Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика субъектов Российской Федерации. Монография
.pdf
191
субъекты РФ, а также на муниципальную службу,
а именно на должности муниципальной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками.
Также следует организовывать и проводить вводные антикоррупционные тренинги для граждан, поступающих на государственную (муниципальную) службу.
Весьма положительно можно оценить опыт субъектов РФ по формированию электронных досок почета.
Так, в апреле 2016 г. в Республике Татарстан сформирована первая Электронная доска почета государственных гражданских служащих республики. При этом как
противоположность Электронной доски почета следовало бы предусмотреть Электронную доску позора,
на которую заносились бы государственные гражданские служащие, нарушившие требования к служебному поведению, ограничения и запреты, установленные законодательством о противодействии коррупции,
и имеющие дисциплинарные взыскания, особенно
за коррупционные правонарушения. Данную практику
необходимо распространить и на другие субъекты РФ.
Такой морально-этический аспект кадровой работы может положительно повлиять на соблюдение антикоррупционных стандартов служебного поведения на государственной (муниципальной) службе.
Представляется весьма важным при реализации
региональной антикоррупционной политики уделять
особое внимание вопросам совершенствования антикоррупционных стандартов профессиональной служебной деятельности государственных (муниципальных)
служащих субъектов РФ. Здесь могут быть рекомендованы следующие мероприятия:
- своевременная актуализация административных и должностных регламентов с учетом изменения
федерального законодательства в целях создания системы управления изменениями;
192
- усиление влияния этических правил и образцов
поведения на профессиональную служебную деятельность государственных (муниципальных) служащих
и ответственности за них, с превращением этической
составляющей культуры государственных (муниципальных) служащих в неотъемлемую часть их профессионального развития;
- разработка и внедрение морально-этических
стимулов соблюдения требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих,
основанных на публичном обсуждении и общественном
порицании их неэтичного служебного поведения;
- содействие в дальнейшей унификации ограничений, запретов и обязанностей государственных (муниципальных) служащих и лиц, замещающих государственные и муниципальные должности с целью повышения
эффективности противодействия коррупции.
Также следует отметить активизацию антикоррупционного обучения в субъектах РФ. Во многих
субъектах РФ внедрена система специализированного
обучения по вопросам противодействия коррупции, начали работу подразделения кадровых служб государственных органов и органов местного самоуправления
по профилактике коррупционных и иных правонарушений и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов.
Однако существует ряд проблем в сфере государственной гражданской и муниципальной службы,
серьезно затрудняющих практическую реализацию
антикоррупционного законодательства. До сих пор наблюдается невысокий уровень методического обеспечения по реализации ряда важнейших обязанностей,
запретов и ограничений, направленных на противодействие коррупции. Особенно это прослеживается
193
на муниципальной службе. Эффективность же профилактики коррупции в государственных органах и органах местного самоуправления во многом зависит
от профессионализма и опыта сотрудников соответствующих подразделений по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Отдельно стоит отметить
Оренбургскую область, в которой проводится активная
методическая работа: разработаны Методические рекомендации по информированию населения Оренбургской области о реализации антикоррупционной политики в органах исполнительной власти Оренбургской
области, Примерная антикоррупционная политика государственного учреждения Оренбургской области,
Примерный кодекс этики и служебного поведения работников государственного учреждения Оренбургской
области, Примерный регламент обмена подарками
и знаками делового гостеприимства в государственном
учреждении Оренбургской области и др.
Актуальна проблема распределения функций
по противодействию коррупции в государственных органах и органах местного самоуправления. Недостаточная численность кадровых подразделений по вопросам
противодействия коррупции также служит препятствием для реализации эффективной антикоррупционной
политики. В ряде случаев осуществляется формальный контроль за доходами и имуществом лиц, претендующих на замещение должностей государственной
и муниципальной службы, и членов их семей, а также
государственных гражданских и муниципальных служащих. Много трудностей вызывает отсутствие в федеральном законодательстве положения, закрепляющего
право субъектов Российской Федерации своими нормативными правовыми актами определять порядок проверки в отношении лиц, замещающих муниципальные
должности на постоянной основе.
194
Практика реализации данной нормы в субъектах РФ свидетельствует о многочисленных нарушениях закона, допускаемых служащими (как государственными, так и муниципальными) при предоставлении
сведений о доходах и имуществе
217
. Во всех указанных
случаях служащие были привлечены к дисциплинарной ответственности. Нарушения, как и прежде, связаны с неуказанием отдельных доходов, не являющихся
заработком по основному месту работы (пособий, сумм
страхового возмещения), прав собственности на земельные участки, дома, транспортные средства, акций, участия супругов в качестве директоров и учредителей коммерческих организаций и др. Подобного
рода нарушения говорят о неэффективной кадровой
работе по профилактике коррупционных правонарушений, особенно это прослеживается в органах местного самоуправления. Таким образом, ожидаемые результаты достигнуты не были.
217
дах и имуществе 16 сотрудников органов внутренних дел Макаровского района
привлечены к дисциплинарной ответственности // Прокуратура Сахалинской
области : сайт. URL: http://www.sakhalinprokur.ru/news.php?id=4492; По требованию прокуратуры Милютинского района 45 муниципальных служащих привлечены к дисциплинарной ответственности за предоставление недостоверных
сведений о доходах и имуществе // Прокуратура Ростовской области : сайт. URL:
http://www.prokuror.rostov.ru/ne_4700930; По требованию прокурора Тюменской
области наказано 13 чиновников Управления Росприроднадзора по Тюменской области за предоставление недостоверных сведений о полученных доходах // Прокуратура Тюменской области : сайт. URL: http://www.proctmo.ru/news/
news_3849; По результатам проверки исполнения антикоррупционного законодательства муниципальные служащие привлечены к дисциплинарной ответственности // Прокуратура Республики Бурятия : сайт. URL: http://prokuraturarb.ru/?p=11629; Прокуратурой Верхнеландеховского района приняты меры
прокурорского реагирования по фактам неисполнения муниципальными служащими и иными лицами обязанности предоставления сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения в отношении их супругов и несовершеннолетних детей // Прокуратура
Ивановской области : сайт. URL: http://prokuratura.ivanovo.ru/прокуратуройверхнеландеховского-р-4-5/ и др.
См., например: За предоставление недостоверных сведений о дохо-
195
В то же время проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера государственного (муниципального) служащего является важным
инструментом профилактики коррупции.
Как известно, первоначально Закон о государственной гражданской службе в качестве одной из основных обязанностей гражданского служащего установил
обязанность служащего представлять сведения о себе
и членах своей семьи. Кроме того, согласно ст. 16 данного Закона гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может
находиться на гражданской службе в случае непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.
В ноябре 2011 г. были внесены изменения в Закон о государственной гражданской службе, в соответствии с которыми вышеназванное ограничение стало распространяться лишь при поступлении на гражданскую службу.
Вместе с тем в 2008 г. ситуация несколько изменилась.
Согласно ст. 8 Закона о противодействии коррупции государственный гражданский служащий обязан представлять уже сведения о своих доходах, об имуществе
и обязательствах имущественного характера, а также
о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
Гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, включенную в перечень,
установленный нормативными правовыми актами РФ,
в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 15 и ч. 1 ст. 20 Закона о государственной гражданской службе и ч. 1 ст. 8 Закона о противодействии коррупции ежегодно, не позднее
196
30 апреля года, следующего за отчетным, должен представлять представителю нанимателя такие сведения.
В соответствии с Законом о противодействии коррупции невыполнение гражданским служащим такой обязанности является правонарушением, влекущим освобождение его от замещаемой должности, увольнение
с гражданской службы.
Необходимо отметить, что, как правило, законодательство субъектов РФ предусматривает такой же срок
и для предоставления сведений о доходах региональными государственными гражданскими служащими.
Правда, встречаются и соответствующие акты субъектов РФ, в которых установлен дифференцированный
срок в зависимости от должности и органа, в котором осуществляет свою профессиональную деятельность служащий. Например, в постановлении Губернатора Астраханской области от 16 июля 2009 г. № 356
«О представлении гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской
службы Астраханской области, и лицами, замещающими должности государственной гражданской службы Астраханской области в исполнительных органах
государственной власти Астраханской области, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»
218
сказано, что «государственные
служащие, замещающие должности государственной
службы, предусмотренные перечнем должностей (за исключением должностей государственной службы в администрации Губернатора Астраханской области, предусмотренных перечнем должностей), подают сведения
о доходах… ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, а государственные служащие,
218
области. 2009. № 34.
См.: Сборник законов и нормативных правовых актов Астраханской
197
замещающие должности государственной службы
в администрации Губернатора Астраханской области,
предусмотренные перечнем должностей, — ежегодно,
не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным».
Функции по обеспечению проверки достоверности
и полноты сведений о доходах и расходах осуществляют в субъектах РФ, как правило, должностные лица кадровых служб органов государственной власти субъектов РФ
219
.
Согласно изменениям, внесенным в Закон о государственной гражданской службе в 2011 г., непредставление гражданским служащим сведений о своих
доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений стало расцениваться как
основание для увольнения служащего в связи с утратой доверия (ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе). В свою очередь, утрата представителем нанимателя доверия к гражданскому служащему
является серьезным ограничением (п. 10 ч. 1 ст. 16 Закона о государственной гражданской службе), которое
219
мых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской службы Республики Татарстан, и государственными гражданскими служащими Республики Татарстан, и соблюдения государственными
гражданскими служащими Республики Татарстан требований к служебному
поведению : указ Президента Республики Татарстан от 1 ноября 2010 г. № УП711 // Газета «Республика Татарстан». 2010. № 225; Об утверждении Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей государственной гражданской
службы Кировской области, и государственными гражданскими служащими
Кировской области, и соблюдения государственными гражданскими служащими Кировской области требований к служебному поведению : указ Губернатора
Кировской области от 15 декабря 2009 г. № 120 // Вести. 2009. № 153 (4455).
См.: О проверке достоверности и полноты сведений, представляе-
198
препятствует поступлению на государственную службу
и ее прохождению. Таким образом, «на государственной
гражданской службе введен новый процессуальный
институт привлечения к ответственности государственных гражданских служащих, нарушивших антикоррупционную обязанность, ограничение или запрет»
220
.
На первый взгляд может показаться, что п. 2 ч. 1
ст. 59.2 Закона о государственной гражданской службе устанавливает единственный вид дисциплинарного взыскания — увольнение в связи с утратой доверия
и не позволяет учитывать при этом тяжесть проступка, причины и условия его совершения, предшествующее поведение гражданского служащего
221
. Дальнейший анализ законодательства покажет, что это не так.
И действительно, не может и не должен один лишь
факт неисполнения рассматриваемой обязанности служащего квалифицироваться как совершение коррупционного правонарушения, влекущее увольнение в связи
с утратой доверия, без выяснений всех обстоятельств
каждого конкретного случая. В законодательстве установлена ответственность в виде увольнения в связи
с утратой доверия за представление заведомо (синонимы: сознательно, умышленно) неполных и недостоверных сведений. Поэтому при выявлении несоответствий
представленных сведений фактическим данным (например, о полученных доходах, имуществе и его размере) необходимо установить, знал и должен ли был служащий знать о данных обстоятельствах.
220
применения и правовые механизмы их преодоления. С. 70.
данки Бронниковой Оксаны Дмитриевны на нарушение ее конституционных
прав пунктом 2 части 1 статьи 59.2 и частью 3 статьи 59.3 Федерального закона
«О государственной гражданской службе Российской Федерации» : определение
Конституционного Суда РФ от 25 сентября 2014 г. № 1858-О // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
См.: Коррупционные риски современного законодательства и право-
221
См., например: Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граж-
199
Статья 59.3 Закона о государственной гражданской службе устанавливает порядок применения данного взыскания. Рассмотрение правовых актов, регламентирующих процедуру увольнения в связи с утратой
доверия
222
, показывает, что увольнение по данному
основанию возможно лишь на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного
органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений. Согласно п. 28 Положения о проверке
достоверности и полноты сведений… в докладе должно
содержаться одно из следующих предложений:
- об отсутствии оснований для применения к государ-
ственному служащему мер юридической ответ ственности;
- о применении к государственному служащему
мер юридической ответственности;
- о представлении материалов проверки в соответствующую комиссию по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных
служащих и урегулированию конфликта интересов.
В случае если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов
интересов, то увольнение будет произведено на основании рекомендации указанной комиссии.
Ряд вопросов вызывают и сами решения, принимаемые по итогам заседания комиссий по соблюдению
222
гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному
поведению (вместе с «Положением о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей
федеральной государственной службы, и федеральными государственными
служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению») : указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г.
№ 1065 // СЗ РФ. 2009. № 39. Ст. 4588.
См.: О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых
200
требований к служебному поведению федеральных
государственных служащих и урегулированию конфликта интересов. Согласно Положению о комиссиях
по соблюдению требований к служебному поведению
федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов все решения комиссии,
за исключения одного, носят рекомендательный характер, и в случае выявления нарушений законодательства предусматривают возможность применения
конкретной меры ответственности. Представляется необходимым в указанном Положении в ряде случаев
предусмотреть возможность применения мер не просто
ответственности, а мер юридической ответственности,
а именно мер дисциплинарной ответственности. Такие
изменения позволят единообразно подходить к решению схожих проблем, связанных с совершением гражданскими служащими коррупционных правонарушений в разных государственных органах, тем самым
обеспечивая важную составляющую противодействия
коррупции, а именно профилактику коррупционных
правонарушений среди гражданских служащих, не являющихся участниками конкретной рассматриваемой
на комиссии ситуации.
Поэтому, с одной стороны, хотя в законодательстве
и установлено, что при применении взыскания учитывается характер совершенного гражданским служащим
коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, а также предшествующие результаты исполнения государственным
гражданским служащим своих должностных обязанностей, на наш взгляд, недопустимо за данное правонарушение (за совершение которого может применяться
самая крайняя мера — увольнение в связи с утратой
доверия) в ряде случаев ограничиваться применением
мер морального воздействия.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]