Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика субъектов Российской Федерации. Монография
.pdf
251
рисков) риск-ориентированного подхода при осуществлении всех видов регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля;
влияния внедрения риск-ориентированного подхода при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля
на уровень коррупциогенности государственных должностей, связанных с осуществлением данных полномочий; возможности использования коррупциогенного показателя при классификации субъектов контроля
(надзора) по уровню риска и влияния такого показателя на уровень коррупциогенности сферы соответствующего вида деятельности;
- организация межведомственного взаимодействия при решении вопросов внедрения рискориентированного подхода контрольно-надзорной
деятельности в деятельность соответствующих контролирующих органов.
В качестве среднесрочной (до шести лет) задачи можно выделить разработку органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими
контрольно-надзорные функции, предложений по внесению в региональное законодательство (включая ведомственные акты, административные регламенты)
положений, способствующих снижению коррупциогенности контрольно-надзорной деятельности при внедрении риск-ориентированного подхода.
Внедрение при проведении мероприятий административной реформы системного научно обоснованного подхода, позволяющего снизить коррупциогенность контрольно-надзорной деятельности при
осуществлении регионального государственного контроля (надзора), целесообразно определить в качестве
долгосрочной задачи антикоррупционной политики регионов в сфере контрольно-надзорной деятельности.
252
К настоящему времени сформировался солидный
массив нормативных правовых актов федерального
и регионального уровня в сфере борьбы с коррупцией.
Вместе с тем, говорить о серьезных успехах в данном
направлении не приходится. Причин, на наш взгляд,
несколько.
Во-первых, существует серьезный разрыв между возможностями, предоставляемыми нормами права
и практикой их применения. Так, за период с 2008 г.
по настоящее время законодательно были закреплены такие институты, как антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, контроль за доходами и расходами государственных служащих, постоянно
совершенствуются соответствующие нормы уголовного
кодекса и т. д.
Вместе с тем практика рассмотрения многих дел
коррупционной направленности показывает, что виновные в совершении данных преступлений зачастую получают не ту меру наказания, которая соответствует тяжести совершенных ими деяний. Многие эффективные
меры, имеющиеся в арсенале законодателя, попросту
игнорируются. В качестве примера достаточно назвать
возможности применения мер гражданско-правовой
253
ответственности к виновным лицам, предусмотренных
п. 8 ст. 235 ГК. В этом смысле в юридической литературе правомерно ведется речь о системности законодательного регулирования противодействия коррупции
как одном из условий его эффективности
269
.
Во-вторых, нормативные правовые акты в сфере борьбы с коррупцией предусматривают достаточно
эффективный универсальный инструментарий борьбы
с ней. Но необходимо понимать, что коррупция как социальное явление многогранна, поразила практически
все сферы жизни общества, приспособилась к особенностям их правового регулирования. Соответственно,
и средства борьбы с ней должны учитывать специфику соответствующей сферы. Коррупция в сфере государственной гражданской службы содержит одни схемы, в сфере образования и здравоохранения они будут
иными. В этом смысле механический перенос, например, института правового регулирования конфликта
интересов или антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов не даст ожидаемых результатов, так как не будет учитывать уникальности соответствующих «отраслевых» коррупционных схем.
В-третьих, противодействие коррупции невозможно без применения системных средств, сочетания различных средств в борьбе с коррупцией. Иными словами,
наличие и применение тех или иных методов в борьбе
с ней будет действенно лишь в том случае, когда будет
обеспечено их оптимальное сочетание с учетом специфики общественных отношений той сферы, в которую
данное зло проникло.
269
преодоления коррупционных рисков в новеллах ГК РФ о сделках // Коррупционные риски современного законодательства и правоприменения и правовые
механизмы их преодоления. С. 147.
См. подробнее: Илюшина М. Н. Гражданско-правовые механизмы
254
В этом смысле сфера образования уникальна.
С одной стороны, она способствует формированию антикоррупционного мировоззрения, обучает субъектов антикоррупционной политики приемам и методам
борьбы с ней, с другой, — сама является питательной средой для распространения коррупции. По мнению ряда исследователей, сфера образования является
одной из наиболее коррумпированных
270
.
Это является следствием недостаточной открытости деятельности образовательных учреждений, отсутствия эффективного государственного и общественного
контроля, непроработанности превентивных мероприятий, наличия корыстного интереса у сторон в сохранении коррупционных связей и т. д.
271
.
Ситуация с коррупцией в образовательных учреждениях служила поводом для неоднократных обращений органов государственной власти и общественных
организаций, к поискам решения данной проблемы.
Так, например, в докладе Общественной палаты РФ «Об эффективности проводимых в Российской
Федерации антикоррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества в реализации
антикоррупционной политики за 2012 год» подробно
перечислены те сферы, где наиболее ярко заметны проявления коррупции:
- прием в образовательные организации (в детские сады, коррекционные детские сады, школы, образовательные учреждения среднего профессионального
образования и высшего образования);
270
ния // Образовательное законодательство России: новая веха развития : колл.
монография / под ред. Н. В. Путило, Н. С. Волковой. С.116. Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».
См.: Плюгина И. В. Противодействие коррупции в сфере образова-
271
Там же. С. 117.
255
- перевод обучающихся внутри образовательных
организаций и между образовательными организациями; отчисление обучающихся из образовательных организаций в связи с неосвоением ими образовательной
программы;
- подготовка и сдача курсовых, дипломных работ,
подготовка и защита диссертаций;
- проведение промежуточной и итоговой аттестации, проведение государственной итоговой аттестации
в высших учебных заведениях;
- привлечение дополнительных финансовых
средств, связанное с получением необоснованных финансовых выгод за счет обучающегося, в частности, получение пожертвований на нужды детских садов и школ
как в денежной, так и в натуральной форме, расходование полученных средств не в соответствии с уставными
целями некоммерческой организации и т. п.;
- создание преференций детям из обеспеченных
семей, из семей чиновников в детском саду или в школе в ущерб иным обучающимся детям;
- лицензирование и государственная аккредитация образовательных организаций;
- распределение государственных (муниципальных) заданий между подведомственными учреждениями,
реструктуризация сети образовательных учреждений;
- прием работников в образовательную организацию, привлечение исполнителей по гражданскоправовым договорам;
- использование имущества образовательных организаций
272
.
272
коррупционных мероприятий и участии институтов гражданского общества
в реализации антикоррупционной политики за 2012 год : доклад Общественной
палаты РФ // Общественная палата РФ : сайт: URL: http://www.oprf.ru/les/
doklad_korrupciya.pdf (дата обращения: 24.03.2017).
См.: Об эффективности проводимых в Российской Федерации анти-
256
Помимо отмеченных выше, значительной коррупциогенностью обладают вопросы о назначении стипендий, переводе с платной формы на бесплатную, распределении грантов и т. д.
Отдельно необходимо остановиться на проблеме
информационной открытости сферы образования. Так,
например, в 2013 г. «РИА-Новости» совместно с Институтом развития образования Высшей школы экономики был составлен рейтинг информационной открытости региональных органов управления образованием.
В 2013 г. исследователями были проанализированы
материалы 83 сайтов из 82 субъектов РФ. Оказалось,
что ни один из сайтов по итоговому свободному индексу не превысил определенный коэффициент, многие
были признаны информационно нулевыми. Это означает, что основы для общественного контроля в этом
случае просто не существует
273
. Необходимо отметить,
что в этом смысле положения ст. 29 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
274
содержат требования
к сайтам образовательных организаций, а требования
к информационным ресурсам органов управления образованием отсутствуют, что, безусловно, является серьезным недочетом отечественного законодательства
об образовании.
В связи с изложенным выше возникает вопрос
об основных направлениях борьбы с коррупцией в сфере
образования. Помимо механизмов юридической ответственности за данные преступления можно выделить
ряд перспективных направлений борьбы с коррупцией
273
образования на муниципальном уровне», состоявшегося 9 июля 2013 г. в Общественной палате РФ.
По материалам круглого стола «Противодействие коррупции в сфере
274
См.: СЗ РФ. 2012. № 53 (ч. 1). Ст. 7598.
257
в сфере образования. Необходимо оговориться, что автор
не ставит перед собой задачу изложить исчерпывающий
перечень соответствующих приемов и средств, — цель
значительно скромнее, необходимо проанализировать
наиболее перспективные направления борьбы с коррупцией, адаптировав их под нужды системы образования; к ним, предполагается, могут быть отнесены антикоррупционная экспертиза нормативных правовых
актов и их проектов, проблемы урегулирования конфликта интересов и правовое просвещение в сфере образования. Рассмотрим их подробнее.
Антикоррупционная экспертиза нормативных
правовых актов и их проектов является одной из разновидностей правовой экспертизы. Под правовой экспертизой, в свою очередь, в научной литературе понимают вид экспертизы нормативных правовых актов,
которая заключается в правовой оценке формы акта,
его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования
(опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции и федерального законодательства;
проводится также оценка соответствия акта требованиям юридической техники, в частности, проверяется
наличие необходимых реквизитов
275
. Правовой экспертизой не исчерпывается все многообразие разновидностей экспертиз нормативных правовых актов. Можно
также выделить такие виды экспертиз, как, например, криминологическая, политологическая и другие
ее разновидности.
В правовой литературе неоднократно отмечалось,
что «коррупционные проявления чаще всего связаны
275
правовых актов. Тула, 2011. С. 80.
См.: Кочеткова И. В. Словарь-справочник эксперта нормативных
258
с правотворчеством и правоприменением… А отступление, нарушение правовых предписаний, их корыстное
истолкование и использование служит питательной почвой для коррупции
276
». Иными словами, коррупцию
может порождать не только корыстное поведение того
или иного должностного лица, но и сама норма права,
которая содержит возможности для правонарушения.
Причем необходимо иметь в виду, что «подозрительные» нормы могут возникнуть не только вследствие
злого умысла, но и невысокой правовой квалификации
их разработчиков.
В связи с этим в литературе нашла отражение позиция, в соответствии с которой выделяют правотворческие юридические ошибки, совершаемые неумышленно и вследствие невысокой правовой квалификации
разработчиков, экспертов, государственных и муниципальных служащих. Ко второй группе можно отнести
коррупционные факторы, допускаемые сознательно
или по небрежности и порождающие риск коррупционных проявлений
277
.
Впервые методика и правила проведения антикоррупционной экспертизы были закреплены в соответствующих постановлениях Правительства РФ. Однако
первый опыт проведения таких экспертиз правоприменительными органами, поспешность в разработке
нормативных актов, нарекания научной общественности обусловили необходимость оптимизации данной
деятельности
278
.
276
Правовые акты: антикоррупционный анализ М., 2010. С. 1.
277
ника устранения в постсоветских государствах: Международный научнопрактический круглый стол. С. 1096–1103.
проблемы правового регулирования и правоприменительной практики // Юстиция. 2016. № 3. С. 52–63.
См.: Правотворческие ошибки: понятие, виды, практика и тех-
278
См. подробнее: Кирилин А. В. Антикоррупционная экспертиза НПА:
259
В результате Законом об антикоррупционной
экспертизе были установлены правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения,
а постановлением Правительства РФ от 26 февраля
2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов» (далее — Постановление об антикоррупционной экспертизе)
279
были утверждены новые
правила и методика проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов. Проанализируем их
подробнее.
Правила проведения антикоррупционной экспертизы четко определяют их субъектный состав; в соответствии со ст. 1 Постановления об антикоррупционной экспертизе ее осуществление возложено на Минюст
России, органы государственной власти в рамках их
компетенции и независимых экспертов, аккредитованных Минюстом Росии. Обязательной антикоррупционной экспертизе подлежат в соответствии со ст. 2
Постановления:
- проекты федеральных законов, проекты указов
Президента РФ и проекты постановлений Правительства РФ, разрабатываемые федеральными органами
исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы;
- проекты концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов,
279
См.: СЗ РФ. 2010. № 10. Ст. 1084.
260
проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов — при проведении их правовой экспертизы;
- нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, а также уставы
муниципальных образований и муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований — при их государственной
регистрации;
- нормативные правовые акты субъектов РФ —
при мониторинге их применения. Результаты проведения экспертизы отражаются по форме, утвержденной Минюстом России
280
. В заключении в обязательном
порядке указывается орган, разработавший нормативный акт, а также конкретная норма, способствующая
проявлению коррупции.
Безусловно, положительной чертой проведения
антикоррупционных экспертиз следует считать привлечение к работе независимых экспертов. Независимая антикоррупционная экспертиза проводится
юридическими лицами и физическими лицами, аккредитованными Минюстом России в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы
280
ной экспертизы см. в следующих нормативных актах: Об организации работы
по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований : приказ Минюста России от 1 апреля 2010 г. № 77 // РГ. 2010. 21 апр.; Об организации работы по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов
и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции : приказ Минюста России от 18 мая
2009 г. № 136 // БНА. 2009. № 30.
Формы заключений по результатам проведения антикоррупцион-
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]