Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Правовая политика федеральный, региональный и муниципальный уровни
.pdf
тактики государства в сфере властной реализации юридических
1
2
1
2
норм; б) научно обоснованная, последовательная и комплексная
деятельность государственных и негосударственных структур по
повышению эффективности охранительной функции права, по
совершенствованию процесса охраны права, по выстраиванию
полноценной правоохранительной системы. Речь идёт о
статическом и динамическом состояниях правоохранительной
политики (как и любой иной), которые вовсе не исключают, а
дополняют друг друга
.
Большинство исследователей сходится в том, что правовая
политика, будучи самостоятельным политико-правовым
явлением, особой формой выражения государственной политики
и мощным средством преобразования общества в рамках
правового (прежде всего – конституционного) поля, отличается
сложностью и многообразием своей структуры.
Особенности строения и внутренней организации
правоохранительной политики обусловлены её функциональным
назначением в системе средств государственного руководства
правоприменительным процессом, той ролью, которую она
призвана выполнять в правовой системе современного общества.
Эти особенности, следовательно, имеют не случайный и
произвольный, а необходимый и закономерный характер. Здесь
действуют те же зависимости в соотношении структуры и
функций, что и в других системных объектах
.
Для того чтобы правоохранительная политика могла
осуществлять своё социальное назначение, решать стоящие перед
ней задачи, она должна обладать определённой структурой.
Любые искажения в структуре неизбежно отражаются на
эффективности функционирования правоохранительной
Подробнее об этом см.: Малько А.В. Правоохранительная политика //
Правовая политика: словарь и проект концепции / под ред. А. В. Малько.
М., 2010. С. 77; Матузов Н.И. Правовая политика как важнейшая проблема
российской юридической науки // Правовая политика: от концепции к реальности / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2004. С. 14; Его же.
Российская правовая политика: вызовы и угрозы XXI века // Правовая по-
литика России: теория и практика / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько.
М., 2007. С. 35; Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление пра-
ва. Волгоград, 2009. С. 148–168.
См., например: Каск Л.И. Функции и структура государства. Л., 1969.
111
политики, снижают её социальную отдачу. В то же время, по
1
1
2
мере того как перед рассматриваемой политикой встают новые
задачи и возникает необходимость в реализации новых функций,
усложняется и её структурная организация.
Внутреннее строение правоохранительной политики,
рассматриваемое в указанном контексте, может быть
представлено в виде ряда взаимосвязанных компонентов, каждый
из которых характеризуется особым системообразующим
началом (принципом, критерием). В одних случаях таким
критерием выступает исторически сложившаяся система права, в
других – федеративная форма государственного устройства, в
третьих – особенности механизма правового регулирования и т.д.
Это позволяет, соответственно, выделять различные подсистемы
в структуре правоохранительной политики как целостного
образования.
Важным критерием структуризации правоохранительной
политики является устройство государства. Исходя из данного
критерия (принципа), в структуре правоохранительной политики
Российского государства выделяются такие её направления, как
федеральное, региональное (субъектов Федерации) и местное
(муниципальное). Каждое из них обладает целым рядом
особенностей, такими, например, как особый субъектный состав,
специфическое содержание, объекты воздействия, формы
выработки и реализации и др. Необходимость исследования
указанного аспекта обусловлена потребностями дальнейшего
совершенствования федеративных отношений в нашей стране,
укрепления правовых основ федеративного государства,
последовательной реализации принципа федерализма в
законодательстве и правоприменительной практике
.
В теоретическом аспекте особую важность представляет
проблема разграничения данных уровней, обоснования их
особого содержания и места в системе правоохранительной
политики государства. Анализ теоретико-правовой литературы2
См.: Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодатель-
ства. Саратов, 2007.
См., например: Гукепшоков М.Х., Дышеков М.В. О правовой политике в
строительстве Российского федеративного государства // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. №4. С. 14–22; Законотворческая политика
субъектов Российской Федерации: проблемы теории и практики: сб. науч.
112
свидетельствует о том, что понятия «федеральная»,
1
2
«региональная», «муниципальная» политика трактуются
неоднозначно.
Так, например, региональная политика трактуется и как
составная часть федеральной политики (политики федерального
центра в регионах), и как политика собственно субъекта РФ,
направленная на реализацию его региональных интересов.
«Региональная политика, – пишет Р.Г. Абдулатипов, – составная
часть федеративной политики, приведение общегосударственных
подходов и принципов к согласованию с условиями конкретных
территорий»1. Сходную позицию в контексте правовой политики
формулирует А.В. Малько: «В рамках общефедеральной
политики особое значение сейчас всё больше приобретает
региональная правовая политика, осуществляемая центром по
отношению к регионам и проявляющаяся в комплексе
государственных мер, связанных главным образом с
совершенствованием законодательства о региональном развитии,
проведением конституционно-правовой и судебной реформ в
субъектах Федерации, организацией изучения правовых знаний
об общественной жизни в регионах»2. Наряду с региональной
ст. по итогам круглого стола / под ред. А.В. Малько. Пенза, 2010; Иванова
К.Л. Региональная льготно-правовая политика // Новая правовая мысль.
2005. №6. С. 29–32; Крохина Ю.А. Правовая политика: федеральные и региональные проблемы (Обзор научной конференции) // Правовая политика
и правовая жизнь. 2000. Ноябрь. С. 160–168; Лаврик А.Ю. Общефедеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческой политики в
современной России: теоретические аспекты взаимодействия: автореф.
дис. … канд. юрид. наук. М., 2008; Малько А.В., Петров М.П. Антикоррупционная политика в современной России: региональный и муниципальный аспекты // Право как ценность и средство государственного
управления обществом. Волгоград, 2006. С. 22–29; Петров М.П. Концепция правовой политики субъекта Российской Федерации (Обзор круглого
стола) // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. №3. С. 217–220; Правовая политика в Российской Федерации: региональный уровень / под ред.
А. В. Малько. Тамбов, 2008; Правоохранительная политика в России: про-
блемы теории и практики. Тамбов, 2010. С. 202–249; Рудковский В.А. Пра-
вовая политика и осуществление права. С. 256–262.
Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб., 2004. С. 180.
Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004.
С. 42.
113
А.В. Малько выделяет также правовую политику субъектов РФ,
1
3
4
1
2
3
4
под которой понимает «политику регионов». «В содержательном
плане, – указывает А. В. Малько, – приоритетными здесь
выступают проблемы разграничения полномочий между центром
и регионами»
.
Некоторые исследователи (например, А.В. Дунаев)
используют понятия «региональная правовая политика» и
«правовая политика субъектов Российской Федерации» в
качестве синонимов, понимая под региональной правовой
политикой политику субъектов РФ, которая должна существенно
содействовать модернизации государства2. Однако в том
определении, которое формулирует А.В. Дунаев,
рассматриваемое явление представлено в несколько ином
понимании: «Региональную правовую политику можно понимать
как научно обоснованную, последовательную и системную
деятельность соответствующих государственных и
негосударственных структур по созданию действенного
механизма правового регулирования, отвечающего региональным
интересам»
.
Подобные разночтения имеются и в отношении местной
(муниципальной) политики. Хотя согласно Конституции РФ
органы местного самоуправления не входят в систему органов
государственной власти (ст. 12), именно государство определяет
принципы организации системы органов местного
самоуправления (ст. 72), обеспечивает местное самоуправление
системой соответствующих государственно-правовых гарантий
(например, правом на судебную защиту) и т.д. Иначе говоря,
муниципальная политика, как и региональная, может
трактоваться и как политика Федерации и её субъектов в
соответствующей сфере, и как политика субъектов РФ
(муниципалитетов); возможны и иные варианты
.
Итак, исходя из вышеизложенных теоретических
положений, правоохранительную политику можно подразделить
Малько А.В. Указ. соч. С. 43.
См.: Дунаев А.В. Правовая политика субъектов Российской Федерации:
проблемы формирования и осуществления // Правовая политика и право-
вая жизнь. 2005. №4. С. 184.
Там же. С. 185–186.
См.: Рудковский В.А. Правовая политика и осуществление права. С. 258.
114
на: а) федеральную (обеспечивающую общегосударственный
1
1
интерес); б) региональную (деятельность федерального центра по
повышению эффективности охранительной функции права, по
совершенствованию процесса охраны права, по выстраиванию
полноценной правоохранительной системы в субъектах РФ,
федеральных округах с учётом региональных интересов); в)
муниципальную (то же самое – в муниципальных образованиях;
г) политику субъектов РФ («политику регионов» как
самостоятельное явление); д) политику органов местного
самоуправления (политику муниципалитетов).
Характеризуя специфику данных разновидностей
правоохранительной политики, следует исходить из того, что все
они – составные части (компоненты) правоохранительной
политики как целостного образования. Они не существуют в
абсолютно обособленном виде, а, напротив, выступают как
явления, взаимно дополняющие друг друга. Федеральная
правоохранительная политика демократического государства
выстраивается и реализуется с учётом потребностей правового
развития составляющих его регионов и выражает указанные
интересы на уровне общенациональных приоритетов.
Соответствующая политика субъектов Федерации и
муниципальных образований, в свою очередь, является
проводником общегосударственной правоохранительной
стратегии на уровне отдельных территорий и в то же время
выступает в качестве сферы актуализации и конкретизации
указанных приоритетов применительно к условиям конкретного
региона или муниципального образования. Иначе говоря, имеет
место «взаимопроникновение федеральных, региональных и
местных начал»
.
По сути, федеральная правоохранительная политика
направлена на выработку и реализацию общенациональной
электоральной стратегии в масштабах страны. Данная стратегия
выражает принципиальную правоохранную позицию России как
суверенного государства.
Основными задачами федеральной правоохранительной
политики являются: обеспечение единства принципиальных
подходов к правовому регулированию отношений в сфере
правоприменения, верховенства Конституции РФ и федерального
Рудковский В.А. Указ. соч. С. 258–259.
115
законодательства, единых стандартов прав и свобод граждан,
регулирование и защита прав национальных меньшинств,
установление системы федеральных органов государственной
власти, порядка их организации и деятельности, формирование
федеральных органов государственной власти, установление
основ федеральной политики и федеральных программ в области
государственного развития Российской Федерации, создание
системы общегосударственных гарантий законности
взаимоотношений государства и граждан, формулирование
основных принципов законотворческой и иной юридической
деятельности субъектов РФ и муниципальных образований в
сфере правоохраны и т.п.
Легко заметить, что речь идёт о вопросах, решение которых
непосредственно связано с функционированием и развитием
политико-правовой системы Российского государства.
Субъектами, юридически и политически ответственными за
выстраивание и эффективную реализацию общефедеральной
правоохранительной политики, выступают, прежде всего,
высшие органы государственной власти и управления
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации,
соответствующие должностные лица. Вместе с тем в
формировании и реализации рассматриваемой политики
участвуют и другие субъекты государственно-правовой жизни, в
том числе граждане Российской Федерации, общественные
объединения, негосударственные юридические организации,
средства массовой информации, муниципальные органы власти и
управления в Российской Федерации, а также организации,
учреждения и предприятия различных форм собственности. Без
них формирование и реализация федеральной
правоохранительной политики не будут достаточно
эффективными, имеющими демократический характер.
Правоохранительная политика субъектов РФ
(правоохранительная политика регионов) и муниципальных
образований выстраивается на основе общенациональной
правовой стратегии и призвана обеспечить с помощью средств
правоохраны последовательное развитие региона и
муниципального образования с учётом местных (региональных)
особенностей.
116
В то же время принципиально важно, чтобы указанные виды
1
3
1
2
3
(уровни) правоохранительной политики именно дополняли, но
никак не подменяли друг друга. Федеральная
правоохранительная политика не должна быть политикой
обслуживания интересов тех или иных региональных элит,
идущей вразрез с общенациональными интересами Российской
Федерации в целом. В литературе справедливо отмечается, что
именно такая ситуация имела место в 90-е годы XX века, в
период так называемого «парада суверенитетов», когда многие
субъекты РФ объявляли себя суверенными образованиями. В
результате этого к концу 90-х годов Россия приобрела «очень
рыхлое государственное устройство»
и фактически находилась
на грани распада2. Потребовались огромные усилия,
направленные на преодоление сложившегося положения.
Централизация государственно-правового регулирования
отношений в сфере правоохраны, в свою очередь, также должна
иметь свои пределы. Не может считаться нормальной ситуация,
когда, например, правотворческая деятельность региональных и
муниципальных органов сводится к простому дублированию
федеральных нормативно-правовых актов. На это обращается
внимание в современной литературе. «Нынешнее федеральное
законодательство, – отмечает И.Н. Сенякин, – достигло таких
объёмов, что свобода субъектов Российской Федерации в
регулировании определённых общественных отношений во
многом резко ограничена. Порою блокируются даже такие
региональные инициативы, которые прямо не противоречат
федеральному законодательству. Подобный контроль сковывает
инициативу регионов, тормозит развитие их законодательства»
.
«Нужно заметить, – подчёркивает А.В. Малько, – что в ряде
случаев деятельность соответствующих региональных структур
по принятию, изменению и отмене правовых норм весьма слабо
напоминает правотворчество. К сожалению, о правотворчестве
подчас речь не идёт, ведь на этом уровне в основном копируются
Строев Е.С. Трудный поиск отечественной модели федеративных отно-
шений // Федерализм. 1999. №1. С. 6.
См.: Горохов А. Российский федерализм: кризис и возможная альтерна-
тива // Федерализм. 2000. №4. С. 128.
Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства.
Саратов, 2007. С. 275.
117
общефедеральные нормативные акты, дублируются
1
2
3
1
2
3
общероссийские юридические нормы»
.
Естественно, что в таких условиях фактически исключено
проведение субъектами РФ и муниципальными образованиями
какой-либо осмысленной самостоятельной правоохранительной
политики, учитывающей специфику конкретного региона или
муниципального образования и направленной на обеспечение их
поступательного правового развития, исходя из
общефедеральных приоритетов и собственных потребностей.
В создавшейся ситуации важной задачей всех направлений
(уровней) правоохранительной политики является выработка
адекватных условиям современной России форм сочетания
федеральных, региональных и местных начал в законодательстве,
правоприменительной практике. При решении данной задачи
следует избегать крайностей и стремиться к нахождению
«золотой середины»
.
С.В. Корсакова
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО УРОВНЯ
(МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА):
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРЕТИЧЕСКОГО ОСМЫСЛЕНИЯ
Актуальность заглавной проблематики определяется тем
вниманием, которое отводилось и отводится категории «правовая
политика» в юридической науке. В настоящий период можно
констатировать, что в отечественном правоведении сложилось
самостоятельное научное направление, связанное с
формированием общей теории правовой политики. К тому же,
как отмечают О.Ю. Рыбаков и С.В. Тихонова, «речь идет уже не
просто об актуальном направлении исследований, речь идет об
исследовательской области, в которой получены реальные
научные результаты»
.
Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. СПб., 2004.
С. 45.
См.: Марченко М.Н. Источники права. М., 2006. С. 252.
Рыбаков О.Ю., Тихонова С.В. Методологические проблемы формирова-
ния теории правовой политики // Правоведение. 2010. №1. С. 36.
118
Всесторонняя модернизация государственно-правовой
жизни современной России еще более актуализирует
поставленный вопрос, поскольку неизбежно ведет к усложнению
задач перехода страны на качественно новый уровень правового
развития. Теория правовой политики пригодна для того, чтобы
стать научной парадигмой, позволяющей не только внедрить
инновационные технологии и конструкции в юридическую
сферу, но и придать преобразованиям стратегическую
определённость и тактическую ценность.
С потребностью в модернизации и динамичном
функционировании правовой системы объективно связано
расширение граней исследования правовой политики, в связи с
чем очевидна необходимость обобщения многих выдвинутых
ранее и сложившихся в последнее время представлений,
связанных с дальнейшим уточнением сущности, целей, средств и
механизма реализации правовой политики, ее форм и видов.
На структуру и содержание правовой политики оказали
существенное влияние процессы демократизации государства
через децентрализацию власти, в том числе признание местного
самоуправления основой конституционного строя Российской
Федерации, формой народовластия и уровнем публичной власти,
появление новых полноценных субъектов права –
муниципальных образований. Возникла жизненная
необходимость в таком явлении, как «правовая политика
муниципального уровня», или «муниципально-правовая
политика».
Правовая политика муниципального уровня
(муниципально-правовая политика) - опосредованная правом
деятельность органов государственной власти и местного
самоуправления, а также местного сообщества по укреплению
механизмов участия населения в самоуправлении, созданию
организационно-правовых условий для устойчивого
самостоятельного развития муниципальных образований,
построению теоретически обоснованной и эффективно
действующей модели взаимоотношений государственной власти
и местного самоуправления. По масштабности муниципально-
правовая политика подразделяется на правовую политику в сфере
местного самоуправления, реализуемую в стране в целом, в
субъектах Федерации по отношению к муниципальным
образованиям и правовую политику городских, сельских
119
поселений, иных муниципальных образований, реализуемую
населением, проживающим на соответствующих территориях, и
органами местного самоуправления.
Сущность муниципально-правовой политики состоит в
правовом закреплении и гарантировании местного
самоуправления на основе предоставления организационно-
юридических условий осуществления права населения на
решение вопросов местного значения, исходя из своих интересов,
и поддержания баланса интересов местных сообществ и
государства. Муниципально-правовая политика призвана
сформировать условия для полноценного развития системы
правового регулирования местного самоуправления; обеспечить
плодотворное действие муниципальных правотворческих и
правоприменительных органов; создать благоприятные
предпосылки для раскрытия и реализации человеческого
потенциала в целях устойчивого социально-экономического
развития, повышения уровня жизни в городских, сельских
поселениях, иных муниципальных образованиях.
Специфическими признаками, характеризующими
содержательную определенность муниципально-правовой
политики, являются:
- особый объект правового воздействия (объект
муниципально-правовой политики) – местное самоуправление;
- специфика субъектного состава: население
муниципального образования (местное сообщество), органы
местного самоуправления и их должностные лица, органы
государственной власти Российской Федерации и субъектов
Федерации, общественные объединения и организации, средства
массовой информации и др.;
- наличие сложной структуры. Муниципально-правовая
политика включает в себя две разновидности: правовую политику
в области местного самоуправления, осуществляемую органами
государственной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации по отношению к муниципальным
образованиям и проявляющуюся в комплексе мер, связанных с
обеспечением реализации прав населения на самостоятельное и
под свою ответственность решение вопросов местного значения;
и, собственно, правовую политику муниципальных образований,
реализуемую населением, проживающим на соответствующих
территориях, и органами местного самоуправления в целях
120
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]