Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:О Своде законов Российской империи
.pdf
значение, или представляющих собой повторения в других частях
свода, или не имевших никогда значения закона и т. п. Число ис-
ключенных статей подобного рода вообще далеко не столь значи-
тельно, как число статей, подвергшихся исключению или замене на
основании новых положений, изданных законодательным порядком
(как, напр., устав о соли, монетный, пробирный и т. д.), а также на
основании происшедшей перемены в законодательной деятельнос-
ти вообще и заключающейся в том, что и в нашем законодательстве
постепенно развивается воззрение, что законы должны содержать в
себе одни лишь общие основные начала; частные же и подробнос-
ти, не изменяющие этих начал и не касающиеся прав частных лиц,
не должны быть предметом законодательной регламентации и мо-
гут быть устанавливаемы помимо законодательного порядка. Так,
например, еще в 1863 году, при введении нового государственного
налога с недвижимых имуществ, министру финансов было предос-
тавлено составить подробные инструкции для руководства при рас-
кладках и взимании налога, взыскании недоимок и ведении счето-
водства (1863 года января 1 (39119), 1865 года января 27 (41750). С
учреждением особых местных управлений для заведования государ-
ственными имуществами предоставлено министру государственных
имуществ определить особыми инструкциями ведение окладных и
счетных книг, отчетов и ведомостей (1866 года декабря 24 (44024);
1869 года декабря 23 (47822). Точно так же порядок отпуска и рас-
ходования сумм на устройство врачебной части в селениях тех гу-
берний, в которых не введено в действие положение о земских уч-
реждениях, предоставлено установить, по соглашению министра
внутренних дел и финансов с государственным контролером (1868
года декабря 24 (46590); хранение и расходование сумм на женские
гимназии и прогимназии производится по правилам, определение
коих предоставлено министру народного просвещения по соглаше-
нию с государственным контролером (1870 года мая 24 (48406) и
т. д. Поэтому в новых изданиях почти всех уставов свода можно
встретить статьи, которыми, согласно новейшим узаконениям, пре-
доставляется министрам и главноуправляющим и даже местным на-
чальствам: 1) объяснять и дополнять узаконения подробными пра-
вилами, издавая в их развитие инструкции; 2) установлять правила,
определяющие внутренний распорядок и делопроизводство в при-
сутственных местах, а также обязанности, порядок действий и от-
ветственности подчиненных мест и должностных лиц, установлять
219
формы книг, ведомостей, реестров и т. д.; 3) определять инструкции
о порядке расходования сумм и отчетности; 4) установлять правила
по некоторым частям управления, впредь до издания относительно
сих частей правил в порядке законодательном; 5) издавать инструк-
ции и постановления подведомственным учреждениям и должност-
ным лицам, определяющие в том или другом отношении их обязан-
ности; 6) утверждать своей властью положения и уставы, которые
составлены применительно к нормальным уставам, высочайше ут-
вержденным на тот или другой предмет, а также уставы и положе-
ния некоторых низших учебных заведений, вспомогательных касс,
ссудных обществ и т. д.
Помимо этого, с введением городового и земского самоуправле-
ния, городским думам и земским собраниям предоставляется изда-
вать обязательные правила о благоустройстве и благочинии в горо-
дах и уездах, которые, до введения этих учреждений, издавались
законодательным порядком и вносились в Свод законов, немало уве-
личивая его объем.
Таким образом, с усовершенствованием самого законодатель-
ства улучшается и Свод законов; в настоящем его виде он совсем не
так велик, как обыкновенно говорят, сравнивая âåñü íàø ñâîä ñ îä-
ной какой-либо частью законов в иностранных государствах, обык-
новенно с французскими 5 кодексами (о которых нами выше сказа-
но), как наиболее всем известными.
Подобное сравнение, да и вообще всякое сравнение количествен-
ное законов нашей империи с законами другой державы, значитель-
но уступающей ей не только по пространству территории, но и по
числу населения, будет совершенно неправильно. Крайне разнооб-
разные климатические условия различных местностей нашей импе-
рии, а также разнородный состав населения, находящегося на са-
мых различных ступенях развития, и тесно связанные со всем этим
различные экономические условия, делают необходимыми у нас та-
кие законы, которые совершенно не нужны, а потому и не имеются
в иностранных кодексах. Например, в каком европейском государ-
стве найдете вы законы о ламаистском духовенстве или мусульман-
ском и притом различных еще сект? Нигде, потому что у них число
последователей ламы или Магомета крайне ничтожно (если только
встречается); у нас же они очень значительны и необходимо опре-
делить их отношения к государству. В каком одном государстве
можно встретить такое разнообразие естественных богатств всяко-
220
го рода, пользование и разработка которых требует также установ-
ление правил законодательным порядком? Ни в одном государстве
не встретите в совокупности всех тех, которыми наделила природа
наше отечество; от этого само собой и существование у нас законов,
которые не все встречаются в каком-либо одном из различных госу-
дарств Европы. То же самое можно сказать об исторически сложив-
шихся у нас правах состояния лиц и до сих пор сохранившихся,
тогда как в Европе произошло немалое слияние в этом отношении,
сделавшее ненужным множество законов, относящихся до прав каж-
дого состояния в отдельности.
Высказывая это, я вовсе не желаю утверждать, что статьи наше-
го Свода законов не могут быть сокращены в числе, сведены к бо-
лее общему изложению их и т. д.
Все это и желательно и возможно. Одним из главных к тому
способов является строгое разграничение в понятиях закона от дру-
гих, более или менее общих обязательных постановлений, издавае-
мых под разными названиями, как-то: повеление, предписание, при-
казание, распоряжение, указ и т. д., и исключение из Свода законов
всего того, что не соответствует понятию о законе вообще.
На это обратил внимание бывший главноуправляющий II отде-
лением С. Е. И. В. канцелярии барон (позднее граф) Корф в своем
всеподданнейшем докладе 22 мая 1862 года, представленном им во
исполнение высочайшего повеления 1858 года войти в подробное
рассмотрение вопроса об отделении в нашем законодательстве соб-
ственно законов от распоряжений административных. Барон Корф
указывал в докладе, что недостатки свода, особенно бросающиеся в
глаза, имеют источником основной порок в самом методе нашего
законодательства, порок, не остающийся без важного влияния на
законы даже в существе их, именно это полное у нас отсут-
ствие выработавшегося у всех образованных народов понятия о за-
конах, как высшем разряде правил общественного устройства, в ко-
торых определяется существо прав и обязанностей, в отличие от
распоряжений или постановлений, заключающих в себе лишь меры
применения первых; отсюда соединение в тексте одних и тех же
учреждений, уставов и проч. начал самых важных с самой мелоч-
ной регламентацией, затемняющей, запутывающей, иногда и совер-
шенно ослабляющей их действие. Это различие законов от распоря-
жений вводилось в государствах Западной Европы путем практики,
как последствие существующего на самом деле разделения властей
221
законодательной и исполнительной. Все, что разрешено при содей-
ствии законодательных сословий и облечено в известные формы,
признается законом, должно быть безусловно исполняемо всеми и
может быть изменено или отменено тем же порядком. Правила, из-
данные не в этом порядке, не имеют ни той святости, ни той силы,
ни того постоянства.
Таким образом, различие закона от других обязательных поста-
новлений сделалось на практике ясно и прочно. В теории же оно не
было установлено окончательно и вопрос, что же именно должна
обнимать область законодательного порядка и что затем предоста-
вить порядку административному, разрешался в каждом государ-
стве особо, причем в одном и том же государстве он разрешался в
разные времена различно.
Применительно к условиям нашего государственного строя ба-
рон Корф полагал, в разрешение означенного вопроса, установить
следующие правила: 1) впредь законами должны почитаться только
те законоположения, которые будут утверждаемы государем импе-
ратором, по предварительном рассмотрении в Государственном со-
вете. Кроме того, за закон признается высочайшая воля государя,
изложенная в манифесте или указе, изданном за собственноручным
подписанием имени его величества и с приложением большой госу-
дарственной печати. Изданные означенным порядком законы могут
быть отменяемы, изъясняемы и ограничиваемы в своем действии не
иначе как посредством законов, издаваемых таким же порядком
2) все прочие, не подходящие под эту категорию указы и повеления,
через какие бы установления и каким бы порядком они ни получили
свое разрешение, относятся к разряду постановлений или распоря-
жений административных, которые должны иметь предметом раз-
вивать и пояснять закон и определять меры к точному и успешному
их выполнению. Этот разряд постановлений и распоряжений мож-
но разделить на 3 группы, именно: 1) высочайшие повеления в ад-
министративном порядке, т. е. или непосредственно от верховной
власти, или через комитет высшего управления, или же по докладам
министров, главноуправляющих и пр. последовавшие. Они должны
быть обязательны для всех на пространстве империи; 2) постанов-
ления, издаваемые центральными властями или местами, без особо-
го каждый раз утверждения от высочайшего имени, но в силу поло-
1
;
1
Этого рода законы и должны быть вносимы в Свод законов.
222
жительно данного им законом полномочия. Эти постановления так-
же обязательны для всех; издаваемые министром в целой импе-
рии или в одной ее части, как будет предписано законом; издавае-
мые же местными властями в той губернии, уезде или городе, на
которые простирается их действие; 3) распоряжения, циркуляры,
инструкции, наставления, издаваемые министрами и всяким другим
начальством, по собственному их усмотрению, без высочайшего раз-
решения и без особого, данного законом предписания, для подчи-
ненных лиц и учреждений. Этого рода распоряжения обязательны
только для подлежащих лиц и учреждений. При этом барон Корф
признавал необходимым определить, на что именно необходимо
высочайшее утверждение в порядке законодательном или админис-
тративном и что именно может быть предоставлено министрам, что
властям местным. Разграничение это, по замечанию барона Корфа,
может сделаться орудием децентрализации, следовательно, сред-
ством изменения главного недуга в нашем порядке управления.
Государь император, одобрив означенные предположения баро-
на Корфа, изволил приказать внести оные на рассмотрение в Совет
министров, а затем таковые были сообщены всем главным ведом-
ствам 25 мая 1862 года, доставившим по ним свои замечания
1
, â
которых они по преимуществу соглашались с предположениями ба-
рона Корфа. Многие высказывали (между прочим, министр юсти-
ции граф Панин), что изложение о законе не согласно с разумом
Основных законов, из которых (ст. 53, 54) не следует, что законом
может почитаться то, что только утверждено государем императо-
ром по рассмотрении в Государственном совете; что (министр госу-
дарственных имуществ Зеленый) в манифестах также содержится
нередко много временных правил, не имеющих ни характера, ни
значения постоянного закона (напр., манифесты о ревизиях). Жела-
тельно признать законом только то, что имеет право помещения в
2
ñâîä
, это придаст закону характер твердости и избавит законода-
тельство от вмешательства административных мест и лиц в его сфе-
ру. По отзыву министра императорского двора, царская воля есть
закон по народному представлению, которое не подвергнется ли
1
Многие министры доставили свои замечания уже в силу последовавшего, с
высочайшего разрешения, повторения о доставлении ответов 27 декабря 1862 г.
(ñì. äåëî 1862 ã. ¹ 95à).
2
По-видимому, г. министр вращался в своем роде circulum viciosum, т. е. зако-
ном признается то, что помещается в своде, а в свод помещаются законы.
223
колебанию от предполагаемого разделения законов и повелений. По
мнению же морского министра, строгое разграничение законов от
постановлений приведет к тому, что наше отечество будет управ-
лять на твердых основаниях положительных законов, с устранени-
ем от них всякого временного влияния исключительных видов и
расчетов того или другого отдельного управления, из коих каждое
1
нередко является как бы государством в государстве
. Министр же
финансов, в приложенной к его отношению записке, высказывал,
что постановления, высочайшей властью утвержденные, и все те,
коими обеспечивается единообразное действие законов, имеют столь
тесную связь с законами, что на практике составляют одно нераз-
дельное целое, а механическое разделение законов от постановле-
ний не представляет никакого усовершенствования. Как бы резко
ни отличался обряд издания законов от обряда издания постановле-
ний, но они имеют точки сближения, которые являются непреодо-
лимой преградой для барона Корфа при проектировании правил раз-
деления законов от постановлений. Он упустил из виду, что эта об-
рядность установлена основными законами, и этим самым лишил
себя практической возможности определить, что в нашем своде по
существу содержания должно составлять закон и что постановле-
ние. Часто в одной статье свода соединяется коренное правило (за-
кон) с правилом, могущим быть предметом постановлений; это труд-
но разъединить, коль скоро по существу закон и постановление со-
ставляют в практическом применении одно и то же.
Но ранее получения всех отзывов по возбужденному им вопро-
су барон Корф перестал быть главноуправляющим II отделением
С. Е. И. В. канцелярии, и уже его преемник граф Панин вносил по
делу об отделении в нашем законодательстве собственно законов от
распоряжений административных представление в Государственный
совет в июне 1865 г., по которому, согласно представлению графа
Панина, Государственный совет в департаменте законов журналом
23 октября 1865 г. ¹ 63 положил: предоставить II отделению С. Е.
И. В. канцелярии:
I. приступить к отделению законов в собственном смысле сего
слова от административных постановлений, в тех томах свода или
отдельных частях его, кои ныне не подвергаются общему пересмотру.
1
Едва ли надо указывать на видимое увлечение г. морского министра; одно
разграничение на бумаге законов от постановлений ровно ни к чему подобному
привести не могло; да и на деле едва ли могло иметь такие последствия.
224
II. Подобную работу производить, по мере возможности посте-
пенно, по прочим частям Свода законов.
III. План и порядок сих работ в отношении предположенного
отделения законов от административных постановлений предста-
вить на предварительное рассмотрение Государственного совета.
IV. Когда утверждены будут установленным порядком правила
об отделении законов от административных постановлений, то с
того времени в Свод законов вносить только те узаконения, кои
соответствуют порядку и условиям, в 47, 50, 53 и 57 статьях Основ-
ных законов империи определенным, или о коих состоялось высо-
чайшее повеление о внесении их в Свод законов.
V. II отделению Собственной Его Императорского Величества
канцелярии предоставить начертать проект правил о рассмотрении
и утверждении наказов и других административных постановлений,
составляемых в различных степенях управления и порядке их обна-
родования, разъяснения, дополнения или отмены, войдя по сему
предмету в надлежащие сношения со всеми главными ведомствами
государственного управления. Окончательные же по сим предме-
там соображения представить на усмотрение Государственного со-
âåòà.
Но последнее, однако, приведено в исполнение не было потому,
что, заменивший графа Панина новый главноуправляющий II отдел.
князь Урусов 2 ноября 1867 года представил на высочайшее госуда-
ря императора воззрение, что он признает выполнение означенной
задачи невозможным по той причине, что ни в теории права, ни в
положительных законодательствах не содержится и не может быть
сделано точных указаний, по каким предметам определения долж-
ны исходить от законодательства; на практике же область законов и
административных распоряжений определяется тем уполномочием,
которым законодательство поручает различным органам админист-
рации издавать правила по тому или другому предмету, и, таким
образом, коль скоро в этих уполномочиях с точностью будут обо-
значены пределы власти различных органов администрации по из-
данию постановлений, то область законодательства установляется
сама собою тем, что никогда не представляются к утверждению за-
конодательным порядком такие правила, издание коих предостав-
лено тому или другому учреждению; точное же определение сферы
полномочий различных административных органов может вырабо-
таться лишь путем практики, посредством выделения, при начерта-
225
нии и преимущественно при рассмотрении каждого законопроекта,
всех тех правил, кои по существу своему не имеют законодательно-
го свойства и могли бы быть издаваемы в порядке административ-
ном. Этот доклад князя Урусова был высочайше утвержден.
Таким образом, предположения барона Корфа об отделении за-
конов в собственном смысле сего слова от административных по-
становлений
1
остались в обширной сфере благих пожеланий и не
получили осуществления путем законодательным. Однако нельзя
сказать, чтобы означенные предположения барона Корфа остались
без всяких практических последствий. Государственный совет пос-
ле этого стал обращать особое внимание, чтобы в законодательные
проекты отнюдь не было примешиваемо такой регламентации, кото-
рая, не входя, собственно, в область закона, принадлежит распоря-
дительной власти. Во многих законоположениях положительно пре-
доставляется правительственным властям, центральным и местным,
право издавать обязательные постановления, инструкции и распо-
ряжения, утверждать различные уставы и т. д. Кроме того, различ-
ным общественным учреждениям, земским и городским, а также
кредитным установлениям, общественным и частным, предостав-
лено в известном пределе издавать обязательные постановления и
т. д. Развитие этого рода правил и постановлений имело влияние на
Свод законов, в среде которого немалое число статей утратило вслед-
ствие этого значение и было исключено при последовавших новых
изданиях различных томов Свода законов.
Не должно думать, что в нашей юридической литературе Корф
первый обратил внимание на необходимость отличать законы от
постановлений и распоряжений правительства. Еще гр. Сперанский
1
Можно полагать, что, высказывая свои предположения об отделении законов
от административных постановлений, в видах улучшения Свода законов и как бы в
виде руководства II отделению С. Е. И. В. канцелярии для работы по Своду зако-
нов, барон Корф, собственно, имел в виду преподать самому Государственному
совету новые руководящие начала при рассмотрении и утверждении всякого рода
новых законопроектов. Барон Корф отлично знал, по своему долгому служебному
опыту, что íå îò II отд. С. Е. И В. канцелярии, но от Государственного совета
всецело зависит установление редакции различных уставов и новых законов, и если
таковые, по надлежащем их утверждении, будут заключать в себе почему бы то ни
было правила, не имеющие характера закона, то II отд. С. Е. И. В. канцелярии
безусловно обязано внести их в свод без всякого изменения, потому что оно не
имеет права изменять в чем-либо рассмотренных Государственным советом зако-
нов и положений.
226
указывал не только на отличие законов и постановлений от так на-
зываемых предписаний, но и самые предписания делил на два рода,
именно на отдельные, разрешительные от министров и высших на-
чальств по вопросам, возникающим по отдельным случаям при ис-
полнении законов, и на предписании циркулярные даваемые на-
чальством всем подчиненным, дабы предупредить вопросы или раз-
решить могущие встретиться сомнения. Их нельзя признать законами
действующими как по существу их, так и по непрерывному их изме-
нению, но нельзя пройти их в молчании, ибо во многих управлени-
ях большая часть подробных местных распоряжений на них основа-
ны. Без них управление не может идти успешно; они поэтому вклю-
÷åíû è â ñâîä.
Самые законы отличаются от повелений по особым отдельным
случаям тем, что первые рассматриваются в установленном законо-
совещательном учреждении, а вторые в установлениях прави-
тельства. Законы бывают коренные (определяющие права прямо и
непосредственно) и распорядительные служащие средством к при-
ведению в действие первых. Те и другие делятся на два рода: на
законы распорядительные, коими определяется образование мест и
властей, их состав, предмет ведомства, порядок производства дел и
законы уставные, кои установляют порядок какой-либо особенной
части управления, напр., горной, монетной и т. д. Когда устав огра-
ничивается отдельной одной частью дел, тогда он носит название
наказа; это отдельная часть устава (см. Руководство к познанию за-
1
конов)
.
Известный комитет 14 дек. 1826 г. также признавал разность
2
между законами, учреждениями и уставами
.
Закон, по мнению комитета, определяет права и обязанности и
вообще отношения подданных к правительству и друг к другу; уч-
реждения определяют цель, образование и круг действий каких-либо
правительствующих установлений; уставы формы и порядок их
действий. Министры не должны иметь права ни дополнять, ни объяс-
нять законов; все это, а также издание нового закона, устава или
учреждения должны поступать на рассмотрение Государствен-
ного совета. Министры могут дополнять и объяснять только учрежде-
1
См.: Архив историч. и практ. сведений, относящихся до России Н. Калаче-
âà, 1859 г. Ч. VI. Статья о силе и действии свода гр. Сперанского.
2
См.: Сборник русск. имп. истор. общества. Т. 74. С. 26 и след. Из бумаг
комитета 14 декабря.
227
ния и уставы, но с тем, чтобы эти дополнения и объяснения не были
противны цели учреждений и уставов, чтобы они предварительно
рассматривались в совете министерском и чтобы обо всех таких
дополнениях и объяснениях упоминалось в годовых отчетах мини-
стров и они принимали бы их на свою ответственность. При этом не
должно допускать, чтобы под видом дополнения изменялись суще-
ствующие законы.
Равным образом и гр. Блудов, как выше указано, также прово-
дил различие между законами и постановлениями, совершенно не
соблюдавшееся на деле, вследствие чего Свод законов империи был
наполнен статьями, не имевшими характера и значения закона
1
Вопрос о различии между законами и постановлениями разрешался* также
многими нашими учеными, занимающимися государственным правом вообще. Не
перечисляя их всех, упомянем только, что одним из первых обративших в нашей
юридической литературе внимание на различие закона от административных по-
становлений является проф. А. Градовский. В статье своей «Закон и администра-
тивное распоряжение»** он указал необходимость различения закона от админист-
ративных распоряжений и высказал, что основанием всех действий правительства
должен быть закон, изданный верховной властью, что никакое место или прави-
тельство не может само собою установлять новых законов и что во многих новей-
ших законодательных актах предоставляется администрации издавать распоряже-
ния по предметам, которых они сами не коснулись. Эти административные распо-
ряжения получили большое значение в наше время. Позднее пр. Алексеев (см.:
Русское государственное право. Москва, 1893) высказал, что воля русского госуда-
ря, как носителя верховной власти, неограниченна и абсолютна. Он изданным им
законом установил, что закон является выражением той только его воли, которая
закреплена его подписью, обнародована установленным порядком.
Всякое повеление государя, закрепленное его подписью, есть закон. Но госу-
дарь может выразить волю и словесно; это является словесным высочайшим повеле-
нием; порядок их объявления указан в Основных законах империи (ст. 50, 55, 66).
1
. Æå-
* В немецкой юридической литературе вопрос о различии закона (Gesetz) от
распоряжений (Verordnung) очень подробно рассмотрен в известном сочинении
Еллинека «Закон и распоряжение» (Gesetz und Verordnung von Georg Jellineck.
1887. Freiburg). Он, кроме того, самые распоряжения делит на общие (Verf
отдельные (Verordnung), хотя очень трудно определить, где кончаются первые и
начинаются последние. Кроме того, самые Verordnung, по мнению Еллинека, быва-
ют четырех видов: 1) самостоятельные (selbst
уполномочию; 2) вызываемые потребностью жизни, за неимением прямого закона
(gesetzvertrettende); 3) издаваемые для осуществления на деле закона существующего
(gesetzausf
(ñì. ñ. 376383).
ÑÏá., 1874. Ñ. 132.
ührende) и 4) дополняющие или поясняющие закон (gesetzergänzende),
** См.: Сборник государственных знаний, издаваемый В. Безобразовым. Т. I.
ändige), издаваемые по законному
ügung) è
228
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]