Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика субъектов Российской Федерации. Монография
.pdf
161
закупок для государственных нужд. Разрабатывается
и обосновывается выбор методики оценки качества продукции при конкурсных закупках
175
.
Разработаны корпоративные меры для предотвращения и выявления коррупции на уровне корпораций
с учетом региональной специфики. Так, 800-страничный
отчет, изданный под эгидой ОЭСР, содержит информацию в данном контексте по 31 юрисдикции
176
.
Таким образом, антикоррупционный аудит —
это универсальный инструмент, позволяющий отследить эффективность антикоррупционных программных
документов и усилий на глобальном, региональном,
корпоративном уровне. В настоящее время на корпоративном уровне повсеместно принимаются программы всестороннего обследования, комплаенсы, ориентированные в том числе на предотвращение коррупции.
Превентивность этих программ — это бесспорное их
преимущество!
Последние пять-шесть лет — это период придания
данным программам риск-ориентированной направленности. При разработке мероприятий по антикоррупционному аудиту все эти концептуальные моменты
должны быть учтены с учетом уже накопленного мирового опыта.
Проведенный анализ показал, что антикоррупционный аудит — это интеграция публичных и частных
начал в предотвращении причин коррупции и в измерении уже наступивших последствий избранных курсов. Для эффективной работы и выявления признаков
175
ственных нужд на основе мониторинга и качества продукции. М. : Инфра-М,
2013. С. 230–264.
Pacic. URL: http://www.oecd.org.
См.: Демакова Е. А. Повышение эффективности закупок для государ-
176
See: Corporate measures to prevent and detect corruption in Asia and the
162
коррупции государство должно более активно выступать как инициатор привлечения аудиторских компаний, давая аудиторам конкретные задания на выявление коррупции, только тогда работа аудиторских
компаний будет эффективной.
Впервые идея о необходимости антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на международном уровне была закреплена в Конвенции
ООН против коррупции, где установлено: «Каждое
Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их
адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней» (п. 3 ст. 5).
Известен тот факт, что первое законодательное
определение антикоррупционной экспертизы правовых
актов было дано отечественным законодателем в Основах законодательства СНГ об антикоррупционной политике. Антикоррупционная экспертиза правовых актов определялась в этом нормативном правовом акте
как деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам;
разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.
К коррупциогенным факторам Закон об антикоррупционной экспертизе относит положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых
163
актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений
из общих правил, а также положения, содержащие
неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления
коррупции.
Антикоррупционная экспертиза в ст. 14 Основ законодательства СНГ об антикоррупционной политике
изначально была определена как вид криминологической экспертизы, порядок проведения которой, статус
экспертов и последствия поступления отрицательных
заключений при проведении такой экспертизы определяются законом и принимаемыми в соответствии с ним
нормативными правовыми актами субъектов государства. Кроме того, в этой же норме определено, что антикоррупционная экспертиза национальных законов и их
проектов, устанавливающих гражданско-правовую,
дисциплинарную, административную или уголовную
ответственность, а также иных нормативных правовых
актов и их проектов, относящихся к приоритетным сферам правового регулирования антикоррупционной политики, является обязательной.
С. В. Максимов еще до появления обозначенных
выше норм отмечал, что применительно к качеству действующих и принимаемых нормативных правовых актов одним из свойств нормы права является ее неопределенность, а российская правовая система является
неопределенной по своему содержанию. Правоприменитель всевластен везде, где у него есть выбор применимости той или иной нормы
177
.
177
фор, 2000. С. 26–27.
См.: Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М. : Юрин-
164
По мнению современных ученых-исследователей,
«действующее антикоррупционное законодательство
имеет достаточные основания для его признания в качестве полноценной, соответствующей современным
требованиям правовой базы противодействия коррупции. Конституция Российской Федерации, федеральные
законы “О противодействии коррупции”, “Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов”, “О системе
государственной службы Российской Федерации”, законы субъектов Российской Федерации о противодействии
коррупции, а также другие федеральные законы, нормативные акты о правилах и порядке разрешения и предупреждения конфликта интересов, нормы международного права об ответственности за коррупцию образуют
стабильную систему правового обеспечения практики
борьбы с проявлениями коррупции. Вместе с тем, несмотря на очевидные достижения в сфере правового регулирования противодействия коррупции, необходимость
дальнейшего совершенствования антикоррупционного
законодательства, его последовательного развития продолжает сохранять несомненную актуальность»
178
.
Антикоррупционная экспертиза является неотъемлемым звеном в процессе эффективной антикоррупционной деятельности любого современного государства. Ее целью является выявление коррупциогенных
факторов и их последующее устранение в правовых
актах и их проектах, что позволяет повысить качество
принимаемых нормативных правовых актов в целом
и эффективно противодействовать коррупции на этапе
создания условий для развития этого негативного явления в обществе.
178
менения и правовые механизмы их преодоления. С. 127.
Коррупционные риски современного законодательства и правопри-
165
«Законодательная власть принимает законы,
в рамках которых обязаны действовать должностные
лица всех ветвей власти и граждане. От того, насколько
широки эти рамки, зависят пределы полномочий должностных лиц и свобода поведения граждан. В частности, чем уже эти рамки, тем меньше полномочий
у должностных лиц. В этой связи идеальными и вместе
с тем антикоррупционными могут быть признаны законы с однозначным пониманием, исключающим возможность их различного толкования должностными
лицами и, как следствие, произвол последних, используемый нередко для личного обогащения»
179
. Эта цитата из работы Л. Д. Гаухмана позволяет в полной мере
понять назначение и роль института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в любом государстве.
Антикоррупционная экспертиза нормативных
правовых актов и их проектов отнесена отечественным
законодателем к одной из основных мер в сфере профилактики коррупции (п. 2 ст. 6 Закона о противодействии коррупции).
По мнению В. В. Астанина, «цель совершенствования антикоррупционной экспертизы лежит в плоскости обеспечения качества деятельности субъектов,
уполномоченных ее проводить, а также органов, занятых нормотворчеством.
Учитывая рост числа издаваемых муниципальных
нормативных правовых актов в современной России
(свыше 5 млн), а также тенденции делегирования все
большего объема федеральных и региональных полномочий на муниципальный уровень, актуальность антикоррупционной и правовой экспертизы актов, принятие
179
ность. 2000. № 6. С. 3.
Гаухман Л. Д. Коррупция и коррупционное преступление // Закон-
166
которых необходимо для реализации этих полномочий,
приобретает особое значение»
180
. И с мнением этого уче-
ного нельзя не согласиться.
Современное отечественное законодательство в отличие от правовой доктрины не определяет даже видов
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов правовых актов.
Так, О. Л. Зорин в своей работе очерчивает несколько основных критериев классификации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
и их проектов, выделяя:
- по объекту осуществления — предварительную
и последующую;
- по месту проведения экспертизы — внутреннюю
и внешнюю;
- по субъекту проведения — государственную
и независимую;
- по способу проведения — самостоятельную,
а также проводимую в рамках осуществления правовой
экспертизы;
- по способу отбора документов на экспертизу: тотальную, выборочную, тематическую, контрольную,
комплексную;
- по результатам антикоррупционной экспертизы:
обязательную и рекомендательную
181
.
Кроме того, следует обратить внимание на факт,
который активно обсуждается в научных работах
182
180
и практики // Российская юстиция. 2016. № 8. С. 9.
экспертизы нормативно-правовых актов в области обороны: теоретико-правовой
аспект // Военное право (электронное научное издание). 2010. № 2. С. 11–23.
вовых актов и их проектов: понятие, порядок проведения : науч-практ. пособие.
Томск, 2009. С. 22–24; Хазанов С. Д., Бахтина М. С. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как средство снижения коррупционных
рисков // Российский юридический журнал. 2016. № 3. С. 59–67.
Астанин В. В. Антикоррупционная экспертиза в вопросах доктрины
181
См.: Зорин О. Л. Правовой механизм проведения антикоррупционной
182
См., например: Будатаров С. М. Антикоррупционная экспертиза пра-
167
по исследуемой тематике, что в целях повышения эффективности антикоррупционного анализа нормативных правовых актов следует четко разграничить
правовую и антикоррупционную экспертизы путем разведения их предметов и задач. О том, что правовая и антикоррупционная экспертизы не должны подменять
либо частично поглощать друг друга, свидетельствуют и те требования, которые предъявляются к заключениям, подготавливаемым Минюстом России при их
проведении
183
.
Особое внимание в рамках данного исследования следует уделить характеристике официальной (государственной) антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, проводимой
Минюстом России, органами прокуратуры и другими
уполномоченными субъектами, а также независимой
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов, проводимой общественными
организациями и независимыми экспертами — физическими и юридическими лицами, аккредитованными Минюстом России на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их
проектов.
Специалисты отмечают, что именно «в целях повышения эффективности взаимодействия между государством и институтами гражданского общества, усиления общественного контроля за органами власти,
реализации принципа публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления был создан институт независимых
183
вительства РФ : утв. постановлением Правительства РФ от 30 апреля 2009 г.
№ 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» (с изм. от 25 июля 2015 г.) // СЗ РФ. 2009.
№ 19. Ст. 2346.
См.: п. 29 и 29.1 Положения о законопроектной деятельности Пра-
168
экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов на коррупциогенность.
При этом следует отметить, что за рубежом нет
опыта использования подобного института, так как
в нем нет особой необходимости ввиду значительно
меньшего уровня коррупции, чем в российском государстве, а также большей открытости и прозрачности деятельности органов государственной власти»
184
.
В соответствии с п. 1 ч. 3 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов
нормативных правовых актов) проводится органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления согласно методи-
185
ке
, определенной Правительством РФ. Методика
включает основные правила проведения экспертизы
на коррупциогенность, в ней подчеркивается необходимость обеспечения при производстве экспертизы
системности, достоверности и проверяемости результатов, а также приводится перечень коррупционных
факторов
186
.
В законодательстве субъектов РФ регулирование
положений об антикоррупционной экспертизе осуществляется различными способами:
184
ная экспертиза : науч.-практ. пособие // Доступ из справочно-правовой системы
«КонсультантПлюс».
тов и проектов нормативных правовых актов : постановление Правительства
РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 // СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
тов и их проектов / М. С. Азаров, В. В. Астанин, И. С. Барзилова и др.; сост.
Е. Р. Россинская. М. : Проспект, 2010. // Доступ из справочно-правовой системы
«КонсультантПлюс».
Каменская Е. В., Рождествина А. А. Независимая антикоррупцион-
185
См.: Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых ак-
186
См.: Антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых ак-
169
- в законах о противодействии коррупции — в качестве самостоятельного правового средства противодействия коррупции
187
;
- в отдельных законах об антикоррупционной
экспертизе
188
;
- в подзаконных актах органов исполнительной
власти субъектов РФ
189
.
Вопросы антикоррупционной экспертизы могут
также содержаться в качестве приложения к закону
о противодействии коррупции или в законах субъектов
РФ о нормативных правовых актах как части правовой
экспертизы
187
№ 10/74-П «О мерах по противодействию коррупции в Московской области»;
ст. 5 Закона Республики Марий Эл от 7 мая 2010 г. № 15-З «О противодействии
коррупционным проявлениям на территории Республики Марий Эл» // Доступ
из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
188
и их проектов : закон Забайкальского края от 29 декабря 2008 г. № 110-33К //
Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
189
вовых актов (проектов нормативных правовых актов) Президента Республики
Адыгея и Кабинета Министров Республики Адыгея : указ Президента Республики Адыгея от 16 октября 2009 г. № 117; Об утверждении Положения о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принимаемых исполнительными органами государственной власти Московской области
и государственными органами Московской области, и их проектов : постановление правительства Московской области от 5 мая 2010 г. № 309/18; О порядке
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов области и проектов нормативных правовых актов области : постановление правительства Саратовской области от 3 декабря 2009 г. № 601-П; Об утверждении
Порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных
правовых актов Губернатора и Правительства Нижегородской области : постановление правительства Нижегородской области от 10 декабря 2009 г. № 913;
О Регламенте проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в исполнительных органах государственной власти
Тверской области : постановление администрации Тверской области от 1 декабря 2009 г. № 499-ПА и др.
190
с коррупцией в регионах России // Аналитический вестник Совета Федерации
Федерального Собрания РФ. 2009. № 18 (335). С. 46.
190
.
См., например: ст. 5 Закона Московской области от 2 апреля 2009 г.
См., например: Об антикоррупционной экспертизе правовых актов
См., например: Об антикоррупционной экспертизе нормативных пра-
См.: Мачульская И. Г. О формировании правовых основ по борьбе
170
Как отмечают ученые, проводящие исследования
в изучаемой области правоотношений
191
, на практике проведение антикоррупционной экспертизы может
непосредственно возлагаться на различные структурные подразделения и специально создаваемые органы,
а также отдельных лиц, в частности:
- на юридические подразделения органов власти
субъектов РФ;
- ответственных лиц, на которых возложено прове-
дение антикоррупционной экспертизы;
- специальные субъекты антикоррупционной дея-
тельности.
Так, например, в качестве активных субъектов
проведения антикоррупционной экспертизы отдельными авторами выделяются бизнес-объединения, которые
участвуют в проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Они
указывают на тот факт, что более двух десятков региональных и муниципальных торгово-промышленных
палат получили аккредитацию Минюста России в качестве независимых экспертов. Речь идет не только
о крупных бизнес-объединениях, но и об отраслевых
ассоциациях, структурах (например, Ассоциации лесопользователей Приладожья, Поморья и Прионежья,
Ассоциации международных автомобильных перевозчиков и др.)
192
.
Национальный план противодействия коррупции
содержит поручение руководителям регионов о разработке и принятии нормативных правовых актов,
191
тика : науч.-практ. пособие. М. : Норма ; Инфра-М, 2012. С. 41.
научно-практическое пособие / [Т. А. Едкова и др.]; отв. ред. Ю. А. Тихомиров.
М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ПОЛИГРАФ-ПЛЮС, 2013. С. 29. Абз. 561.
См.: Кудашкин А. В. Антикоррупционная экспертиза: теория и прак-
192
Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией:
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]