Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика субъектов Российской Федерации. Монография
.pdf
131
антикоррупционной политикой и культурой, именно эти сегменты пока в меньшей степени исследованы и оценены. Разумеется, здесь требуются несколько
иные, специальные методы мониторинга, привлечение
статистики уполномоченных контрольно-надзорных
органов. Однако недавний отзыв банковских лицензий
сразу у нескольких крупнейших банков Татарстана —
еще один довод в пользу проведения скрупулезного финансового мониторинга.
Представляется, что именно эти параметры можно восполнить в проектируемых новых стратегических
документах через ввод имеющихся и прогнозных оценок Федеральной службы по финансовому мониторингу и Банка России относительно финансовой статистики в регионе.
Целесообразно также, на наш взгляд, прибегнуть
к анализу статистики избирательных, электоральных
споров для аккуратного экстраполирования процессов
в данном сегменте. Как известно, качество оценочных
работ тем выше, чем эффективнее различные методы
объединяются в комплексный и всеобъемлющий единый стратегический подход.
К таким методам относится, во-первых, составление аналитических обзоров. В различных российских
регионах накоплены уникальные собрания таких аналитических отчетов, диссертаций, публикаций, сделанных на этой основе.
Дальнейшие шаги должны, на наш взгляд, состоять во всестороннем анализе устойчиво сохраняющихся проблем в различных сегментах общественной
жизни, несмотря, казалось бы, на правильность, своевременность предпринимаемых шагов. В этом контексте важно обоснование репрезентативной выборки и размера выборки по различным направлениям
132
антикоррупционного мониторинга, детализации «древа целей» антикоррупционной политики, определения
приоритетов антикоррупционной стратегии.
Экспресс-анализ данных проведенных в разные
годы оценочных работ свидетельствует о необходимости переноса центра тяжести антикоррупционной политики на новый уровень, уровень каждого муниципального образования.
В ряде регионов такая работа поставлена на должный уровень.
Так, например, в Республике Татарстан данные
опроса для каждого из муниципальных образований
традиционно сопоставляются со средними региональными показателями.
Однако должен быть сделан следующий шаг: общие региональные показатели следует сопоставить
со средневзвешенными показателями по стране.
Как известно, в России насчитывается 23 422 муниципальных образования. Оценочные работы на этом
уровне организации публичной власти способны усилить эмпирические и социологические основания корректировки антикоррупционной политики.
Наиболее трудоемкая работа связана со скрупулезным изучением преломления муниципальных антикоррупционных политик. Более того, для наиболее
проблемных регионов целесообразно прибегнуть к использованию инструментов «дорожных карт» для планирования качественной работы по устранению коррупционных ловушек, коррупционных рисков.
Существенный итог проведения антикоррупционного мониторинга состоит в создании новых, более
достоверных основ не только принятия антикоррупционных управленческих решений, но и более точная концентрация усилий на целевых группах. Так,
133
методология ООН предполагает целесообразность концентрации управленческих усилий на особых «фокусгруппах». Этот метод эффективен при применении
в единстве прямых и обратных связей. Этот метод диагностики позволяет сначала изучить мнение целевых
групп относительно соотношения интересов в правительстве и в обществе по одним и тем же вопросам и провести углубленное обсуждение подробной информации
относительно мнения о коррупции, причин, лежащих
в основе, а также выявить наиболее ценные идеи, как
бороться с коррупцией.
Полученные и обработанные результаты дальше
используются при формировании стратегий и последующих антикоррупционных программ.
Подобные исследования обычно концентрируются
на следующих вопросах: масштабы проблемы коррупции; типы и сегментация коррупции; негативные последствия коррупции; глубинные причины; эффективность текущих законодательных решений и программ;
возможные решения; приоритеты.
С учетом уже достигнутого уровня целесообразно
опросить такие, например, целевые фокус-группы, как
пациенты медицинских учреждений, студенты вузов,
а также, скажем, владельцы автотранспортных средств.
Полученные результаты могут явиться эмпирической
основой для выработки достоверных управленческих
решений в наиболее уязвимых сегментах проводимой
антикоррупционной политики.
Мониторинг — это точечное интеллектуальное
оружие для решения глобальных проблем. Так, например, Республика Татарстан — это уникальная инвестиционная площадка, имеющая лучшие показатели
по многим аспектам, формирующим притягательный
инвестиционный климат.
134
Вместе с тем анализ федеральной и региональной
прессы позволяет акцентировать внимание на необходимости изучения управленческих просчетов при территориальном планировании, привлечении новых инвесторов. Так, следует чаще проводить экспресс-опросы
резидентов особой экономической зоны Елабуга, Иннополиса для выявления не только плюсов, но и минусов
в организации данных территорий.
Следующий метод — это проведение тематических исследований, например, обстоятельно тестируется отдельная тема коррупции в сфере дорожного
строительства.
Особую остроту приобретает такое направление
антикоррупционного мониторинга, как оценка исполнения закона об обязательной подаче декларации
о доходах и расходах депутатами всех уровней власти.
Об особом значении этой темы неоднократно заявляла
И. Яровая, чье предложение о мониторинге исполнения
законов по обязательной подаче деклараций о доходах
и расходах и по конфликту интересов уже реализова-
157
но
. Эксперты прибегают к тематическим исследованиям для описания типичных проявлений коррупции
в точных деталях, которые позволяют реконструировать коррупционную схему. Такие подходы применяются для воссоздания и в дальнейшем недопущения
схем уклонения от налогов и сборов, построения незаконных схем отмывания денег, незаконного перевода
земель из одной категории в другую и т. д.
Этот подход помогает каждому в деталях понять,
как происходит на самом деле коррупционная схема. Тщательное документирование практических тематических исследований также позволяет помочь
157
защиты интересов граждан. URL: http://russianfareast-news.ru.
См.: Ирина Яровая. Антикоррупционный мониторинг — это вопрос
135
антикоррупционным агентствам доработать свои профессиональные усилия, правильно выстроить правоохранительную деятельность, внести коррективы в инструменты противодействия коррупции.
Одновременно такой подход может помочь в информировании общественности. В правоохранительной сфере такой подход обогащает инструментарий
оперативно-розыскной деятельности.
Один из важнейших аспектов оценочной работы —
это формирование надлежащей правовой оценки. Оцениваются прежде всего концептуальные основы борьбы
с коррупцией, включая национальное уголовное и гражданское материальное и процессуальное законодательство, законы и регламенты о государственной гражданской службе, правила о государственных закупках,
законодательство о противодействии отмыванию денег,
уставы, этические кодексы поведения и другие правила. Там, где выявляются проблемы и несоответствия,
анализируются варианты комплексного решения проблемы для укрепления всей правовой системы.
Следующий аспект: оценка институциональной
основы. В данном контексте анализируются возможности и ресурсы соответствующих институтов по борьбе
с коррупцией. Этот этап включает в себя оценку эффективности механизмов контроля и надзора органов, отвечающих за контроль и обеспечение качества и целостности соответствующих институциональных рамок.
Главная цель заключается в том, чтобы оценить,
в какой степени весь государственный аппарат, законодательные, исполнительные и судебные органы участвуют в деле борьбы с коррупцией. Особое внимание
уделяется сбалансированности полномочий, проведению оценки независимости судебной системы, активности законодательных органов.
136
Следующий аспект — это изучение СМИ, в том
числе электронных. Цель состоит в том, чтобы определить конкретные проблемы, с которыми сталкиваются СМИ, и их причины. В этом контексте методология
должна быть сосредоточена на процессах сопоставления
функций, процедур, механизмов отчетности, наличия
доступа к информации и стимулов в институциональных рамках. На основе сопоставлений определяется,
как СМИ выполняют свою миссию, определяется их эффективность или неэффективность, оцениваются потенциальные возможности для возникновения и разрешения конфликта интересов. Такой детальный подход
позволяет экстраполировать и нивелировать коррупционные риски.
Следующий важный подход — это мониторинг секторов экономики, оценка теневого сектора, его масштабов. Цель этого подхода состоит в том, чтобы вскрыть
уровень коррупции путем оценки среднего показателя
теневой экономики.
Связь между коррупцией и теневым сектором особенно важна, поскольку коррупционные практики обычно «включают» приток и отток ресурсов от этого сектора.
В тех случаях, когда экономические условия в стране
жестко регулируются с помощью экспортно-импортных
правил и других мер, было бы трудно для теневого сектора работать прибыльно, не прибегая к коррупции.
В этом случае коррупция рассматривается как
альтернативное средство соблюдению существующих
правил, и аналитические службы прибегают к использованию двух методов зеркальной статистики.
Первый метод состоит в использовании основного информационного ресурса, статистической информации об импорте и экспорте товаров между двумя или более странами. Целью является сравнение
137
данных экспорта и импорта по соответствующим параметрам вовлеченных в эту схему субъектов. Понятно,
что зеркальное значение по экспорту и импорту у обоих
субъектов должно совпадать.
Расхождения будут свидетельствовать о коррупционных нарушениях, уклонении от уплаты налогов
и таможенных сборов. Основным условием правильности выводов является доступ к точным данным. Используя эту методологию, сравнения могут быть проведены по отдельным товарным группам, отраслям
экономики, периодам времени и т. д. Интерпретация результатов должна быть проведена с должной
осмотрительностью.
Следующий важный аспект мониторинга с точки зрения международных стандартов — это фиксация
поддающихся измерению показателей деятельности
судебной системы. Исследуются такие показатели, как
улучшение доступа к правосудию; повышение качества
отправления правосудия; повышение уровня доверия
общества к судебной системе, повышение эффективности и действенности в удовлетворении жалоб.
Проводится масштабное исследование мнения
судей по данным направлениям. После обработки результатов каждая отдельная мера связывается непосредственно в набор показателей, который позволяет
установить отдельные исходные линии. Система может
быть дополнена изучением уровня соблюдения лучших
международных стандартов, например, анализом процентной доли сотрудников, обученных этическому кодексу поведения.
Алгоритм позволяет выявить степень понимания
гражданами основных прав и обязанностей, касающихся процедурных вопросов, связанных с судом. Показатели воздействия: количество судей, участвующих
138
в программах взаимодействия со средствами массовой
информации и общественностью в целом; наличие судебного кодекса поведения для общественности. Следует проанализировать положение свидетеля и степень
сложности доступа свидетелей в гражданском, уголовном процессе, затраты времени и расходы для свидетеля. Следует также проанализировать адекватность судебных издержек, соответствие инфраструктуры судов
для посещения свидетелями судов.
Следует также исследовать вопрос о доступности
правосудия для малодоступных сельских районов: количество выездных заседаний, наличие необходимого
транспорта. Процедуры изучаются на основе динамики
законодательства, анализа количества случаев, когда
были применены условные меры наказания; количество случаев наложения штрафных санкций.
Исследуется вопрос о своевременности показателей воздействия суда на укрепление правовой системы:
измеряется уровень сотрудничества между учреждениями; уровень волокиты в судах, количество нарушений
регламентов судебных заседаний, процент судов, где заседания начинаются вовремя, нагрузка на судей, процедурные правила, которые снижают потенциальные
злоупотребления процесса; качество делопроизводства.
Индикаторы законности приговоров: наличие судимости в момент вынесения приговора; развитие и соблюдение руководящих принципов приговоров.
Следует также изучить уровень доверия общества к адвокатам, судьям, судебному процессу, судебным администраторам, к полиции, измерить количество жалоб.
Следует определить эффективность политики в отношении формального и социального контакта между
судебной и исполнительной ветвями власти. Следует
139
также проанализировать доступность учреждений Федеральной службы исполнения наказаний для правозащитных организаций.
За прошлое десятилетие количество методик измерения коррупции в мире значительно увеличилось. Начиная с 1990-х гг. до середины 2000-х гг. были предприняты различные проекты, чтобы измерить коррупцию
на агрегированном и индивидуальном уровне. На системном уровне применяются такие критерии определения успешности борьбы с коррупцией, как уровень
гласности, ответственности, политической стабильности, снижения насильственных преступлений, в том
числе террористических проявлений, эффективности
работы государственных структур, в том числе в контексте соблюдения законодательства, эффективности
контроля коррупции.
Эти индикаторы покрывают свыше 200 стран в течение 1996–2005 гг., основаны на множестве видов разнообразных источников, в том числе социологических
опросах, учете рисков оценивающих агентств, неправительственных организаций.
Европейская Комиссия придерживается принципа гласности и доступности коррупционных индикаторов. В Европе интенсифицировались исследования
на уровне отдельных секторов и сегментов, отдельных
корпораций.
Прогресс в борьбе с коррупцией на всех фронтах требует измерения коррупции непосредственно
для того, чтобы диагностировать проблемы и контролировать результаты. Этот аспект диагностики возобновил интерес к исследованиям Всемирного банка.
Усилия не прошли даром, так как удалось главное — убедительно доказать ошибочность мифа о том,
что коррупция не может быть взвешена и измерена.
140
На самом деле коррупция может быть измерена с помощью надлежащего сбора и обобщения информации
о коррупции. Важна опора на надлежащие источники,
в том числе использование данных правоохранительных органов, аудиторских компаний, социологических
исследований, контрольно-надзорных учреждений.
Полезно использовать и барометр восприятия коррупции гражданами, иностранными гражданами, трудовыми мигрантами. Восприятие, например, может
проявиться в недоверии к правоохранительным органам, выразиться в том, что граждане не захотят использовать их услуги. В этом случае государству придется
внести коррективы в антикоррупционную политику.
Общеизвестны обзоры Latinobarometro, которые
просят респондентов сообщить фактические проценты
коррумпированных должностных лиц или фактическое
число раз, когда они свидетельствовали об актах коррупции
158
. Общенациональные опросы Американского
института общественного мнения (Gallup International
Association) также включают антикоррупционную повестку. При этом исследователи научились элиминировать погрешности социологических опросов, что усилило
значимость построенных на широком социологическом
базисе стратегических программных документов.
Опыт зарубежных стран, например Индонезии,
показал возможность эффективного контроля коррупции даже в таких уязвимых областях, как дорожные
инфраструктурные проекты, где еще недавно ремонт
дорог был основан на «закапывании» дорожных дыр.
Экспертные оценки, реконструирование каждой
операции, дифференцированной на мельчайшие части, — все эти методы дали подлинную картину с ужасающими масштабами хищений.
158
See: Latinobarometro. URL: http://sputtr.com.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]