Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая политика федеральный, региональный и муниципальный уровни
.pdf
последовательную и системную деятельность государственных и
негосударственных структур, направленную на определение
стратегии и тактики правоприменения, на создание необходимых
условий для эффективной правоприменительной работы,
связанной с разнообразными процессами всесторонней
модернизации общества.
Именно в сфере правоприменения реализуется содержание,
потенциал законодательства, наиболее ярко обнаруживается и
правовая культура, и правовой нигилизм, юридическое и
политическое бескультурье. Правоприменение – это область
проявления профессионализма субъектов модернизационноправовой политики – государственных и муниципальных
органов, избирательных комиссий, судей, сотрудников
прокуратуры, МВД, всех уполномоченных органов и
должностных лиц, применяющих соответствующие нормы права.
В сфере правоприменения требуется профессионализм особого
уровня и качества, основанный на применении законодательства
в каждом конкретном случае.
Правоинтерпретационная форма реализации
модернизационной политики воплощается в деятельности
уполномоченных субъектов, связанной с официальным
толкованием правовых норм, с принятием
правоинтерпретационных актов-документов. Такая деятельность
позволяет унифицировать понимание смысла, направленности и
содержания модернизационной политики государства всеми
гражданами, должностными лицами, органами государственной и
муниципальной власти, другими субъектами соответствующих
отношений.
Правореализационная форма претворения в жизнь
модернизационной политики воплощается в совершении всеми
участниками модернизационных процессов разнообразных
практических действий и операций, а также в разработке и
165–179; Рудковский В.А. Правоприменительная политика // Там же. С.
205–222; Его же. Правоприменительная и интерпретационная политика //
Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н. И. Матузова и
А. В. Малько. М., 2006. С. 277–306; Рыбаков О.Ю. Личность и правовая
политика в Российском государстве. Саратов, 2003. С. 44–46.
91
санкционировании юридических документов, направленных на
1
реализацию правовых предписаний в целях удовлетворения
собственных субъективных прав и законных интересов.
Реализация модернизационной политики – это политико-
правовая деятельность, осуществляемая на основе действующего
законодательства, – взаимодействие властвующих субъектов с
общественными организациями и гражданами, критика и
реагирование на критику; приведение к общему знаменателю
интересов различных социальных групп и, в конечном счёте,
поддержание политической стабильности в стране. Как отмечает
Президент РФ Д.А. Медведев, «… наше общество усложняется,
оно неоднородное, многомерное, составляющие его группы ведут
разный образ жизни, имеют разные вкусы и взгляды, в том числе
и политические взгляды. Таким обществом не нужно пытаться
командовать – с ним нужно сотрудничать»1.
Информационно-воспитательная форма реализации
модернизационной политики представляет собой деятельность
соответствующих субъектов (государственных и муниципальных
властных структур и институтов гражданского общества) по
доведению до сведения социальных субъектов официальных
позиций в отношении модернизационной политики, оказанию
целенаправленного воздействия на различные слои общества с
целью повышения их правовой информированности, уровня их
модернизационно-правового сознания, соответствующей
культуры и правомерной активности.
Важнейшим фактором, обусловливающим эффективность
рассмотренных выше форм реализации модернизационной
политики, является состояние и уровень развития правовой
культуры в стране, степень соответствия законодательных
установлений нравственно-правовым представлениям граждан.
Речь идёт о взаимообусловленности модернизационной политики
и соответствующего правосознания. Всё это предопределяет
особую значимость в механизме модернизации российского
Стенографический отчёт о заседании Государственного совета по вопро-
сам развития политической системы России: выступление Президента Рос.
Федерации Д.А. Медведева 22.01.2010 г. [Текст]. URL:
http://www.kremlin@gov.ru (дата обращения: 25.01.2010).
92
общества такого направления, как правовоспитательная
1
2
3
1
2
3
деятельность. Научно организованная правовоспитательная
деятельность, безусловно, может рассматриваться в качестве
важнейшего средства минимизации правовой антикультуры в
обществе
. «Поэтому, – отмечает, в частности Н.Н. Вопленко, –
все современные цивилизованные государства озабочены
необходимостью создания эффективной системы правового
воспитания населения страны и используют самые
разнообразные формы и средства правовоспитательной работы»
.
Безусловно, столь значимая сфера всей социальной жизни, а
в условиях её модернизации – в особенности, не может
оставаться безразличной для современного Российского
государства. Ведь без соответствующей культуры и достаточно
развитого правосознания невозможны ни демократия, ни права и
свободы граждан, ни общественный контроль над деятельностью
органов государственной и муниципальной власти и т.д.
Напротив, для реализации указанных ценностей необходимо
широкое политико-правовое просвещение и воспитание граждан,
с тем чтобы они умели на практике отстаивать свои права и
уважать права других, жить в условиях демократии
.
Главная же цель модернизационной правовоспитательной
политики состоит в создании должных правокультурных условий
для формирования и эффективного функционирования системы
государственного и муниципального властвования, развития
политической системы России, модернизации всех сторон жизни
общества.
Организационно-техническая форма реализации
модернизационной политики воплощается в проведении
субъектами, прежде всего государственными и муниципальными
органами власти, текущих организационных мероприятий,
связанных с принятием управленческих решений, с вопросами
См.: Бондарев А.С. Правовая антикультура в правовом пространстве об-
щества. Пермь, 2006. С. 125; Рудковский В.А. Правовая политика и осу-
ществление права. С. 247–248.
Вопленко Н.Н. Правосознание и правовая культура. Волгоград, 2000. С.
50.
См.: Зорькин В.Д. Социалистическое правовое государство: основные
черты концепции // Право и власть. М., 1990. С. 90.
93
кадрового, материального, финансового, информационного и
иного обеспечения реализации модернизационной политики.
Подводя итоги, можно сформулировать ряд выводов.
Заявить о необходимости очередной всесторонней
модернизации общества для её успешного осуществления
недостаточно. Модернизационный процесс в России, в основе
которого находятся демократические преобразования, вызывает
острую необходимость правового обеспечения развития
общества, без чего невозможна успешная реализация
приоритетных национальных проектов, решение актуальных
общегосударственных проблем, напрямую обусловленных
проведением единой в масштабах всего государства эффективной
модернизационной политики.
Нужна концептуализация научного знания о стратегии и
тактике правового регулирования модернизационных
правоотношений. Это должно быть выражено в подготовке
доктринального юридического документа – концепции правового
обеспечения модернизационной политики в Российской
Федерации, т.е. научно обоснованного программного документа,
закрепляющего наиболее общие стратегические направления
совершенствования правового регулирования модернизационных
правоотношений, основные приоритеты, цели, средства, способы
и направления развития политико-правовой жизни российского
общества в условиях его всесторонней модернизации.
Концепция должна учитывать, что сегодня России нужна
сильная, дееспособная власть, выстраивающая свою деятельность
на основе эффективных законов, которые бы все соблюдали и
которые бы связывали, «держали в границах порядка» саму
власть, начиная от процесса её формирования. Речь идёт о
политике, которая обеспечивает легитимность власти, её
эффективное функционирование, а, в конечном счёте, –
поддержание политической стабильности в стране, построение
правовой государственности, активного гражданского общества и
на данной основе – достижение целей модернизации. В этом –
смысл модернизационной политики. Ведь право, без
максимального задействования ресурсов которого никакая
модернизация невозможна, всегда предполагает принудительный
фактор, а потому оно должно опираться на твёрдую, легитимную,
94
авторитетную власть. В то же время власть, официальная
политика призваны уважать и защищать нормы права, правильно
использовать их возможности. Модернизационная политика, как
и любая иная, не должна быть неправовой, самоуправной.
Концепция – доктринальный документ, который призван
стать ориентиром для структур гражданского общества как
участников выстраивания и осуществления модернизационной
политики, органов государственной власти и должностных лиц в
их политической работе, взаимодействии с общественными
организациями и гражданами, при подготовке модернизационных
мероприятий, в процессе участия в их проведении, согласования
интересов различных социальных групп, поддержания таким
путём политической стабильности в стране. Концепция, таким
образом, направлена на то, чтобы российская политическая
система и отечественная демократия стали работоспособными.
Проведение эффективной модернизационной политики на
современном этапе развития российского общества является
одним из определяющих факторов его всесторонней
модернизации, дальнейшего совершенствования
демократических институтов, укрепления в России институтов
правового государства, обеспечения реализации прав и свобод
человека и гражданина.
Е. Игнатенкова
К ВОПРОСУ ОБ УРОВНЯХ НОРМАТИВНОГО
ЗАКРЕПЛЕНИЯ ДОЗВОЛЕНИЙ И ПООЩРЕНИЙ
На дозволения и поощрения, которые своей природе
выступают правовыми стимулами, распространяются все
особенности и закономерности, присущие последним. К
дозволениям и поощрениям также вполне применимы и все
логические операции, проводимые с правовыми стимулами. Из
них важнейшей, как в теоретическом, так и в практическом
Работа выполнена при поддержке РФФИ (проект № 10-06-00565-а).
95
плане, выступает классификация дозволений и поощрений,
которую можно проводить по различным основаниям.
Одним из наиболее распространенных является деление
стимулов в зависимости от уровня нормативного закрепления,
согласно которому выделяют дозволения и поощрения
федерального уровня, уровня субъектов Федерации,
муниципальные и локальные. Определяющим моментом является
вертикальная принадлежность органа, устанавливающего
дозволения и поощрения, и, соответственно, сфера действия
данных правовых стимулов. Так, дозволения и поощрения,
устанавливаемые федеральными органами власти, действуют на
всей территории России; региональными органами — на
территории соответствующего субъекта РФ и т.д. Важно то, что
каждый последующий (низший) уровень по сравнению с
предыдущим должен корректировать законодательство в сторону
расширения сферы дозволенного, создания больших оснований
для потенциальных поощрений, что объясняется спецификой
конкретной территории (предприятия) и ее населения
(работников).
Особого внимания заслуживает локальное регулирование.
На практике жизнь постоянно рождает конкретные вопросы,
требующие оперативного разрешения. При отсутствии
законодательных норм предприятия самостоятельно решают их,
вырабатывая конкретное правило, постепенно становящееся
общеобязательной нормой.
Непосредственная хозяйственная практика выявляет факты
несовершенства централизованного регулирования, отставания от
жизни конкретных правовых норм, которые приходят в
противоречие с тенденциями развития общественных отношений,
начинают тормозить их. Все это показывает необходимость иного
урегулирования.
Опережающее локальное регулирование также вызывается
объективными потребностями материального производства,
которые в силу самых различных причин начинают острее
проявляться на отдельных предприятиях, вынужденных искать
пути решения возникающих вопросов в локальном порядке,
добиваясь разрешения на те или иные нововведения в сфере
правового регулирования изменяющихся отношений, изъятия из
96
общих норм действующего законодательства и т.д. Локальные
нормы выполняют функции реализации законодательных
предписаний, их детализации, конкретизации, а также
восполнения пробелов в праве, когда они принимаются при
отсутствии соответствующих централизованных норм. Поэтому
дозволения и поощрения, устанавливаемые на локальном уровне,
— по идее наиболее эффективный, мобильный инструмент
регулирования текущих вопросов жизнедеятельности конкретной
организации, предприятия, учреждения.
Однако здесь все не так просто. Учитывая, что дозволения и
поощрения могут быть федерально, регионально, муниципально
и локально установленными, то общее правило таково: чем выше
уровень, тем более «сдержан» он в регулировании; каждый же
последующий — более «щедр» в дозволениях, более детален, что
вполне логично. Приведем пример, когда подобная «логика» не
сработала.
В Трудовом кодексе РФ прослеживается новый подход
законодателя к уровню, на котором должны приниматься нормы
по регулированию ряда трудовых отношений. Довольно
обширный перечень государственных гарантий для работников,
предусматривавшийся Кодексом законов о труде РСФСР, был
сокращен. Совсем, конечно, гарантии не исчезли — «бремя»
решения вопроса об их судьбе Кодекс перенес на другой уровень.
Законодатель установил, что вопросы, касающиеся их наличия,
содержания и порядка предоставления, должны регулироваться
при помощи коллективных и индивидуальных трудовых
договоров.
Так, все, что связано с режимом рабочего времени
(продолжительность рабочей недели, работа с ненормированным
рабочим днем для отдельных категорий работников,
продолжительность ежедневной работы, время начала и
окончания работы и т. д.), теперь регулируется коллективными
договорами или правилами внутреннего трудового распорядка
организации. Раньше эти вопросы решались на федеральном
уровне — непосредственно Кодексом законов о труде РСФСР.
Таким образом, Трудовой кодекс РФ значительно расширил
сферу договорного регулирования трудовых отношений.
97
Данное нововведение оценивается нами неоднозначно. С
1
1
одной стороны, положительным моментом является
предоставление субъектам трудовых отношений большей
свободы в регулировании условий труда, что позволяет
варьировать их, учитывая особенности конкретного случая. На
частных предприятиях все большее распространение приобретает
практика разработки компенсационных пакетов, включающих не
только социальную инфраструктуру, но и предоставление
работнику ссуд на улучшение жилищных условий, забота о
здоровье и отдыхе, медицинские страховки, размещение
свободных средств работников в ценные бумаги (в том числе
предприятия) и т.п.
С другой стороны, подобная позиция законодателя отвечает
интересам работника лишь при условии добросовестности
работодателя, его готовности соблюдать не только нормы права,
но и элементарные требования нравственности. В противном
случае Трудовой кодекс РФ, на наш взгляд, значительно ухудшил
положение работника.
Норма, закреплявшая, что в коллективном договоре с
учетом финансово-экономического положения работодателя
могут устанавливаться льготы и преимущества для работников,
условия труда, более благоприятные по сравнению с
предусмотренными законами, иными нормативными актами,
соглашениями, существовала и в Кодексе законов о труде
РСФСР. Поэтому и раньше работодатель мог улучшить
положение работника, ввести дополнительные льготы и
преимущества. Ухудшить же его положение по сравнению с
условиями, закрепленными в законе, работодатель не имел права,
поскольку это противоречило бы Кодексу. А поскольку сейчас
непосредственно законом урегулировано меньшее число
вопросов, то соответственно работник лишился части имевшихся
у него гарантий, предоставление которых в настоящее время во
многом зависит от работодателя при заключении коллективного
или индивидуального трудового договора.
См.: Гайнутдинов Р.И. Социальная ответственность российского бизнеса
// Правоведение. 2006. №4. С. 236.
98
Мы считаем, что следует воспользоваться положительным
1
3
1
2
3
опытом предыдущей модели. Необходимо внести в Трудовой
кодекс РФ изменения, устанавливающие более высокий, чем есть
сейчас, уровень гарантий для работников, ниже которого
работодатель не может опуститься. Ограничив сферу
дозволенного наиболее сильного субъекта трудовых отношений,
можно устранить угрозу возможных злоупотреблений с его
стороны. Таким образом, применительно к правовой политике в
сфере дозволений и поощрений существует потребность в
смещении регулятивной нагрузки ряда вопросов с локального на
федеральный уровень.
Вопрос об уровнях установления дозволений и поощрений
представляется чрезвычайно важным в современных условиях.
Как верно отмечает И.С. Морозова, «необходимо найти разумное
соотношение общефедеральной и региональной систем
преимуществ, которые должны содействовать друг другу,
взаимодополнять»
.
Традиционно в литературе при изучении правовых средств в
качестве одной из первоочередных мер называют упорядочение,
проведение какого-либо вида систематизации нормативных
правовых актов, посвященных конкретному средству.
Предлагаются тематические инкорпорации типа «Поощрения в
России», «Государственные премии РФ», «Почетные звания» и
т.п.2. В отдельных случаях настаивают на кодификации
соответствующих разделов законодательства с принятием
специальных кодексов, таких, например, как Наградной кодекс
.
Подобные предложения обладают высокой степенью
рациональности, и их реализация может придать действующему
законодательству логичность и стройность, которых ему так не
хватает. В связи с тем, что дозволения и поощрения
Морозова И.С. Льготы в российском праве (вопросы теории и практики):
автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 26.
См.: Киселева О.М. Поощрение как метод правового регулирования: ав-
тореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2000. С. 35.
См.: Нырков В.В. Поощрение и наказание как парные юридические кате-
гории: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 31; Дьяченко
Е.В. Поощрение как позитивные санкции нормы права: общетеоретиче-
ский аспект: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Краснодар, 2011. С. 28.
99
представляют собой правовые стимулы, причем со схожими
1
1
целями и задачами, мы предлагаем объединить вопросы их
совершенствования в единый документ концептуальной,
стратегической направленности — Концепцию стимулирующей
правовой политики в Российской Федерации.
Не рассматривая подробно содержание данной Концепции,
которая, с одной стороны, должна строиться в русле общей
Концепции правовой политики в Российской Федерации,
соответствующие проекты которой уже имеются
, с другой —
отражать особенности правового регулирования именно
стимулирующими правовыми средствами, отметим момент,
имеющий непосредственное отношение к избранной нами
проблеме. В Концепции стимулирующей правовой политики в
Российской Федерации следует уделить внимание вопросу об
уровнях правового регулирования применительно к созданию
дозволений и поощрений. Понятно, что, чем ниже уровень, тем
более подробен он в отношении принимаемого нормативного
материала, в том числе и управомочивающего характера. Однако
в некоторых сферах (например, в сфере трудовых отношений)
есть необходимость закрепить максимальный набор прав и
свобод именно на федеральном уровне, не полагаясь на
«добросовестность» последующих уровней (регионального,
муниципального, локального), что и желательно отразить в
документе.
Данный аспект имеет исключительную важность именно в
нашей стране в связи с ее сложной федеративной структурой,
дополняемой крайней неравномерностью положения отдельных
регионов, а также недостаточной развитостью механизмов
организации местного самоуправления и откровенно
антигуманистической политикой отдельных крупных
предприятий. Когда достаточные гарантии будут закреплены на
самом высоком уровне, каждому следующему ничего не
останется, как только увеличивать мощность «своих» правовых
стимулов (региональных, муниципальных, локальных), что будет
способствовать повышению эффективности правового
регулирования в целом, в котором в современных условиях все
См. например: Проект концепции правовой политики в Российской Фе-
дерации до 2020 г. / под ред. А.В. Малько. М., 2009.
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]