Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Банковское законодательство. Учебное пособие для студентов вузов, обучающихся по специальностям экономики и управления, специальности «Юриспруденция»
.pdf
ние федерального банковского законодательства оказывает негативное воздействие, например, на имущество или деловую репутацию не только кредитной организации, но и ее собственников и
руководителей.
При этом обязанность в виде исполнения наказания, как уже
было отмечено ранее, обеспечивается государственным принуждением, без которого немыслима административная ответственность
кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и
банковской деятельности. В связи с чем представляется интересной
взаимосвязь государственного принуждения не только с административной, но и юридической ответственностью в целом. Ведь этот
вопрос неоднократно являлся предметом научных исследований,
что привело к появлению в правовой доктрине различных точек
зрения, раскрывающих понятие и сущность юридической ответственности. Одни ученые полагают, что юридическая ответственность
это и есть государственное принуждение
ждественности этих понятий. А другие
1
, заявляя тем самым о то-
2
рассматривают их как общее и частное, считая юридическую ответственность частью более
широкого понятия — государственного принуждения. При этом
государственное принуждение определяется как «метод государственного властвования», а юридическая ответственность — как «правовая форма» государственного принуждения, т.е. его структурный
элемент. Такой подход к государственному принуждению и юридической ответственности, рассматривающий эти понятия как общее
и частное, представляется нам достаточно интересным в силу того,
что позволяет более точно раскрыть сущность административной
ответственности кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
Так, в сфере банковской деятельности, как и в любой другой
сфере жизнедеятельности общества, применение государственного
принуждения направлено на обеспечение режима законности и обусловлено необходимостью защиты участников денежно-кредитных
отношений. Оно осуществляется государственной властью в лице его
органов и должностных лиц в целях как предупреждения правонарушений, совершаемых кредитными организациями, так и их пресечения. Для достижения этих целей органы государственной власти используют различные правовые средства, в том числе налагают
на кредитные организации административные наказания, являющиеся мерой ответственности, или же применяют к ним меры в
порядке банковского надзора, предусмотренные федеральным банковским законодательством.
1
Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Сущность юридической ответственности в
советском обществе. М., 1974. С. 6.
2
Горшенев В.М. К вопросу о понятии ответственности в советском праве //
Вопросы теории советского права. Новосибирск, 1966. С. 41.
401
Но в отличие от административной ответственности банковский
надзор выражается в постоянном наблюдении, осуществляемом
Банком России, за деятельностью кредитных организаций — «проведение проверок на предмет соответствия их учредительных документов, финансово-хозяйственной, кредитной деятельности, а также деятельности по осуществлению банковских операций, действующему
законодательству, нормативным актам Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативным актам и обязательным нормативам,
установленным Банком России».
Поэтому именно в рамках банковского надзора при выявлении
недостатков в деятельности банков или небанковских кредитных
организаций Банк России может потребовать их устранения. Для
этого Центральный банк Российской Федерации уполномочен на
применение ряда мер, установленных банковским законодательством, и вправе: 1) направить письменную информацию руководству
и (или) совету директоров (наблюдательному совету) кредитной организации о недостатках деятельности; 2) выступить с рекомендациями о разработке плана мероприятий по устранению выявленных
нарушений, об усилении контроля за представляемой отчетностью,
об адекватной оценке кредитных рисков, о недопущении искажений в отчетности; 3) потребовать осуществления мероприятий по
финансовому оздоровлению кредитной организации, замены руководителей кредитной организации, реорганизации кредитной организации, изменения на срок до шести месяцев установленных для
кредитной организации обязательных нормативов и др.
Эти меры, применяемые в рамках банковского надзора, безусловно, обеспечиваются государственным принуждением, осуществляемым Банком России на основании норм федерального банковского законодательства, но они направлены, прежде всего, на устранение недостатков в деятельности кредитных организаций и поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации, защиту интересов кредиторов и вкладчиков. Поэтому, как верно отмечает Г.А. Тосунян, «банковский надзор — это не карательный
инструмент в руках Банка России... надзор необходим в большей
степени самим банкам, чтобы недобросовестные участники рынка не
1
получали... преимуществ в ущерб добросовестным банкам»
.
Целью же применения государственного принуждения в рамках
административной ответственности кредитных организаций являются охрана правопорядка, предупреждение совершения новых правонарушений как самими правонарушителями (банками, небанковскими кредитными организациями), так и другими лицами. И если
банковский надзор осуществляется Банком России постоянно и
1
Тосунян Г.А. Банкизация России: право, экономика, политика. М., 2008. С. 96.
402
выражается не только в применении предусмотренных федеральным законодательством мер государственного воздействия, но и в
систематическом наблюдении за деятельностью кредитных организаций, то наложение наказания «образует завершающий элемент в
структуре» административной ответственности кредитных организаций и является обязательной реакцией государства на совершенное или совершаемое кредитной организацией правонарушение.
При этом Банк России наделен только полномочиями по выявлению этих правонарушений, само же наказание как мера административной ответственности должно налагаться на банк или небанковскую кредитную организацию судом в рамках установленной
федеральным административным законодательством процедуры.
И хотя административной ответственности кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности действительно свойственно государственное принуждение и наказание как внешняя форма его выражения, все же ее реализация возможна лишь при наличии правонарушения, за совершение которого законодатель и предусматривает соответствующей
меры административной ответственности в виде наказания. Именно
правонарушение в правовой доктрине признается основанием административной ответственности, т.е. то, за что она (административная ответственность) установлена, — противоправное, виновное
деяние в форме действия либо бездействия.
Но очевидно, что кредитной организацией могут быть совершены различные правонарушения — гражданские, уголовные и административные, за которые теми или иными нормативными правовыми актами предусматривается юридическая ответственность.
Например, за ненадлежащее совершение операций банком по
счету — несвоевременное зачисление на счет поступивших средств,
необоснованное их списание, невыполнение указаний клиента об
их перечислении или выдачи предусматривается гражданскоправовая ответственность. Она устанавливается правовыми нормами гражданского законодательства, договорами и возлагается за
нарушение кредитной организацией обязательств, принятых ею при
возникновении соответствующих гражданско-правовых отношений.
Если юридическое лицо, не зарегистрированное в установленном законом порядке и не получившее специального разрешения
(лицензии) Банка России, осуществляет банковские операции с
нарушением требований и условий лицензии на осуществление
банковских операций и при этом в результате осуществления такой
деятельности получен доход в крупном размере либо причинен
крупный ущерб гражданам, организациям или государству, то законодателем предусматривается уголовная ответственность. Она возлагается в том числе и на руководителя кредитной организации за
403
данное правонарушение и устанавливается в Уголовном кодексе
Российской Федерации.
В случае открытия банком расчетного счета, например, юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю без предъявления ими свидетельства о постановке на учет в налоговом органе
или при наличии у банка решения налогового органа о приостановлении операций по счетам этих лиц на такой банк должна быть
наложена установленная Налоговым кодексом Российской Федерации мера ответственности в виде штрафа.
Но кроме названных выше деяний кредитными организациями
также могут быть совершены нарушения различных банковских
правил и требований, которые они должны соблюдать при осуществлении банковской деятельности, в том числе банковских стандартов и нормативов. Эти требования установлены федеральным банковским законодательством в целях обеспечения стабильного функционирования всей банковской системы Российской Федерации.
Обязанность по их соблюдению принимает на себя каждая кредитная организация при получении лицензии, выдаваемой Банком
России. Неисполнение же названных требований влечет за собой
применение к банку или небанковской кредитной организации соответствующих мер административной ответственности. В подобных случаях может быть не только нарушен установленный нормами федерального банковского законодательства порядок осуществления банковской деятельности, но и причинен существенный вред
как интересам конкретного индивида, так и государства в целом.
Поэтому санкцией ст. 15.26 КоАП РФ предусмотрено наказание в
виде штрафа и предупреждения за нарушения обязательных банковских нормативов, стандартов и осуществление запрещенной для
банков производственной, торговой или страховой деятельности.
Такие деяния признаются ст. 15.26 КоАП РФ нарушениями законодательства о банках и банковской деятельности.
Таким образом, законодатель, во-первых, устанавливает соответствующие банковские правила, обязательные для всех кредитных
организаций при осуществлении ими банковской деятельности,
а во-вторых, устанавливает наказание как меру административной
ответственности, обеспеченную государственным принуждением и
предусмотренную за деяния банков и небанковских кредитных организаций, нарушающих указанные правила и причиняющих вред
своим действием или бездействием.
Следовательно, сущность административной ответственности
кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и
банковской деятельности мы можем раскрыть только в том случае,
если будем рассматривать ее как особое отношение, в основе которого лежит прежде всего закон, а его неукоснительное соблюдение
404
является конституционной обязанностью всех субъектов административной ответственности. При этом круг субъектов определен законом: с одной стороны — это государство в лице Банка России
(его территориальных учреждений), суда и соответствующих должностных лиц; с другой — правонарушитель, т.е. кредитная организация. Все названные субъекты наделяются комплексом субъективных прав и обязанностей, которые они реализуют в рамках особой
процедуры. Например, должностные лица Банка России при выявлении конкретного нарушения уполномочены нормами КоАП РФ
на составление протокола об административном правонарушении,
судебные органы назначают наказание, а кредитная организация
должна его исполнить.
Подводя итог, обозначим основные выводы, характеризующие
понятие и содержание административной ответственности кредитных организаций за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
1. Административная ответственность является формой регулирования правовых отношений, возникающих при осуществлении
кредитными организациями банковской деятельности. Причем необходимость в таком регулировании возникла с момента появления
в России кредитных учреждений, которые совершали отдельные
виды банковских операций и могли своими деяниями причинить
существенный вред интересам своих клиентов в частности и обществу в целом.
2. Кредитные организации при осуществлении банковской
деятельности могут совершать различные нарушения, в том числе
банковских стандартов и нормативов. Причем обязанность по их
соблюдению банки и небанковские кредитные организации принимают на себя во время государственной регистрации и получения лицензии на осуществление банковских операций. Именно за
совершение таких нарушений и предусматривается один из видов
юридической ответственности — административная ответственность.
3. Административная ответственность кредитных организаций —
это сложное правоотношение, цель которого — охрана правопорядка и обеспечение режима законности в сфере банковской
деятельности. Для этого органы государства наделяются административным законодательством полномочиями по осуществлению государственного принуждения, выраженного в применении
в рамках особой процедуры соответствующей меры административной ответственности (наказания) за нарушение принятой на
себя кредитной организацией обязанности, которая установлена
законом.
405
13.3. Судебное разбирательство как важнейший
элемент обеспечения законности
при привлечении кредитных
организаций
к административной ответственности
Привлечение кредитных организаций к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской
деятельности, как уже было отмечено ранее, требует особой процедуры — беспристрастной и независимой, в рамках которой за
совершение административного правонарушения было бы наложено справедливое наказание и при этом обеспечены права и законные интересы не только самой кредитной организации, но и ее
кредиторов и вкладчиков. Поэтому ст. 23.1 КоАП РФ наделяет
именно суд полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 15.26 КоАП РФ.
В соответствии со ст. 118 Конституции Российской Федерации это
единственный орган власти, который осуществляет правосудие,
призванное «защищать права и законные интересы не только отдельных субъектов права, но и всю существующую в стране систему
общественных отношений». Суд самостоятелен никому не подотчетен и действует независимо от органов исполнительной и законодательной власти в пределах установленной законом и присущей
только ему процедуры. Это позволяет принимать максимально объективные решения и ограничивает возможность коррупционных
проявлений при осуществлении возложенных на него полномочий.
Дела о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности являются прерогативой суда, который рассматривает и
разрешает их в рамках судебного разбирательства, по правилам административного производства. При этом порядок рассмотрения и
разрешения дел об административных правонарушениях установлен
нормами КоАП РФ. И именно КоАП РФ регламентирует процедуру рассмотрения и разрешения дел о нарушении законодательства о
банках и банковской деятельности и устанавливает задачи административного производства, которыми признаются: всестороннее,
полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение
исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных
правонарушений.
Для достижения этих задач производство должно осуществляться
в строгом соответствии с процессуальными принципами, определяющими полноту, объективность деятельности суда и позволяющими говорить о судебном разбирательстве как важнейшем элементе обеспечения прав и законных интересов всех участников обще-
406
ственных отношений, включая кредитные организации. Наличие
процессуальных принципов в соответствии со ст. 118 и 123 Конституции Российской Федерации характерно для всех судебных процедур, в том числе административного судопроизводства. Более того,
процессуальные принципы лежат в основе всего административного
производства, определяют его сущность, построение процессуального порядка, способствующего предупреждению административных правонарушений в условиях неукоснительного соблюдения законности, и обеспечивают реализацию установленных КоАП РФ
задач и принципов.
Как отмечалось ранее, принцип законности является общеправовым, в связи с чем его действие распространяется не только на
нормы материального права, но и на процессуальный порядок их
реализации. Именно поэтому наиболее полную реализацию этого
принципа при привлечении к административной ответственности,
на наш взгляд, может обеспечить судебное разбирательство, как
важнейший элемент обеспечения прав и законных интересов кредитных организаций. Следует согласиться с мнением, что без реализации принципа конституционной законности при рассмотрении
административных дел невозможно эффективное осуществление
всех остальных принципов административного производства. Принцип законности предполагает наличие развитого законодательства и
означает, что возложение и реализация административной ответственности за нарушение федерального банковского законодательства
должны осуществляться в соответствии с Конституцией РФ и нормами административного законодательства. Более того, принцип
законности требует тщательно разработанного и урегулированного
процессуального порядка привлечения кредитных организаций к
административной ответственности и является гарантией эффективности при наложении наказания за нарушение законодательства
о банках и банковской деятельности. Поэтому существующие пробелы в правовом регулировании процессуального порядка привлечения
кредитных организаций к административной ответственности не соответствуют принципу законности и не способствуют строжайшему
соблюдению норм процессуального и материального права.
Процессуальные нормы, образующие в своей совокупности процессуальный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности за нарушение федерального банковского законодательства, должны активно воздействовать на субъектов, их применяющих, и побуждать к неукоснительному соблюдению закона, прав и интересов банков, небанковских кредитных организаций, а также их кредиторов (вкладчиков). Только в этом случае можно говорить о законности процессуального порядка привлечения кредитных организаций к административной ответствен-
407
ности, заключающейся в правильном применении судом норм материального права, определении правовых последствий их нарушения кредитными организациями и Банком России, которые обязаны соблюдать установленный законодательством процессуальный
порядок привлечения кредитных организаций к административной
ответственности. Нарушение процессуального порядка привлечения
кредитных организаций к административной ответственности влечет за собой нарушение и иных административно-правовых принципов, не способствует реализации правовых гарантий, обеспечивающих защиту и охрану их прав и законных интересов. Поэтому
особенно важно, чтобы при возложении и реализации административной ответственности кредитных организаций были соблюдены
не только материальные нормы права, устанавливающие соответствующие виды наказаний, но и процессуальные, регламентирующие
процедуру привлечения к административной ответственности.
Однако в правоприменительной практике установленный КоАП РФ
процессуальный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности неоднократно нарушался и продолжает нарушаться, тем самым снижая общий уровень конституционной законности в стране. Ведь Центральный банк Российской
Федерации вопреки нормам административного законодательства,
наделяющего его лишь полномочиями по выявлению административных правонарушений и составлению протоколов, налагает наказание за нарушение федерального банковского законодательства и
тем самым пренебрегает судебной процедурой рассмотрения данной
категории дел. При этом помимо принципа законности нарушается
также и право кредитных организаций на защиту. Это право предоставляется лицу, в отношении которого ведется производство по
делу об административном правонарушении. Это один из важнейших процессуальных принципов, который можно сформулировать
как совокупность процессуальных прав, предоставленных кредитной организации, в отношении которой ведется производство по
делу об административном правонарушении, для защиты ее прав и
законных интересов с помощью законного представителя или защитника, а также обязанность уполномоченных органов обеспечить
ей возможность защищаться установленными законом средствами и
способами.
Реализация этого принципа начинается на стадии возбуждения
дела об административном правонарушении — нарушении законодательства о банках банковской деятельности и имеет особую значимость для кредитной организации. Именно на этой стадии осуществляется сбор доказательств, на основании которых суд впоследствии устанавливает: наличие или отсутствие административного правонарушения, совершенного кредитной организацией; ее ви-
408
ну; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную
ответственность; характер и размер ущерба, причиненного правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об
административном правонарушении; а также иные обстоятельства,
имеющие значения для правильного разрешения дела. Соответственно «ложное представление судьи о фактических обстоятельствах
дела, правовых отношениях... может оказаться причиной судебной
1
ошибки»
и нарушить права и интересы не только кредитной организации, но и ее кредиторов и вкладчиков. Поэтому обеспечение
права на защиту кредитной организации (лица), в отношении которой ведется производство по делу об административном правонарушении, должно способствовать рассмотрению дела о нарушении
законодательства о банках и банковской деятельности в соответствии с законом и обеспечению прав и законных интересов кредитной организации как на стадии возбуждения дела об административном правонарушении, так и при его рассмотрении судом.
Более того, реализация установленного в нормах КоАП РФ права на защиту лица, в отношении которого ведется производство по
делу об административном правонарушении, способствует состязательности процесса привлечения к административной ответственности, лежащего в основе судебного разбирательства. Соответственно ограничение права на защиту либо лишение такого права
(например, при применении штрафов Банком России) исключает
не только состязательность, но и саму возможность судебного процесса. Именно состязательность способствует всестороннему, полному и объективному рассмотрению дела, позволяет уменьшить
субъективизм в действиях служащих Банка России и может способствовать восстановлению конституционной законности при привлечении кредитных организаций к административной ответственности за нарушение законодательства о банках и банковской деятельности.
В состязательности, как отмечает Э.М. Мурадьян, «наиболее
концентрированно выражается требование справедливого и откры-
2
того судебного процесса»
. И неудивительно, ведь для состязательного порядка характерно взаимодействие суда и участников дела об
административном правонарушении — нарушении законодательства
о банках и банковской деятельности. При этом суд, рассматривая
дело об административном правонарушении, выступает в качестве
независимого, незаинтересованного участника процесса. И как такой
участник он освобожден от обязанности собирать доказательства за и
против обвинения и имеет возможность беспристрастно оценить
1
Треушников М.К. Гражданский процесс: теория и практика. М., 2008. С. 74.
2
Мурадьян Э.М. Судебное право в контексте трех процессуальных кодексов. М.,
2003. Ñ. 54.
409
предъявленные сторонами требования на основании собранных
ими доказательств. Стороны же являются деятельными помощниками суда и содействуют полнейшему рассмотрению дела. Например, законные представители банка или небанковской кредитной
организации, в отношении которой ведется производство по делу
об административном правонарушении, могут давать объяснения
суду, свидетели, если таковые имеются, — показания; в случае необходимости суд проводит экспертизу, истребует вещественные доказательства, аудио- и видеозаписи, документы и другие сведения,
необходимые для установления обстоятельств дела в полном и точном соответствии с действительностью, т.е. установлению объективной истины.
По отношению к истине можно выделить двух участников процесса: 1) заинтересованных в ее установлении и 2) заинтересованных в ее сокрытии. Таковыми могут являться как кредитная организация, так и Банк России. Например, в одном случае кредитная
организация может оспорить незаконное решение Центрального
банка Российской Федерации о привлечении к юридической ответственности и будет являться лицом, чей интерес выражается в установлении истины — обстоятельств, свидетельствующих о незаконном наложении наказания. А Банк России будет в такой ситуации
выступать в качестве лица, скрывающего факт незаконного наложения наказания. В другом случае при выявлении Банком России
нарушения законодательства о банках и банковской деятельности,
совершенного кредитной организацией, и направлении протокола
об административном правонарушении в суд Центральный банк
Российской Федерации является лицом, заинтересованным в установление истины и привлечении кредитной организации к административной ответственности, а кредитная организация — лицом,
заинтересованным в сокрытии истины, поскольку в случае установлении истины на нее будет наложено соответствующее административное наказание. Таким образом, «без истины нет справедливости.
1
Вне поиска истины бессмысленны судебные споры»
.
Поэтому состязательный судебный порядок привлечения кредитных организаций к административной ответственности также
должен обеспечиваться гласностью судебного разбирательства и
независимостью судей.
Принцип гласности в соответствии со ст. 24.3 КоАП РФ предполагает, что дела о нарушении законодательства о банках и банковской деятельности рассматриваются открыто. Это означает возможность каждого получить интересующую его информацию, вопервых, в ходе рассмотрения дела лично и зафиксировать все про-
1
Мурадьян Э.М. Истина как проблема судебного права. М., 2004. С. 76.
410
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]