Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика субъектов Российской Федерации. Монография
.pdf
261
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых ак-
281
тов
. В приказе Минюста России от 31 марта 2009 г.
№ 2 «Об аккредитации юридических и физических лиц
в качестве независимых экспертов, уполномоченных
на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность»
указан порядок получения заинтересованными лицами аккредитации, закреплены требования к претендентам, а также установлен порядок отзыва свидетельства об аккредитации.
Важной новеллой законодательства об антикоррупционной экспертизе стало требование в целях обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы о размещении проектов
нормативных правовых актов в сети Интернет с обязательным указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. Результаты независимой
антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении по форме, утверждаемой Минюстом России.
В ст. 8 Постановления об антикоррупционной экспертизе содержится важная норма, повышающая статус
экспертизы: проекты нормативных правовых актов
вносятся Президенту РФ и (или) в Правительство РФ
с обязательным приложением поступивших заключений по результатам независимой антикоррупционной
экспертизы.
281
тации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов
и иных документов на коррупциогенность : приказ Минюста России от 31 марта
2009 г. № 92 // РГ. 2009. 24 апр.
См. подробнее об аккредитации независимых экспертов: Об аккреди-
262
Постановлением Правительства РФ утверждена
также Методика проведения антикоррупционной экспертизы, обязательная для применения всеми субъектами ее проведения. Анализ положений методики позволяет сформулировать принципы ее применения.
К ним относятся: обоснованность, объективность, проверяемость, системность проведения экспертизы.
Принцип обоснованности находит отражение
в четком закреплении коррупциогенных факторов,
а также форм заключений, в которых по результатам
экспертизы указывается норма, содержащая признаки
данных факторов.
Принцип объективности проявляется в четком
нормативном закреплении коррупциогенных факторов и субъектов проведения антикоррупционных экспертиз, что максимально снижает роль субъективного
фактора.
Проверяемость результатов экспертизы находит отражение в особом порядке размещения проектов нормативных правовых актов (на официальном
сайте разработчиков в сети Интернет), а также необходимости при направлении Президенту РФ прикладывать все поступившие заключения независимых
экспертов.
Системность проведения экспертизы означает
проведение анализа каждой нормы правового акта
в тесной взаимосвязи с другими его положениями.
Все коррупциогенные факторы систематизированы законодателем в две большие группы:
1. Коррупциогенные факторы, устанавливающие
для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.
263
2. Коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям.
К числу первой группы факторов в Постановле-
нии об антикоррупционной экспертизе относятся:
- широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов
местного самоуправления (их должностных лиц);
- определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами
местного самоуправления (их должностными лицами)
действий в отношении граждан и организаций;
- выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений
из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов
местного самоуправления (их должностных лиц);
- чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся
в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;
- принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов
государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;
- заполнение законодательных пробелов при помо щи подзаконных актов в отсутствие законодательной
264
делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;
- отсутствие или неполнота административных
процедур — отсутствие порядка совершения органами
государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных
действий либо одного из элементов такого порядка;
- отказ от конкурсных (аукционных) процедур —
закрепление административного порядка предоставления права (блага).
К числу второй группы факторов отнесены:
- наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудновыполнимых и обременительных требований к гражданам
и организациям;
- злоупотребление правом заявителя органами
государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие
четкой регламентации прав граждан и организаций;
- юридико-лингвистическая неопределенность —
употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.
Необходимо отметить, что в результате вступления в силу данного Постановления в целом завершено
создание стройной системы антикоррупционного законодательства в России.
Необходимо отметить, что федеральные органы
власти, субъекты РФ, некоторые муниципальные образования также разработали в рамках своей компетенции антикоррупционное законодательство, в частности
нормативные правовые акты об антикоррупционной
265
экспертизе
282
. Подобная практика показывает, что существует необходимость в обеспечении системности
и единообразия работы по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов.
Необходимо отметить, что территориальные органы юстиции и прокуратуры накопили богатый эмпирический материал, безусловно, интересный для исследователя в части проведения антикоррупционных
экспертиз нормативных правовых актов и их проектов.
Правовой основой деятельности в этом направлении является, как мы отмечали выше, Закон об антикоррупционной экспертизе, которым установлены правовые
и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Также в сфере противодействия коррупции принят ряд ведомственных нормативных правовых актов,
в числе которых приказы Минюста России от 4 октября
2013 г. № 187 «Об утверждении Порядка организации
работы по проведению антикоррупционной экспертизы
282
сийской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов (проектов нормативных правовых актов) Министерства обороны Российской Федерации : приказ министра обороны РФ от 19 декабря 2011 г. № 2610 //
РГ. 2012. 15 февр.; Об организации работы по проведению антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов, издаваемых Федеральной службой по экологическому, технологическому
и атомному надзору : приказ Ростехнадзора от 12 марта 2010 № 152 // РГ. 2010.
21 апр.; О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых органами исполнительной власти и подразделениями аппарата администрации
Тульской области : постановление администрации Тульской области от 15 июня
2010 г. № 551 // Тульские известия. 2010. 24 июня; О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов
(их проектов) в администрации муниципального образования город Тула : постановление администрации г. Тулы от 9 апреля 2010 г. № 1157 // Тула. 2010.
15 апр. и т. д.
См., например: О порядке проведения в Министерстве обороны Рос-
266
нормативных правовых актов, проектов нормативных
правовых актов и иных документов структурными подразделениями Министерства юстиции Российской Федерации», от 13 августа 2010 г. № 193 «Об утверждении
административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации
юридических и физических лиц, изъявивших желание
получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных
правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» и др.
В связи с этим необходимо отметить, что среди
правовых актов, регулирующих вопросы противодействия коррупции в сфере образования, помимо закрепленных в Методике проведения антикоррупционной
экспертизы коррупциогенных факторов обнаружились
следующие юридико-технические недостатки:
- наличие избыточного количества декларатив-
ных норм;
- оперирование излишне общими, абстрактными
положениями, когда требуется детальное правовое регулирование (например, использование формулировок
типа «осуществляет противодействие коррупции в пределах своих полномочий»);
- неоправданное дублирование норм федерального законодательства субъектами РФ и муниципальными образованиями;
- отсутствие механизма реализации норм, предусмотренных в законодательстве, изначально обусловливающее их неэффективность
283
.
283
ния. С. 125.
См.: Плюгина И. В. Противодействие коррупции в сфере образова-
267
Становится очевидным, что, несмотря на богатый
опыт правоприменительной практики в части проведения антикоррупционных экспертиз, органами юстиции
и прокуратуры, давно назрела необходимость в разрешении следующих недочетов.
1. В условиях динамичного развития образовательного законодательства на всех уровнях властной
вертикали (федеральном, региональном, муниципальном), локальных правовых актов образовательных
учреждений, общее их количество растет в арифметической прогрессии. С учетом относительно сжатых
временных сроков, отводимых на их подготовку и введение в действие, во многих случаях отсутствия соответствующих квалифицированных кадров, количество
коррупциогенных факторов, являющихся не всегда следствием злого умысла их разработчиков, будет
неизбежно расти. В этих условиях применение механизмов антикоррупционной экспертизы нормативных
правовых актов и их проектов позволит не только эффективно бороться с коррупцией, но и повысить общее
качество правовых актов в сфере образования. Совершенно очевидно в этой связи, что необходима подготовка специалистов юридического профиля для системы
образования, которые бы обладали в совершенстве как
навыками подготовки правовых актов, так и их антикоррупционной экспертизы.
2. Проведение антикоррупционных экспертиз законодательства в сфере образования предполагает
не только хорошие знания юридической техники и методики проведения антикоррупционной экспертизы,
но и законодательства в сфере образования, что редко встречается у работников прокуратуры или органов
юстиции. Необходим профессиональный взгляд человека, занимающегося образованием, знающего данную
сферу «изнутри». Полагаем в этой связи, что правовая
268
регламентация процедур государственной аккредитации и мониторинга образовательных учреждений
должна учитывать как положительные, так и отрицательные результаты антикоррупционной экспертизы
соответствующих локальных правовых актов. Представляется очевидным, что качество локальных правовых актов организации, — залог качества реализуемых
ею образовательных программ, соблюдения прав и законных интересов граждан в образовательном процессе. Возложить полномочия по организации подобных
экспертиз целесообразно на органы управления образованием и работников образовательных учреждений,
в чьи профессиональные обязанности входит противодействие коррупции.
3. Проведение антикоррупционных экспертиз
в соответствии с законодательством РФ, — прерогатива не только компетентных государственных органов,
но и независимых экспертов. Вместе с тем деятельность
последних носит ярко выраженный формальный характер. У независимых экспертов отсутствует мотивация
на проведение соответствующих исследований. Представляется целесообразным при оценке качества образовательной деятельности, в первую очередь, организаций
высшего образования, в рамках проведения ежегодных
мониторингов системы образования либо государственной аккредитации учитывать наличие в их штате независимых экспертов, количество и качество проводимых
ими экспертиз законодательства в сфере образования,
а также на уровень организации данной работы.
Вторым важным направлением работы по противодействию коррупции в сфере образования является проблема урегулирования конфликта интересов.
Нормативное определение понятия «конфликт интересов» впервые появилось в Законе о противодействии
коррупции. Пункт 1 ст. 10 данного Закона определяет
269
конфликт интересов как ситуацию, при которой личная
заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет
или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных)
обязанностей (осуществление полномочий).
Длительное время конфликт интересов как правовой институт рассматривался в тесной связи с государственной и муниципальной службой. В связи с этим наработаны большая нормативная база и литература
284
Правоприменительная практика, различные методические рекомендации определяют типичные ситуации,
которые могут квалифицироваться как «конфликт интересов». Разумеется, ими не исчерпываются все возможные варианты конфликта интересов, тем не менее,
у субъектов права сохраняется ясность по поводу существа данного явления.
284
См.: Указ Президента РФ «О комиссиях по соблюдению требований
к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»; Астанин В. В. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих
и урегулированию конфликта интересов: анализ и оценка предмета деятельности и коррупциогенных рисков участия экспертов в их работе // Российская
юстиция. 2009. № 2. С. 20–24; Дементьев А. Н., Качужкин С. В. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2.
С. 19–24; Кабашов С. Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе. М., 2015; Казачен-
кова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 82–83; Федосенко В. А. Актуальные вопросы
государственной гражданской службы в Российской Федерации: регламентация
соблюдения требований к служебному поведению и урегулирование конфликта
интересов // Право и политика. 2007. № 8. С. 81; Чаннов С. Е. Административно-
правовое регулирование функционирования комиссий по урегулированию конфликта интересов на государственной гражданской службе // Административное и муниципальное право. 2009. № 4.
.
270
Несколько иная ситуация сложилась в образовании. Впервые о конфликте интересов упоминает Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», в п. 2 ст. 48 которого предусматривается, что
педагогический работник организации, осуществляющий образовательную деятельность, не вправе оказывать платные образовательные услуги обучающимся
в данной организации, если это приводит к конфликту
интересов педагогического работника.
Вместе с тем не всегда ясно, какие деяния, совершаемые работниками образования, следует квалифицировать как «конфликт интересов». Применение прямой
аналогии в этом вопросе с государственной или муниципальной службой неуместно, так как деятельность
образовательных организаций и государственная и муниципальная служба — принципиально разные сферы общественной жизни. Необходимо в развитие п. 2
ст. 48 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» юридическое закрепление примерного перечня тех деяний работника образовательной
организации, которые содержат признаки конфликта
интересов. К ним, как отмечалось в литературе, могут
относиться следующие ситуации:
- педагогический работник ведет уроки и платные
занятия у одних и тех же учеников;
- педагогический работник «обменивается» с коллегами слабоуспевающими обучающимися для репетиторства;
- педагогический работник осуществляет репетиторство с учениками, которых обучает;
- педагогический работник осуществляет репетиторство во время урока, внеклассного мероприятия и т. д.;
- педагогический работник получает подарки
и услуги;
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]