Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Общая теория права. Учебное пособие-1
.pdf
творчество, если несколько субъектов (депутаты, сенаторы, народ на выборах, референдуме) – то это полисубъектное правотворчество.
По субъектам выделяют: 1) принятие нормативных правовых актов органами государства и государственными должностными лицами; 2) принятие нормативных правовых актов народом на референдуме; 3) принятие соглашений, договоров (международных, между
субъектами федераций, органами власти, органами власти и общественными организациями, работодателями и наемными работниками (генеральное соглашение, тарифный, коллективный договоры)).
Правотворчество по содержанию включает нормы международного, конституционного, уголовного, гражданского, трудового, семейного, процессуального права и т.д.
Правотворчество по форме зависит от того, какой нормативный
акт принимается. Обычно по форме выделяют законодательные
акты, подзаконные акты, ведомственные акты, локальные акты.
Выделяют также непосредственное правотворчество, осуществляемое депутатами, гражданами на референдуме, членами правительства, и делегированное правотворчество, когда государственный
орган делегирует свои правотворческие правомочия по определенному вопросу государственному органу или общественной организации. Так, федерация может делегировать правотворческие полномочия субъекту федерации, касающиеся его ведения. Республика Беларусь делегирует определенные правотворческие полномочия областям в вопросах местного самоуправления, местных
налогов и т.д. Правительство может делегировать разработку нормативных актов Министерству юстиции. Подзаконное нормотворчество фактически является делегированной формой, так как осуществляется на основе и во исполнении законов.
Непосредственное правотворчество (народа на референдуме,
Национального собрания) в наибольшей степени соответствует
принципу демократизма. Это связано с участием народа в голосовании и непосредственным осуществлением им своей воли. Однако такая форма имеет изъяны (особенно содержательного плана) и
может осуществляться не всегда.
Сложность и многоплановость правотворческих вопросов, потребность в специальных знаниях, необходимость оперативного
реагирования требует обращения к иным видам правотворчества.
При этом следует иметь в виду, что делегированное, договорное
правотворчество, правотворчество государственных органов и общественных организаций не подменяет роль, верховенство и суверенитет народа и Парламента в законодательной сфере.
381
Некоторые авторы выделяют также санкционированное право-
творчество по приданию обычаю юридической силы. Руководители предприятий, учреждений, министерств, ведомств и некоторых
негосударственных организаций и учреждений принимают подзаконные нормативные акты или правовые предписания по вопросам их компетенции
1
.
Таким образом, правотворчество включает в себя: законотворчество; подзаконное правотворчество; ведомственное правотворчество; локальное нормотворчество; прямое (непосредственное)
правотворчество; договорное и делегированное нормотворчество.
Законотворчество – это законодательный процесс по подготовке, обсуждению и принятию законов. Закон – это акт высшей
юридической силы, обладающий стабильностью, призванный регулировать важнейшие виды общественных отношений, принимаемый в особом порядке законодательными и представительными
органами. Только законом могут быть урегулированы: вопросы
конституционного характера; принципы организации, порядок
формирования и деятельности высших и местных органов государственной власти и управления; основные права, свободы и обязанности граждан, способы их охраны и обеспечения; условия создания деятельности общественных организаций; принятия, изменения бюджета; установление всех видов налогов; вопросы обороны
и т.д. Законотворчество четко регламентировано на нормативном
уровне. Весь процесс подготовки и принятия законов точно установлен, определен круг субъектов законодательной инициативы,
регламентированы все этапы движения законопроекта.
Вместе с тем в законотворчестве имеется немало проблем. Одной из них является включение многочисленных дополнений и изменений в уже принятые законы, которое свидетельствует о серьезных проблемах правотворчества. Например, только в период с
октября 2013 г. по октябрь 2014 г. в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь было внесено 11 законопроектов, предусматривающих внесение изменений и дополнений
в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и 7 законопроектов, предусматривающих корректировку Уголовного кодекса
2
Республики Беларусь
1
Сенякин, И.Н. Правотворчество и законодательство / И.Н. Сенякин // Теория
государства и права. М., 2016. С. 434.
2
Кузуров, Д.В. Основные проблемы нормотворческой деятельности в Республике
Беларусь /Д.В. Кузуров // Право.by. 2015. № 2 (34) С. 11.
.
382
Подзаконное правотворчество строится в соответствии с положениями законов. Оно более оперативно: каждый орган сам определяет порядок принятия нормативного правового акта, для него
действуют общие правила подготовки и принятия актов. Его плюсы: гибкость, меньший формализм, компетентность соответствующих органов, знание местных и иных условий; минусы: закрытость
процесса принятия правового решения, имеющие место нарушения юридической иерархии, норм законодательного уровня.
Ведомственное правотворчество касается нормативных актов
определенных министерств и государственных комитетов; это важнейшая сфера деятельности органов исполнительной власти. Ведомственное правотворчество занимает самостоятельную позицию
по отношению к другим нормативным правовым регуляторам жизнедеятельности общества и является неотъемлемой частью правового регулирования. Ведомственное правотворчество необходимо
как важная профессиональная и компетентная система юридической практики, обеспечивающая реализацию законов и актов Главы государства и Правительства. Ведомственные акты важны как
инструмент реализации важнейших задач, поставленных перед органами исполнительной власти, средство определения перспектив
развития отрасли, обеспечения организованности и порядка в
управлении экономикой, развития корпоративного правотворчества. Исполнительная власть в отсутствие правотворческих полномочий не сможет эффективно функционировать. Посредством ведомственного правотворчества существует реальная возможность
урегулировать большинство проблем, возникающих в публичной
сфере.
Локальное нормотворчество – это принятие нормативных правовых актов, действие которых ограничено рамками одной или нескольких организаций.
Прямое (непосредственное) правотворчество осуществляется в
ходе референдума. Процедура референдума четко регулируется
Конституцией (ст. 37, 73). Референдумы проводятся по решению
важнейших вопросов государственной и общественной жизни. Согласно ст. 74 Конституции Республики Беларусь республиканские референдумы назначаются Президентом Республики Беларусь по собственной инициативе, а также по предложению Палаты представителей и Совета Республики, которое принимается
на их раздельных заседаниях большинством голосов от устано влен ного Конституцией состава (полного состава) каждой из палат либо по предложению не менее 450 тыс. граждан, обладающих
383
избирательным правом, в том числе не менее 30 тыс. граждан от
каждой из областей и г. Минска. Согласно ст. 75 Конституции Республики Беларусь местные референдумы назначаются соответствующими местными представительными органами по своей инициативе либо по предложению не менее 10% граждан, обладающих
избирательным правом и проживающих на соответствующей территории. В ст. 77 Конституции определено, что решения, принятые
референдумом, могут быть отменены или изменены только путем
референдума, если иное не будет определено референдумом. В референдуме непосредственно выражается воля народа, однако результаты голосования в значительной степени не зависят от содержания акта («да», «нет»). Итоги референдумов не подлежат какомулибо утверждению и обладают наивысшей юридической силой.
Договорное и делегированное нормотворчество состоит в том, что
конституционные, административные договоры и соглашения заключаются между различными органами на добровольной основе.
Оно может быть также делегированным, когда один орган официально делегирует право на издание нормативного правового акта
другому органу либо другой общественной организации (например, Министерству юстиции, профсоюзам).
19.4. Нормотворческий процесс в Республике Беларусь
Нормотворческий процесс – это специальная юридическая и
организационно-техническая деятельность уполномоченных субъектов по инициированию, подготовке, разработке, принятию, изданию нормативных правовых актов и введению их в действие.
Существует два основных подхода трактовки нормотворческого
процесса: узкое и широкое. Узкое понимание включает в нормотворческий процесс только издание нормативных правовых актов
без стадий подготовки; широкое – объединяет все стадии начиная
от подготовки, обсуждения до принятия и практической реализации правовой нормы
ларусь осуществляется по определенным правилам. Государственную координацию нормотворческой деятельности осуществляют
Президент Республики Беларусь и уполномоченные им государственные органы.
1
Шагиева, Р.В. Теоретические и практические проблемы правотворчества и систематизации законодательства / Р.В. Шагиева, А.П. Севрюков // Актуальные проблемы теории государства и права. М., 2015. С. 309–310.
1
. Нормотворческий процесс в Республике Бе-
384
Ведущая роль в нормотворческом процессе принадлежит законодательному процессу. Законодательный процесс представляет
собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов,
в результате которых создается закон. Данный процесс следует рассматривать как неотъемлемую составную часть процесса правотворчества, который заключается в том, чтобы принимать, изменять либо отменять правовые нормы. В связи со спецификой принятия законов законотворческая деятельность отличается особой
важностью и сложностью. Поэтому она получила юридическое закрепление в Конституции Республики Беларусь, Законе «О Национальном собрании Республики Беларусь»
1
и иных нормативных
правовых актах. В них отражена процессуальная сторона законотворчества, получившая наименование законодательного процесса. Так, в ст. 2 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» законодательный процесс определяется как процедура
осуществления законотворческой деятельности
2
.
Законодательный процесс – это процесс принятия парламентом
законопроекта к рассмотрению, его обсуждение, а также принятие,
промульгация (подписание и обнародование) закона. Среди исследователей законодательного процесса нет единства относительно
количества его стадий. Так, известный советский и российский
ученый профессор А.С. Пиголкин выделял две основные стадии
законодательного процесса: предварительное формулирование
воли законодательной власти и функциональное возведение этой
воли в закон, закрепление ее в нормах права
3
. Российский правовед Ю.А. Тихомиров упоминает шесть органически связанных
между собой стадий
4
. Крупный ученый в области конституционного права зарубежных стран профессор А.А. Мишин подчеркивал,
что отличающийся своей казуистичностью законодательный процесс в США составляет 15 стадий
5
. Профессор М.Н. Марченко
применительно к Российской Федерации выделяет следующие
стадии законодательного процесса: законодательная инициатива, обсуждение (предварительное и официальное) законопроекта,
принятие и утверждение закона, обнародование (официальное и
1
Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. 28.07.2018 г. 2/2570.
2
Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. 31.07.2018 г. 2/2568.
3
Пиголкин, А.С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в
СССР / А.С. Пиголкин. М., 1972. С. 5–8.
4
Тихомиров, Ю.А. Теория закона / Ю.А. Тихомиров. М., 1982. С. 181.
5
Мишин, А.А. Государственное право США / А.А. Мишин. М., 1976. С. 112–113.
385
неофициальное) закона1. Белорусский ученый профессор Г.А. Василевич пишет о семи стадиях законодательного процесса, выделяя первую среди них стадию прогнозирования и планирования
2
развития законодательства
, которой, впрочем, может и не быть:
допустим, субъект права законодательной инициативы разработал,
внес в установленном порядке законопроект, а Палата представителей приняла его к рассмотрению.
Большинство ученых считают, что первоначальной стадией законодательного процесса является осуществление права законодательной инициативы соответствующим органом или лицом и внесение в парламент законопроекта.
Аккумулируя различные точки зрения по данному вопросу, выделим шесть основных стадий законодательного процесса: право
законодательной инициативы; предварительное рассмотрение
проектов законов; рассмотрение проекта закона на заседаниях Палаты представителей (в двух чтениях); рассмотрение проекта закона на заседаниях Совета Республики; рассмотрение проекта закона
Президентом Республики Беларусь (здесь следует учитывать, что
Президент может отправить законопроект на доработку, и тогда
принятие закона затягивается); подписание Президентом законопроекта и порядка вступления закона в силу (здесь также следует
учитывать, что Президент имеет право подписать законопроект не
3
в целом, а без некоторых статей)
.
Закон Республики Беларусь «О нормативных правовых актах»
выделяет семь стадий нормотворческого и законотворческого процессов. При этом нормотворческий процесс включает следующие
стадии: планирование нормотворческой деятельности; нормотворческая инициатива; подготовку проекта нормативного правового
акта, включая проведение его согласования и экспертиз; принятие
(издание) нормативного правового акта; проведение обязательной
юридической экспертизы в отношении нормативных правовых актов Национального банка, Комитета государственного контроля,
Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз,
Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных и
1
Марченко, М.Н. Основные стадии процесса правотворчества / М.Н. Марченко //
Проблемы теории государства и права. М., 2017. С. 666–674.
2
Василевич, Г.А. Конституционное право / Г.А. Василевич. Минск, 2003. С. 676–704.
3
Демичев, Д.М. Законодательный процесс и его стадии / Конституционное пра-
во / Д.М. Демичев. Минск, 2012. С. 283–297.
386
Минского городского Совета депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов, местных Советов депутатов,
исполнительных и распорядительных органов базового и территориального уровня; включение нормативного правового акта в Национальный реестр правовых актов; официальное опубликование
нормативного правового акта.
Законотворческий процесс, как правило, состоит из следующих
стадий: планирование подготовки законопроекта; подготовка законопроекта, включая проведение его согласования и экспертиз;
законодательная инициатива; рассмотрение законопроекта палатами Национального собрания Республики Беларусь; подписание закона Президентом Республики Беларусь; включение закона в Национальный реестр правовых актов; официальное опубликование
закона.
Планирование нормотворческой деятельности включает разработку государственных программ, утверждаемых Президентом Республики Беларусь или Советом Министров Республики Беларусь,
ежегодных планов подготовки законопроектов.
Национальный центр законодательства и правовых исследований разрабатывает планы подготовки законопроектов и вносит их
на утверждение Президента Республики Беларусь. Планами подготовки законопроектов может предусматриваться разработка концепций законопроектов.
Нормотворческие органы на основе государственных программ
и планов подготовки законопроектов могут разрабатывать и утверждать свои планы подготовки проектов нормативных правовых
актов. При разработке планов подготовки проектов нормативных
правовых актов рассматриваются предложения субъектов права законодательной инициативы, государственных органов и иных организаций, в том числе научных, общественных объединений,
граждан, а также учитываются результаты научных исследований в
области права и правового мониторинга.
Предложения о подготовке законопроектов (концепций законопроектов) на следующий календарный год направляются в Национальный центр законодательства и правовых исследований.
Депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь направляют в Национальный центр законодательства и правовых исследований предложения о подготовке законопроектов (концепций законопроектов), как правило, после их рассмотрения Советом Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь.
387
Проект плана подготовки законопроектов проходит согласование в Палате представителей и Совете Республики Национального
собрания Республики Беларусь, Совете Министров Республики
Беларусь, а также в государственных органах, являющихся в соответствии с проектом этого плана ответственными за подготовку законопроекта.
Субъектами нормотворческой инициативы являются государственные органы, иные организации (должностные лица), граждане, которые в соответствии с законодательством вправе внести в
нормотворческий орган (должностному лицу) проект нормативного правового акта или мотивированное предложение о необходимости принятия (издания), изменения, официального толкования,
приостановления, возобновления, продления и прекращения действия нормативного правового акта (его структурных элементов).
Право законодательной инициативы принадлежит Президенту
Республики Беларусь, депутатам Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, Совету Республики Национального собрания Республики Беларусь, Совету Министров Республики
Беларусь, а также гражданам Республики Беларусь, обладающим избирательным правом, в количестве не менее 50 тыс. человек.
Право законодательной инициативы о внесении изменений
(в том числе дополнений) в Конституцию Республики Беларусь,
о толковании Конституции Республики Беларусь принадлежит
Президенту Республики Беларусь или не менее 150 тыс. граждан
Республики Беларусь, обладающих избирательным правом. Право
законодательной инициативы может быть реализовано несколькими субъектами права законодательной инициативы совместно.
Право законодательной инициативы реализуется субъектами права
законодательной инициативы посредством внесения в Палату
представителей Национального собрания Республики Беларусь законопроектов, подготовленных в установленном порядке.
Президент Республики Беларусь реализует право законодательной инициативы лично или через уполномоченные им органы. Депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь реализуют право законодательной инициативы
лично. Совет Республики Национального собрания Республики
Беларусь при реализации права законодательной инициативы на
своем заседании принимает решение о внесении в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь законопроекта, а также о назначении докладчика. Совет Министров реализует свое право таким же образом.
388
Граждане Республики Беларусь реализуют право законодательной инициативы в порядке, предусмотренном Законом Республики
Беларусь от 26 ноября 2003 г. № 248-З «О порядке реализации права
законодательной инициативы гражданами Республики Беларусь».
В соответствии со ст. 7 указанного Закона гражданами образуется
инициативная группа по реализации права законодательной инициативы в количестве не менее 100 человек. Инициативная группа создается в целях сбора подписей за предложение о внесения проекта
закона в Палату представителей. Инициативная группа и проект закона регистрируются в Центральной комиссии Республики Бела-
1
русь по выборам и проведению республиканских референдумов
.
Небезынтересно, что право законодательной инициативы в
Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации, принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской
Федерации. Данное право принадлежит также Конституционному
Суду и Верховному Суду по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы в Республике Беларусь реализуется в Палате представителей. При реализации данного права
следует учитывать, что Конституция Республики Беларусь запрещает вносить в Палату представителей законопроекты, следствием
принятия которых может быть сокращение государственных
средств, создание или увеличение расходов без согласия Президента Республики Беларусь либо по его поручению без согласия
Правительства. Кроме того, ст. 99 Конституции Республики Беларусь определила, что Президент либо по его поручению Правительство имеют право вносить предложения в Палату представителей и Совет Республики об объявлении рассмотрения проекта закона срочным. Палата представителей и Совет Республики в этом
случае должны рассмотреть данный проект в течение 10 дней со
дня внесения на их рассмотрение.
Согласно ст. 33 Закона Республики Беларусь «О нормативных
правовых актах» потребность в подготовке проекта нового нормативного правового акта осуществляется в случаях, если: требуется
правовое регулирование общественных отношений, ранее не регулируемых, которые не могут быть разрешены без принятия издания нормативного правового акта; нормативный правовой акт
1
Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. 06.06.2015 г. 2/2266.
389
устарел и необходимо существенно изменить правовое регулирование этих общественных отношений; необходимо принять нормативный правовой акт, направленный на реализацию международных договоров и иных международно-правовых актов; требуется
изменить уровень правового регулирования общественных отношений; ввиду наличия нескольких правовых актов, регулирующих
одну и ту же область общественных отношений, возникает потребность кодифицировать их либо консолидировать.
Нормотворческий орган (должностное лицо) может осуществить подготовку проекта нормативного правового акта самостоятельно либо поручить иному субъекту нормотворческой инициативы заказать ее Национальному центру законодательства и
правовых исследований, а также привлечь к подготовке проекта
нор мативного правового акта специалистов, депутатов Палаты
предста вителей и членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутатов местных Советов депутатов, в том числе путем создания для этого рабочих групп.
В начале подготовки значительного по объему, сложного по содержанию и (или) наиболее значимого по степени важности регулируемых общественных отношений проекта нормативного правового акта разрабатывается его концепция.
Прогнозируются последствия принятия (издания) нормативного правового акта путем проведения исследования, направленного
на определение возможных результатов принятия нормативного
правового акта.
При прогнозировании осуществляется оценка финансово-экономических, социальных, экологических последствий принятия
(издания) нормативного правового акта и его влияние на соответствующие общественные отношения, выгоды, риски и издержки.
По результатам прогнозирования может быть принято решение о
целесообразности принятия нормативного правового акта.
Проект нормативного правового акта до внесения его в нормотворческий орган (должностному лицу) подлежит согласованию с
заинтересованными государственными органами (организациями)
в случае, если такое согласование является обязательным.
Согласование проекта нормативного правового акта осуществляется не позднее чем в 30-дневный срок со дня получения проекта нормативного правового акта соответствующим органом.
Обязательная юридическая экспертиза проводится в отношении: проектов нормативных правовых актов, внесенных на рассмотрение Президента Республики Беларусь, – главным го-
390
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]