Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика субъектов Российской Федерации. Монография
.pdf
241
Оптимальной к применению считается дина-
мическая система оценки уровней рисков
259
, предусматривающая определение категории риска (класса
опасности) хозяйствующего субъекта с последующим
изменением (подтверждением) категории риска (класса опасности) хозяйствующего субъекта в зависимости
от отдельных показателей его деятельности и от результатов проведенных проверок.
Допускается также в деятельности контрольнонадзорных органов и смешение статической и динамической систем оценки рисков, особенно на этапах
внедрения и становления соответствующего вида государственного контроля (надзора).
В отношении метода определения уровня риска,
как в рамках статической, так и в рамках динамической
систем оценки рисков, определение уровня потенциальной опасности каждого субъекта (объекта) может осуществляться расчетным, условным или интегральноусловным методами.
В Аналитическом докладе «Контрольно-надзорная
деятельность в Российской Федерации» за 2015 г. методы определения уровня риска представлены следующим образом
260
:
1. Расчетный метод: «Вероятность причинения
вреда» (числовой показатель) × «Тяжесть вреда» (числовой показатель) = Точный числовой показатель уровня риска.
259
См.: Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации :
аналитический доклад 2014 (подготовлен по заказу Комитета РСПП Институтом государственного и муниципального управления НИУ «Высшая школа экономики»). URL: https://www.hse.ru/pubs/share/direct/document/146155173 (дата
обращения: 14.08.2016).
260
аналитический доклад 2015.
См.: Контрольно-надзорная деятельность в Российской Федерации :
242
2. Условный метод: Класс опасности четко соответ-
ствует одному-двум признакам субъекта или объекта.
3. Интегрально-условный метод: каждый из параметров оценивается отдельно по балльной шкале; сложение баллов = итоговый показатель уровня риска.
В соответствии со ст. 2 Закона № 246-ФЗ Правительственной комиссией по административной реформе был рассмотрен вопрос о проведении эксперимента
по «пилотному» внедрению риск-ориентированного подхода в деятельность отдельных контрольно-надзорных
органов. В «пилотную» зону были, в частности, включены Ространснадзор, Ростехнадзор, МЧС России, Роспотребнадзор, ФТС России, Росприроднадзор, ФНС
России
261
. По состоянию на апрель 2017 г. системы
управления рисками использовались в той или иной
мере при осуществлении 15 видов федерального государственного контроля (надзора). В целом по состоянию на апрель 2017 г. в «пилотную» группу постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г.
№ 806 «О применении риск-ориентированного подхода
при организации отдельных видов государственного
контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые
акты Правительства Российской Федерации»
262
включено 38 видов федерального государственного контроля (надзора).
Как было отмечено заместителем министра экономического развития РФ С. В. Шиповым, 2016 год стал
знаковым для реформы системы контрольно-надзорной
деятельности, в частности: была расширена сфера
261
жарной безопасности // Главное управление МЧС России по Челябинской области : сайт. URL: http://74.mchs.gov.ru/document/3708307 (дата обращения:
11.08.2016).
См.: Риск-ориентированный подход — новое слово в обеспечении по-
262
См.: СЗ РФ. 2016. № 35. Ст. 5326.
243
применения риск-ориентированного подхода, создана
система защиты бизнеса от проверок на основе необоснованных и анонимных жалоб и т. д.
263
.
Министр РФ по координации деятельности «Открытого правительства» М. А. Абызов, в свою очередь,
отметил, что масштабную реформу системы государственного контроля удалось запустить, далее предстоит
коренным образом переориентировать саму парадигму
контрольно-надзорной деятельности — с простой фиксации нарушений и санкций на систему предотвращения рисков причинения вреда и ущерба, где ключевую
роль играет профилактика нарушений, органы контроля оцениваются по динамике снижения ущерба в подконтрольных сферах. Задача — сохраняя приоритет
защиты жизни и здоровья граждан, перейти от репрессивной модели контроля к модели партнерской и сервисной, где проверяющий — это не инструмент наказания, а в первую очередь консультант и помощник
для бизнеса. Неслучайно именно снижение административной нагрузки является одной из базовых целей
реформы
264
.
Виды федерального государственного контроля
(надзора), входящие в «пилотную» группу, в настоящее
время находятся на разных стадиях разработки, внедрения, функционирования риск-ориентированной модели, что затрудняет проведение исследования с выявлением общих результатов внедрения такой системы.
263
сийской Федерации : аналитический доклад 2016 (подготовлен по заказу Комитета РСПП Институтом государственного и муниципального управления
НИУ «Высшая школа экономики»). URL: http://www.goskontrol-rspp.ru/images/
stories/rspp_les/doklad_komitet/doklad_komiteta_2016.pdf (дата обращения:
10.04.2017).
сийской Федерации : аналитический доклад 2016.
См.: Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Рос-
264
См.: Контрольно-надзорная и разрешительная деятельность в Рос-
244
Однако по отдельным видам государственного контроля
(надзора) первичные выводы уже можно сделать, и они
должны быть если не положены в основу, то обязательно учтены при разработке механизмов внедрения рискориентированного подхода в региональных видах государственного и муниципального контроля (надзора).
Постановлением Правительства РФ «О применении риск-ориентированного подхода при организации
отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» предусматривается
внедрение риск-ориентированного подхода по следующим региональным видам государственного контроля
(надзора): региональный государственный экологический надзор; региональный государственный ветеринарный надзор; региональный государственный строительный надзор.
Административная реформа призвана стать одним из инструментов противодействия коррупции
в стране, однако вопросы риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности не нашли
до настоящего времени своего отражения в нормативных актах антикоррупционной направленности.
Говоря о региональном законодательстве, в частности о законодательстве Республики Татарстан, следует отметить, что аспекты риск-ориентированной модели
контрольно-надзорной деятельности не нашли своего
отражения ни в Законе о противодействии коррупции
в Республике Татарстан, ни в Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан, ни в принятых в ее исполнение и развитие программных документа, в частности в:
- Республиканской программе по реализации
Стратегии антикоррупционной политики Республики
245
Татарстан на 2006–2008 гг., утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан
от 16 октября 2006 г. № 516;
- Республиканской программе по реализации
Стратегии антикоррупционной политики Республики
Татарстан на 2009–2011 гг., утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан
от 22 сентября 2008 г. № 693;
- Комплексной республиканской антикоррупционной программе на 2012–2014 гг., утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 августа 2011 г. № 687;
- Подпрограмме «Реализация антикоррупционной политики Республики Татарстан на 2014 год» Государственной программы «Обеспечение общественного
порядка и противодействие преступности в Республике Татарстан на 2014–2020 годы», утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 октября 2013 г. № 764;
- Государственной программе «Реализация антикоррупционной политики Республики Татарстан
на 2015–2020 годы», утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 19 июля
2014 г. № 512.
Несмотря на то что на уровне федерального законодательства связь риск-ориентированного подхода
и эффективности борьбы с коррупцией очевидна. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 гг. определяла ликвидацию коррупции в федеральных органах исполнительной власти
и органах исполнительной власти субъектов РФ необходимым условием оптимизации функций органов исполнительной власти.
246
Антикоррупционная политика в зависимости
от стратегии (подхода) условно делится на два базовых
направления, позволяющих разграничить эмпирический опыт:
- антикоррупционная политика «системного подхода», которая направлена в основном на устранение предпосылок коррупции, т. е. коррупционных
факторов;
- антикоррупционная политика «силового подхода», которая направлена на борьбу с внешними проявлениями коррупции, конкретными коррупционерами,
отдельными коррупционными отношениями
265
.
Антикоррупционная политика силового подхода, конечно, дает временные результаты, но неэффективна в целом, тогда как системный подход является
по сути, как правило, программным, а также содержит
более разнообразный инструментарий.
Антикоррупционная политика Республики Татарстан и других субъектов РФ строится по модели системного подхода, и именно такой подход требует согласования стратегий антикоррупционной политики регионов
с проводимой в Российской Федерации административной реформой в целом и реформой контрольнонадзорной деятельности в частности.
Установить такую взаимосвязь необходимо и при
решении вопросов внедрения риск-ориентированного
подхода при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (надзора).
Во-первых, должности, связанные с осуществлением контрольно-надзорных мероприятий, коррупциогенны. Различные исследования показывают, что корруп-
265
Смирнов Н. В. Методы оценки коррупции и антикоррупционной политики в регионах России : дис. … канд. экон. наук. М.., 2010. С. 111.
См.: Антикоррупционная политика. М. : РА «СПАС», 2004 // Цит. по:
247
ция возникает именно в тех сферах, где государственные
служащие реализуют организационные, юрисдикционные, разрешительные, исполнительно-распорядительные
и, ко нечно, контрольно-надзорные функции.
Внедрение риск-ориентированного подхода
при осуществлении контрольно-надзорной деятельности при динамической и смешанной (статической/динамической) системах оценки рисков и (или) при условном (основанном на количественных показателях)
или интегрально-условном методах определения класса и категории риска (уровня потенциальной опасности
субъекта (объекта) контрольно-надзорной деятельности), как представляется, позволит снизить коррупционную составляющую при проведении государственным служащим контрольно-надзорных мероприятий.
С другой стороны, при применении динамической или смешанной (статической/динамической) систем оценки рисков и (или) применении интегральноусловного метода определения класса и категории
риска целесообразно выделение такого критерия классификации субъектов (объектов) контроля (надзора),
как коррупциогенный показатель — наличие информации о фактах коррупционных действий субъекта
контроля (надзора) как в отношении федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, так и в отношении юридических или физических лиц.
Таким образом, увеличение информации у контролирующего органа о коррупционных действиях субъекта контроля (надзора) увеличит для такого субъекта вероятность проведения в отношении него внеплановых
контрольно-надзорных действий, что, в свою очередь,
также позволит снизить уровень как деловой, так и бытовой коррупции.
248
Несмотря на то, что План мероприятий («дорожная
карта») по совершенствованию контрольно-надзорной
деятельности в Российской Федерации на 2016–2017 гг.
содержит указания на мероприятия, которые предстоит осуществить федеральным органам исполнительной
власти, ст. 8.1 «Применение риск-ориентированного
подхода при организации государственного контроля (надзора)» Закона о защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей в полной мере
(не в «пилотном» режиме) начнет применяться с 1 января 2018 г.
Статья 1 Закона о защите прав юридических лиц
и индивидуальных предпринимателей предусматривает, в частности, следующие виды регионального государственного контроля (надзора):
- региональный государственный контроль за осуществлением перевозок пассажиров и багажа легковым
транспортом;
- региональный государственный жилищный надзор;
- региональный государственный контроль (надзор)
в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также за деятельностью жилищно-строительных кооперативов, связанной со строительством многоквартирных домов.
Региональный государственный контроль (надзор) определяется ст. 2 указанного Закона как деятельность органов исполнительной власти субъекта РФ,
уполномоченных на осуществление государственного
контроля (надзора) на территории этого субъекта РФ,
осуществляемая данными органами самостоятельно
за счет средств бюджета субъекта РФ.
Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной
249
власти субъекта РФ с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом РФ или Правительством РФ,
в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта РФ и принимаемыми в соответствии с ними административными
регламентами. Полномочия субъектов РФ по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть
переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов РФ.
Необходимо также отметить, что внедрение рискориентированного подхода в отношении региональных
видов контроля (надзора) столкнется с определенными
трудностями.
Так, например, исследование показывает, что
без внесения изменений в ст. 20 ЖК и без утверждения положения о государственном жилищном надзоре и муниципальном жилищном контроле на уровне
акта Правительства РФ, либо без внесения изменений
в ст. 20 ЖК и без внесения изменений в ст. 9 Закона защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей введение риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного регионального
жилищного надзора и муниципального жилищного
контроля возможно исключительно в отношении внеплановых проверок
266
.
То же можно сказать и о государственном контроле (надзоре) в сфере долевого строительства. Исследование показало, что без внесения изменений в ст. 23
266
государственного жилищного надзора и муниципального жилищного контроля
(концептуальные основы). С. 28.
См.: Козлова Е. Б. Риск-ориентированный подход при осуществлении
250
Федерального закона от 30 декабря 2004 г. № 214-ФЗ
«Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты
Российской Федерации»
267
и без утверждения положения о государственном контроле (надзоре) в области долевого строительства многоквартирных домов и иных объектов недвижимости на уровне акта
Правительства РФ либо без внесения изменений
в ст. 9 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей введение рискориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора) в области долевого
строительства возможно исключительно в отношении
внеплановых проверок
268
.
На основе изложенного выше можно сформулировать в качестве одной из целей антикоррупционной политики субъектов РФ обеспечение эффективности (снижение коррупциогенных факторов) реформы
контрольно-надзорной деятельности в части внедрения риск-ориентированного подхода при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), а также определить ряд задач, решение которых
позволит сформировать на должном уровне антикоррупционную политику регионов в сфере контрольнонадзорной деятельности.
К краткосрочным (1–3 года) задачам необходимо
отнести следующие:
- организация проведения научных исследований по вопросам: внедрения (в том числе по вопросам
систем оценки рисков, методов определения уровня
267
См.: СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 40.
268
подхода при осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере долевого строительства (окончание). С. 40.
См.: Козлова Е. Б. Концептуальные основы риск-ориентированного
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]