.
Анализ выполнения плановых показателей по 10 субъектам бюджетного планирования в 2010 г., проведенный Счетной
палатой на основе информации, представленной в докладах
субъектов бюджетного планирования о результатах и основных
направлениях деятельности на 2010–2012 гг. (плановые показатели на 2010 г.) и на 2012–2014 гг. (отчетные показатели за 2010 г.),
показал следующее.
В докладах субъектов бюджетного планирования установлены
показатели, характеризующие достижение поставленных целей
и задач, из которых по планируемым и фактическим сопоставимым показателям не выполнено по экспертной оценке 32,2 %.
Не были выполнены в 2010 г. в полном объеме задачи, установленные в докладах всех рассмотренных субъектов бюджетного
планирования.
3.6. Бюджетная политика
в послекризисный период — 2011–2013 гг.
В основу бюджетной политики на 2011–2013 гг. были положены стратегические цели развития страны, сформулированные
в Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному
Собранию Российской Федерации, Концепции долгосрочного
социально-экономического развития Российской Федерации на
период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года и др.
В соответствии с этими документами основополагающей целевой установкой бюджетной политики в 2011 г. стало «использование
бюджета в качестве одного из важнейших инструментов макроэкономического регулирования». В 2012 г. целевая установка бюджетной политики была несколько переформулирована: «Долгосрочная
сбалансированность и устойчивость бюджетной системы как основы
для формирования новой модели экономического роста». По сути,
в этой формулировке сохраняется целевой ориентир бюджетной
политики, но дается более четкая его целевая установка.
148
Современная бюджетная политика Российской Федерации
Правительство предполагало реализовывать эту главную за-
дачу в рамках ряда финансовых ограничений:
постепенное снижение доходов и расходов федерального ‒
бюджета по отношению к ВВП;
формирование расходов федерального бюджета с учетом ‒
необходимости повысить эффективность социальной защиты населения;
увеличение государственного долга и объемов бюджетных ‒
ассигнований, направляемых на его обслуживание;
обеспечение нацеленности бюджетной системы на дости- ‒
жение конкретных результатов.
При этом предполагалось задействовать специальные эконо-
мические механизмы, воздействующие:
1) на повышение качества человеческого капитала;
2) разработку и внедрение инструментов поддержки инно-
ваций;
3) повышение эффективности бюджетных расходов в том
числе повышение доступности и качества государственных и муниципальных услуг; распределение расходов федерального бюджета
на 2011–2013 гг. по государственным программам.
В 2012 г. приоритетные задачи бюджетной политики были
также уточнены. В частности, они включали:
обеспечение исполнения социальных обязательств с одно- ‒
временным повышением адресности социальной помощи;
последовательное снижение бюджетного дефицита; ‒
переход к режиму жесткой экономии бюджетных средств, ‒
реализация основных приоритетов бюджетных расходов;
определение оптимальных форм поддержки реального сек- ‒
тора экономики и финансовой системы;
кардинальное повышение качества предоставления граж- ‒
данам государственных услуг;
усовершенствование механизмов государственных закупок; ‒
оптимизация налоговой системы и мобилизация дополни- ‒
тельных бюджетных доходов;
завершение формирования надежной и сбалансированной ‒
пенсионной системы;
устранение существенных диспропорций доходных посту- ‒
плений и расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований;
совершенствование государственного и муниципального ‒
контроля.
149
Лекция 3
Меры, принятые Правительством РФ в 2011 г., позволили
решить ряд основных задач, определенных бюджетными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию, в частности:
внесены изменения в налоговое законодательство, регу- ‒
лирующие вопросы налогообложения при трансфертном
ценообразовании и вопросы налогового стимулирования
инновационной деятельности;
расходы на национальную оборону выросли на 18,8 % ‒
и были направлены на мероприятия, связанные с оптимизацией и модернизацией Вооруженных Сил, включая
обеспечение жильем военнослужащих, поддержание оборонно-промышленного комплекса;
в 2011 г. были увеличены на 6,5 % фонды оплаты труда ра- ‒
ботников бюджетной сферы, федеральных государственных
учреждений, стипендиальный фонд аспирантов и докторантов. Проведена индексация на 6,5 % денежного довольствия военнослужащих, а также денежного содержания
(заработной платы) судей и прокурорских работников;
приняты меры по обеспечению снижения инфляции. ‒
В 2011 г. ее уровень составил 6,1 % против 8,8 % в 2010 г.;
предпринятые Правительством меры по содействию за- ‒
нятости населения способствовали снижению уровня безработицы. По итогам 2011 г. уровень безработицы снизился
с 7,5 % до 6,6 %;
в рамках реализации намеченных мероприятий в сфере ‒
здравоохранения удалось достичь положительных результатов. Например, количество медицинских учреждений,
оказывающих высокотехнологичную медицинскую помощь, увеличилось с 207 в 2009 г. до 250 в 2011 г. Высокотехнологичную помощь получили 322,7 тыс. больных, что
почти на 33 тыс. человек (на 11,3 %) больше, чем в 2010 г.
Меры, принятые Правительством Российской Федерации
в 2012 г., также позволили решить ряд задач, определенных бюджетными посланиями Президента РФ, в частности:
проиндексированы государственные социальные выплаты, ‒
размеры трудовых пенсии и социальных пенсий;
опережающими темпами к росту заработной платы по эко- ‒
номике в целом увеличилась заработная плата работников
здравоохранения и образования;
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]