Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая политика федеральный, региональный и муниципальный уровни
.pdf
Сторонники подобного контроля со стороны Президента
1
1
утверждают, что Президент РФ (его представитель) отстаивает
собственные законопроекты, доказывая их актуальность; во-
вторых, знакомство со всеми проектами дает возможность
выявить несовпадение позиций законодателей и главы
государства по конкретным вопросам, что может привести, в
конечном счете, к отклонению Президентом уже принятого
закона.
Если разногласия носят принципиальный характер, т.е.
Президент не согласен с самой концепцией законопроекта, то
можно задуматься и о целесообразности его принятия вообще
(ибо у него мало шансов когда-нибудь стать законом, т.е. быть
подписанным Президентом)
.
Статус Президента РФ в системе государственных органов
подтверждается целым рядом конституционных формулировок.
Так, ст. 80 Конституции РФ подчеркивает его право определять
основные направления внутренней и внешней политики
государства в соответствии с Конституцией и федеральными
законами. Данное положение весьма абстрактно, а отсутствие
специального закона о Президенте дает основание для широкого
истолкования этой нормы. Президент обладает мощными
рычагами воздействия на законодательную и исполнительную
ветви государственной власти.
На законотворческую работу парламента он вправе влиять,
пользуясь правом отлагательного вето, причем Конституция не
требует юридически обосновывать это действие. Кроме того,
целый ряд законопроектов был возвращен в Государственную
Думу без рассмотрения. Подобное затягивание процесса
законотворчества, связанное с отклонением законопроектов лишь
по мотивам нецелесообразности их принятия, не способствует
конструктивному взаимодействию Президента и Федерального
Собрания.
В мировой практике выделяется две основные
разновидности вето: абсолютное (резолютивное) и относительное
(отлагательное). Президент РФ обладает правом отлагательного
вето, так как оно может быть преодолено парламентом
квалифицированным большинством голосов.
Румянцева Т.С. Федеральное собрание: конституционно-правовой статус
// Конституционный строй России. Вып. 2. М., 2006. С. 39−47.
161
Президентское вето в США, к примеру, может быть и
1
абсолютным, и ограниченным. Если конгресс направляет
президенту закон менее чем за 10 дней до окончания работы
своей сессии, а президент не хочет его утверждать, то он
намеренно задерживает его у себя и не возвращает
парламентариям. В подобных случаях время работает против
законодателей, и «карманное вето» президента становится не
относительным, а абсолютным1. Однако данное право
американский президент не использует уже около 20 лет,
поскольку оно было отменено решением Верховного суда США.
В России тоже могут возникнуть определенные
обстоятельства, когда отлагательное вето Президента РФ
становится резолютивным. Например, Федеральный закон «О
выборах депутатов Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации», принятый нижней палатой,
был отклонен Советом Федерации, затем повторно принят
Государственной Думой в соответствующем порядке, передан
Президенту РФ для подписания и обнародования и отклонен уже
главой государства.
Решение указанной проблемы видится в создании
согласительных комиссий с участием Президента РФ, Совета
Федерации и Государственной Думы либо в более активной
работе полномочных представителей главы государства и
верхней палаты парламента в Государственной Думе на
первоначальных стадиях законодательного процесса.
Отлагательное вето Президента РФ оформляется письмом, в
котором излагаются мотивированные возражения против закона
и предложения по его совершенствованию. Замечания главы
государства могут касаться федерального закона в целом или
отдельных его разделов, глав, статей, хотя Конституция РФ
говорит о праве Президента, отклонить закон, не уточняя это
право в отношении его отдельных положений и статей.
Причины неподписания Президентом РФ законов не
оговариваются Конституцией и могут быть самыми разными.
Полномочный представитель Президента РФ в нижней палате
Федерального Собрания наиболее очевидными считает три
Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире. М.: Юрид.
лит., 1994. С. 113.
162
мотива обоснования реализации главой государства права вето:
1
1
2
правовой, экономический и политический.
Отклонение законов по экономическим соображениям
происходит в связи с невозможностью их финансового
обеспечения. Согласно части 3 статьи 104 Конституции РФ
законопроекты, предусматривающие расходы, скрываемые за
счет средств федерального бюджета, могут быть внесены в
Государственную Думу только при наличии заключения
Правительства РФ. Существует мнение о том, что
«конституционно установленной должна быть функция
Правительства давать заключения по любым законопроектам,
поскольку Правительство по сути дела выступает как бы
головным органом организации исполнения законов»
.
По смыслу Основного закона, можно сказать, что Президент
РФ имеет особый статус в системе трех ветвей власти. Функция
координирования согласованных действий ветвей власти дает
возможность Президенту по своему усмотрению осуществлять
полномочия любого из этих органов.
В то же время многие статьи Конституции РФ указывают на
то, что фактически Президент признаётся главой исполнительной
власти (право утверждать членов Правительства, право
председательствовать на заседаниях Правительства и т.д.).
Полномочия Президента, вытекающие из различия
конституционных функций главы государства и парламента, в
основном не конкурируют с полномочиями представительного
органа.
Но полномочия Президента в сфере взаимоотношений с
Федеральным Собранием позволяют рассматривать главу
государства как непременного участника законодательного
процесса2. Президенту принадлежит право назначать выборы
Государственной Думы, в то время как выборы Президента
назначаются Советом Федерации. Таким образом, назначение
выборов этих органов государственной власти происходит не на
взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости.
См.: Кичалюк О.Н. Акты Президента России (Конституционно-правовой
аспект) // Право и жизнь www-версия бумажного журнала. URL:
http://pravogizn.h1.ru/KSNews/PIG_153.htm (дата обращения: 20.12.2012).
Терехов В.И. Становление и развитие концепции разделения властей //
Разделение властей: история и современность. М., 2006. С.
163
Отдельный и дискуссионный вопрос представляет собой
формирование губернаторского корпуса в России, согласно
которому главы субъектов Федерации будут избираться из числа
кандидатур, отобранных Президентом.
Не менее важным представляется вопрос о взаимодействии
Президента с судебной властью, как одной из независимых
ветвей власти. Данная ветвь власти считается наименее
подверженной влиянию каких-либо иных властных структур.
Особенно это проявляется при рассмотрении роли
Конституционного Суда РФ. Полномочия Конституционного
Суда РФ распространяются на все органы государственной
власти и Президента. Прежде всего, это относится к вопросам
соответствия положений законов и других нормативных актов,
включая указы Президента нормам Конституции РФ.
В соответствии с принципом разделения властей и
независимости судов Президент не вправе вмешиваться в
деятельность судебных органов. Однако он участвует в
формировании органов судебной власти. Так, только Президенту
предоставлено право выдвижения кандидатур для назначения
Советом Федерации на должности судей Конституционного
Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда.
Президент также назначает судей других федеральных судов.
Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру
Генерального прокурора РФ, и он же вносит предложение об
освобождении от этой должности.
Судебная власть в значительной мере обособлена и от
исполнительной, более того, она наделяется полномочиями по
контролю за соответствием Конституции и федеральным законам
решений и действий органов исполнительной власти и
должностных лиц. Однако финансирование судов в настоящее
время тесно связано с исполнительной властью (особенно на
региональном уровне). В рамках единой судебной власти можно
выделить самостоятельные подсистемы: суды обшей
юрисдикции; арбитражные суды; Конституционный Суд РФ;
конституционные (уставные) суды субъектов РФ; мировые суды.
Суды каждой из групп работают в автономном друг от друга
режиме и не обладают правом пересмотра решений судов других
групп.
Важной проблемой реализации принципа разделения
властей в Российской Федерации является вопрос о месте в
164
системе видов государственной власти контрольно-надзорных
1
органов. В настоящее время в качестве таких органов выступают
прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам
человека. Их объединяет наличие контрольно-надзорных
функций, которые для данных органов власти являются
основными. С одной стороны, говорить о контрольной ветви
власти сложно, так как разнородность рассматриваемой группы
органов не позволяет обнаружить их единство. С другой стороны,
неприемлем исчерпывающий перечень субъектов власти в части
1 статьи 11 Конституции РФ, не учитывающий контрольно-
надзорные и иные органы государственной власти (Центральная
избирательная комиссия, Центральный банк), не вписывающиеся
ни в одну из общепризнанных ветвей власти1. Попытка свести
всю государственную машину к строго определенному
количеству органов власти не отвечает развитию общественных
отношений.
Конституция РФ провозглашает Российскую Федерацию
правовым государством, хотя пока на уровне принципа. Для
реализации этого принципа необходимо строго придерживаться
всех принципов конституционного строя РФ, и в первую очередь
– принципа разделения государственной власти, ветви которой
действительно должны служить друг для друга сдерживающими
факторами, своего рода противовесами в принятии решений.
Ветви власти должны находиться по отношению друг к другу в
конструктивной оппозиции (в том числе и в оппозиции
президенту).
Но на самом деле все ветви власти находятся под контролем
Президента, что вполне соответствует букве Основного закона.
Президент РФ, являясь главой государства, обеспечивает
согласованное функционирование и взаимодействие всех ветвей
власти, координирует их деятельность. Проблема в том, что
данное положение не конкретизируется в специальных
нормативных актах, поэтому Президент по своему усмотрению
вправе вносить коррективы в деятельность органов
государственной власти.
Конституция Российской Федерации, принята 12 декабря 1993 года (в
ред. от 30.12.2008 г. №.6-ФКЗ и №.7-ФКЗ). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
165
Следовательно, необходимо принятие специальных
1
1
правовых актов, регламентирующих функцию Президента по
обеспечению согласованного взаимодействия всех ветвей
государственной власти без излишнего вмешательства в их
действие.
И.Р. Метшин
ПРАВОВЫЕ И ПРАВООБРАЗУЮЩИЕ ПОЗИЦИИ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ КАК
ЭЛЕМЕНТЫ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ
Основу правообразующего решения государственного
органа составляет правовая позиция, в отношении которой в
юридической науке нет однозначного понимания.
По мнению Н.А. Власенко, под правовыми позициями
следует понимать правовые идеи, основанные на правовых
мотивах юридического решения фактической ситуации (не
обязательно только правоприменительной). Важнейшим
признаком правовых позиций, их стержнем является
структурированность содержания на основе объединяющей
правовой идеи. В основе такого тезиса следующая логика:
определенные фактические данные, обнаруживающие
необходимость правового регулирования, предлагается
отрегулировать в соответствии с каким-либо принципом. В
случаях, когда отношения уже регулируются юридическими
нормами, нередко предлагается их более совершенная
юридическая регламентация
.
Правовые позиции, вокруг которых строятся рассуждения,
суть своеобразный мыслительный продукт, имеющий логически
обусловленные количественные и качественные параметры. В
этой связи В.Н. Карташов верно отмечает, что под «правовой
позицией следует понимать соответствующим образом
осознанное, мотивированное и внешне выраженное положение по
Власенко Н.А. Правовые позиции: понятия и виды // Журнал российского
права. 2008. №12. С. 80.
166
поводу разрешения того или иного юридического вопроса,
1
1
2
3
ситуации и т.д.»
.
Таким образом, правовая позиция – понятие общей теории
права. Это, несомненно, продукт мыслительной деятельности
человека, прежде всего, профессионала. Основу понятия, как уже
отмечалось, составляет принцип, идея, на базе которой
выстраивается предложение (версия, гипотеза, рекомендация и
т.д.), обеспечивающее решение какой-либо юридической
проблемы.
Представляется, что в основу классификации правовых
позиций можно положить правовую систему, ее основные
компоненты. О структуре правовой системы общества, ее
компонентах в юридической литературе высказаны разные точки
зрения. Однако большинство авторов, так или иначе, исходят из
того, что это − правотворчество, правореализация, юридическая
наука и правосознание2. Поэтому можно говорить о правовых
позициях в сфере правотворчества, правореализации
(правоприменения, в том числе судебном) в юридической науке.
Формирование права − это процесс, в результате которого в
действующую юридическую систему вводятся новые (а также
изменяются или отменяются уже существующие) юридические
нормы3. Формирование права − процесс, относительно длящийся
во времени, обусловленный объективными и субъективными
факторами. Завершает правообразовательный процесс
(правотворчество) целенаправленная деятельность по подготовке
и принятию нормативных правовых актов.
Правовые позиции имеют разные формы выражения и
особенности, как на стадии формирования права, так и на стадии
его результата – правотворчества. Причем правовые позиции
могут появиться как на начальном этапе формирования права, так
и на завершающей стадии – правотворчества. Здесь важно видеть
общее между ними. Общим является их цель – правовое
Карташов В.Н. Правовые позиции Верховного Суда РФ по поводу при-
менения судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм
международного права // Судебное правоприменение: проблемы теории и
практики / под ред. В.М. Сырых. М., 2007. С. 234.
Карташов В.Н. Теория правовой системы общества. Т. 1. Ярославль,
2005. С. 55−64.
Алексеев С.С. Общая теория права: в 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 306.
167
урегулирование фактического отношения. Дело в том, что
1
2
3
1
2
3
субъект нормотворчества, субъект законодательной инициативы,
любой, полагающий необходимым включить в предмет
правового регулирования какое-либо общественное отношение,
может высказать свою правовую позицию по этому вопросу. Она
может существовать в единственном числе либо конкурировать с
аналогичной, высказанной иным субъектом и не совпадающей по
содержанию. Как отмечалось, правовая позиция – это принцип,
идея, на основе которой что-то утверждается, предлагается,
образно говоря, «расставляется». Другими словами, правовая
позиция в правотворческой деятельности представляет собой
некий «стержень», на который «нанизываются» положения,
нормы, объединенные одной мыслью
.
Наибольший интерес представляет юридическая позиция в
форме концепции законопроекта. Именно здесь можно усмотреть
«игру» всех признаков правовой позиции. Концепция (от лат.
conception) означает систему взглядов, единое понимание чего-
то; определяющий замысел, главную мысль, конструктивный
принцип
. Концепция законопроекта как правовая позиция − это
предложение, предлагаемая модель, юридическая конструкция
урегулирования фактической ситуации. Концепция
законопроекта − достаточно выверенная конструкция. Это не
произвольное соотношение прав и обязанностей, полномочий,
ответственности; это − конструктивное начало, макет будущих
правовых отношений. Уровень правовой позиции, ее
отточенность − условие совершенствования концепции
законопроекта и, по большому счету, юридическая основа
эффективности законодательства. «В концепции, − отмечают
А.Ф. Вишневский и В.Н. Дмитрук, − важно ясно и четко
поставить и сформулировать цели, которые предполагается
достичь с помощью разрабатываемого проекта»
.
Правовые позиции могут быть оформлены в две и более
концепции законопроекта, причем по замыслу исключающие
друг друга. Другими словами, какой правовой позиции отдать
См.: Власенко Н.А. Правовые позиции: понятия и виды. С. 81.
См.: Философский энциклопедический словарь / под ред. A.M. Прохоро-
ва. М., 1983. С. 278.
Вишневский А.Ф., Дмитрук В.Н. Теория и практика подготовки проекта
нормативного правового акта. Минск, 2005. С. 89.
168
предпочтение, решает представительный (законодательный)
2
1
2
3
орган1. Если речь идет о проекте нормативного правового акта, то
судьба правовой позиции, как и проекта нормативного правового
акта, решается в установленном порядке соответствующими
нормами права. Б.В. Щавинский, осуществив интересный анализ
роли правовых позиций в нормотворческой деятельности, верно
замечает: «Стержневые правовые позиции, изложенные в
концепциях, могут послужить стимулом не только для
дальнейшей модернизации действующего законодательства, но и
для определения его направленности, стать ключом при решении
проблем, связанных с его усовершенствованием»
.
Поэтому прав В.М. Баранов, полагающий, что идея
законопроекта и его концепция − во многом совпадающие вещи,
но это не одно и то же. «Квинтэссенцией концепции
законопроекта, ее ядром является идея законопроекта, которая
предшествует созданию концепции, где идея предстает в
развернутом виде, материализуется в системе конкретных
тезисов и суждений»3. В дополнение скажем, что идея − во
многом техническое средство правовой позиции, ее основа. В
законодательстве же следует различать правовую позицию на
уровне идеи и реализованную, т.е. представленную в форме
развернутых положений.
Н.В. Витрук не только не отрицает возможности
существования правовых позиций законодателя, но и указывает
на возможность их конкуренции: «Правовая позиция
Конституционного Суда может совпадать с правовой позицией
законодателя, и в этом случае закон либо отдельное его
положение признается соответствующим Конституции; либо в
случаях, если правовая позиция Конституционного Суда не
совпадает с правовой позицией законодателя, Конституционный
См. подробнее: Власенко Н.А. Законодательная технология. Теория. Ир-
кутск, 2001. С. 27.
Щавинский Б.В. Правовая позиция в законотворчестве: значение, техника
выражения, проблемы реализации // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Н. Новгород,
2002. С. 176.
Баранов В.М. Концепция законотворчества. Н. Новгород, 2003. С. 53.
169
Суд формулирует собственную правовую позицию, которую он,
1
1
естественно, аргументирует»
.
Среди ученых не утихают споры относительно определения
правовых позиций и их нормативной природы.
Во-первых, правовая позиция представляет собой элемент
правосознания, который соединяет в себе рациональное знание
правовой действительности и её субъективную оценку. В этом
качестве она выступает промежуточным этапом к воплощению
правосознания в действительности и отличается осознанностью,
устойчивостью.
Во-вторых, с грамматической точки зрения правовая
позиция выражается в виде устной речи и текста
преимущественно при помощи языка права с характерными для
него особенностями употребления слов, словосочетаний и
предложений.
В-третьих, исходя из логической формы – это мысль
субъекта в виде системы понятий, суждений и умозаключений,
подчиненная общим формально-логическим законам и
вытекающим из них требованиям применительно к
интеллектуальной деятельности в сфере права. В её основе
находится соответствующая общая идея или принцип, которые
служат исходными для формирования единой системы суждений.
В-четвертых, с формально-юридической стороны она
представляет собой конструктивный подход к вопросам права,
т.е. определенный вариант решения конкретных практических
задач на основе правовых норм, признаваемый в качестве
оптимального или правильного.
Совокупность данных признаков позволила выделить
правовую позицию из ряда подобных явлений и сформулировать
определение данного феномена. По мнению И.В. Шульги,
правовая позиция – это элемент правосознания, включающий
знание о правовой действительности и её индивидуальную
оценку в виде внешне выраженной, объединенной общей идеей
системы мотивированных суждений и должном правовом
регулировании фактической реальности. В самом общем виде –
это качественно более высокий уровень мнений, предложений,
выводов, аргументов по поводу наиболее субъективно
Витрук Н.В. Конституционное правосудие. М., 2005. С. 119.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]