Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. Монография
.pdf
В.В. Астанин
Антикоррупционная
политика России
Криминологические аспекты
Рекомендовано к изданию Учебно-методическим центром
«Профессиональный учебник» в качестве монографии.
Научная специальность 12.00.08 «Уголовное право,
криминология, уголовно-исполнительное право»
Закон и право z Москва
z 7
ÓÄÊ [343.352+328.185](470+571)
ÁÁÊ 67.401.02(2Ðîñ)+67.408.142(2Ðîñ)+66.3(2Ðîñ),123
À91
заслуженный юрист РФ, доктор юридических наук, профессор С.В. Дьяков
доктор юридических наук В.Н. Лопатин
доктор юридических наук, профессор И.М. Мацкевич
Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили,
кандидат юридических наук, доктор экономических наук, профессор,
лауреат премии Правительства РФ в области науки и техники
Рецензенты:
Астанин, Виктор Викторович.
À91 Антикоррупционная политика России. Криминологиче-
ские аспекты: монография / В.В. Астанин. — М.: ЮНИТИДАНА: Закон и право, — 255 с. — (Серия «Научные
7
издания для юристов»).
ISBN 978-5-238-01778-5
Агентство CIP РГБ
Рассматриваются закономерности формирования антикоррупционной политики в России, а также характерные для отечественных условий
подходы к законодательному обеспечению противодействия коррупции в
ретроспективе, в том числе в соотношении с проблемами имплементации
международных антикоррупционных норм в национальное законодательство. Анализируются проблемы антикоррупционной политики в контексте
специальных направлений предупреждения коррупции (нейтрализация
коррупционных рисков и разрешение конфликта интересов на государственной службе, антикоррупционная экспертиза нормотворчества).
Приводятся результаты антикоррупционной экспертизы отдельных подотраслей законодательства на основе изучения правоприменительной
практики. Исследуются вопросы информационно-контрольного обеспечения антикоррупционной политики.
Для специалистов, интересующихся проблемами противодействия
коррупции.
ÁÁÊ 67.401.02(2Ðîñ)+67.408.142(2Ðîñ)+66.3(2Ðîñ),123
ISBN 978-5-238-01778-5
© ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА, 2009
Принадлежит исключительное право на использование и распространение издания
(ФЗ ¹ 94-ФЗ от 21 июля 2005 г.).
Воспроизведение всей книги или любой ее части любыми средствами или в какойлибо форме, в том числе в интернет-сети, запрещается без письменного разрешения
издательства.
© Оформление «ЮНИТИ-ДАНА», 2009
ПРЕДИСЛОВИЕ
В современной России противодействие коррупции приобретает
последовательное политическое и правовое обеспечение. За последние годы ратифицирован ряд международных антикоррупционных
конвенций, Россия вступила в Группу государств против коррупции
(ГРЕКО), реализуется Национальный план противодействия коррупции, приняты Федеральный закон «О противодействии коррупции», а также ряд иных нормативных правовых актов, которые
имеют специальное антикоррупционное предназначение. Указанные мероприятия образовали стратегическую линию государственной политики в сфере противодействия коррупции в необходимом
ресурсном обеспечении. При этом в содержании такой политики
концентрированное выражение получила беспрецедентная для России система антикоррупционных средств, обладающих предупредительным, а не карательным (репрессивным) потенциалом.
Экспертиза на коррупциогенность нормотворчества, разрешение
конфликта интересов на государственной и муниципальной службе,
декларирование доходов и обязательств имущественного характера
государственными служащими и их родственниками образуют такие
средства. Их применение имеет не только превентивную антикоррупционную роль, но должно рассматриваться еще и в контексте
изменений коррупции в криминологически значимых элементах.
Данные средства имплементированы в российское законодательство из международных антикоррупционных конвенций, и это
обстоятельство во многом обуславливает отсутствие практики их
применения в российских условиях
предполагает необходимость изучения всех проблем противодействия
коррупции в целом, а не в отдельных составляющих мерах. В противном случае проявляется так называемый атомистический подход, при котором изучение свойств отдельных элементов и анализ
их взаимодействия недостаточны для объяснения целостных явле-
2
, каковыми выступают коррупция и противодействие ей.
íèé
1
См.: Коррупция должна быть не просто незаконной. Она должна стать неприличной // Запись в блоге Д. Медведева от 20 мая 2009 г. (http: // www.
kremlin.ru/appears/2009/05/20/1755_type207219_216552.shtml).
2
Ñì.: Долгова А.И. Некоторые вопросы диалектики познания преступности и ее
причин // Методологические проблемы изучения преступности и ее причин. М.,
1986. Ñ. 5—24.
1
. Этот фактор преодолим, но
В настоящее время такой подход имеет высокие риски проявления. Это связано и с тем, что современные антикоррупционные меры только становятся предметом разрозненного изучения, причем в
рамках разных отраслей юридической науки (гражданского, государственного, административного права). Научно-практический
анализ показателей коррупции, изменяющихся в зависимости от
предпринимаемых мер в отношении ее проявлений, исследование
механизмов детерминации и причинности коррупции во всем многообразии ее качественных и количественных характеристик в данном случае отсутствует. Между тем все это является не только необходимым условием глубокого познания коррупции, но и имеет
важный прикладной аспект. Набор антикоррупционных мер не сводится к сумме требуемого содержания государственной политики
противодействия коррупции. Их применение должно быть связано
с выявлением закономерности коррупции и противодействия ей, на
основе которых решаются вопросы устранения причин и условий,
детерминирующих коррупционные проявления, в том числе позволяющие предупредить свойственную коррупции трансформацию
непреступных форм в преступные и наоборот. Такие знания лежат
в области криминологии, в которой изучение проблем противодействия коррупции представлено наиболее комплексно и имеет апробированные методологические основы.
В связи с этим использование присущего криминологии уров-
1
невого
подхода актуально для формирования и реализации антикоррупционной политики, концептуальное содержание которой выражено в Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г.
1
См.: Курс советской криминологии / Под ред. В.Н. Кудрявцева, И.И. Карпеца,
Б.В. Коробейникова. М., 1985. С. 9.
4
Глава 1
ЗАКОНОМЕРНОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
В РОССИИ И СПОСОБЫ ЕЕ ПОЗНАНИЯ
1.1. Практический подход к законодательному
обеспечению противодействия коррупции
в истории России
Изучение коррупции и проблем противодействия ей в содержании, отвечающем потребностям практики, имеющем добросовестный, глубокий и постоянный анализ, в российской ретроспективе
выступало фундаментальной основой формирования и совершенствования антикоррупционной политики.
Элементы такого практически выверенного подхода отражены в
закономерностях многолетних (вековых) научно и криминологически
обоснованных поисков и оформлений, но не просто в результате
юридико-технических конструкций. Такой вывод зиждется на многолетнем исследовании
токов формирования антикоррупционной политики в России.
Термин «коррупция» был впервые употреблен в российской
юридической литературе А.Я. Эстриным в 1913 г.
законодательстве он не употреблялся, но именно данный термин
наиболее точно отражал на протяжении последних 500 лет суть не
только преступлений, которые с позиции современных подходов, в
том числе отраженных в международных конвенциях и современном
российском законодательстве, можно было бы назвать коррупционными, но и различных проявлений коррупции, имеющих характер
административных правонарушений, гражданско-правовых деликтов,
дисциплинарных проступков. Содержание указанных проявлений
различалось в разные исторические периоды, но в обобщенном виде
они могли быть объединены понятием «коррупция» на несколько
столетий раньше, чем появилось его определение.
Особенности проявлений коррупции в различных условиях государственного развития России всегда находили анализ, результаты
которого отражались в законодательстве и служили целям совершенствования государственной политики противодействия коррупции.
1
, по итогам которого проведены изыскания ис-
2
В российском
1
Ñì.: Астанин В.В. Коррупция и борьба с ней в России XVI—XX веков: диалек-
тика системного подхода. М., 2003.
2
См.: Труды кружка уголовного права при СПб. университете. СПб., 1913.
5
Такой подход проявился со времен становления государственного управления Московской Руси, который характеризовался принципом кормления служащих от населения. Материальное обеспечение
государевых служащих было возложено на население, которое обязывалось содержать служащих на местах в счет уплаты податей (налогов) государю. В силу незначительности числа служащих и большой территории государства, централизованный сбор податей для
материального обеспечения служащих не представлялся рациональным. Содержание должностных обязанностей кормившихся составляло управление государевыми подданными и обеспечение власти
монарха на местах. В таких условиях не следующее из нормы кормления вознаграждение служащего становилось коррупционным. Как
следствие, это влекло деформацию исполнения обязанностей служащего перед государем, определившим взаимные права и обязанности населения и служащих, следующие из норм кормления.
Эволюция системы кормления как элемента государственной
службы сопровождалась изменением подходов к определению характера служебного преступления. При централизованном государстве появилась возможность обеспечения кормленщиков поземельным и денежным жалованьем. В таких условиях посул (обещание
вознаграждения) служащему уже определялся как подкуп и стал
уголовно наказуем. Ключевым было понимание того, что продажность служащих определяла ущербность социальной связи монарха
со своими поданными.
Нормативные акты XVI—XVII вв. рассматривали подношения и
приношения служащим с позиции их различного содержания. Они
представляли собой форму материального подкрепления государевых
служащих. Виды приношений (почесть, гостинец, поминки, урок)
укладывались в нормы обычного права и рассматривались в законодательстве с XIV в. как судные пошлины, законное вознаграждение
судей. Однако принятие судьей приношений и впоследствии нарушение закона в интересах лица, их предоставивших, признавалось
1
преступным подкупом
. Таким образом, приношение чиновнику в
знак благодарности (сверх норм кормления) не выступало преступным действием, если не следовало незаконных действий с его стороны. Существовала даже система определений коррупционных по
2
содержанию действий. Например, термином «миропродавец»
обозначались лица, проступки которых заключались в корыстном злоупотреблении — во взимании высокого «роста». Тайные посулы (нематериализованные обещания) определялись в контексте совершения будущих незаконных действий и представлялись подкупом.
В Псковской судной грамоте тайные посулы рассматривались как
1
См.: Судебник 1550 года. Ст. 2 // Судебники XV—XVI вв. М.; Л., 1952.
2
См.: Судебник 1497 года Ст. 489 // Там же.
6
«незаконные сделки судей с подсудимыми»1. Посул служил гарантией
оплаты незаконных действий судьи. Таким образом, законодательное
определение такого пускового механизма коррупции, как обещание,
было направлено на предупреждение возможных ее проявлений.
Предупредительный антикоррупционный потенциал имели и не-
которые законодательные нормы, регулирующие порядок судопро-
2
изводства в земском суде. Так, понятие «поноровка»
связывалось с
явлением подкупа и обозначало отказ в проведении судебного разбирательства, вызванный корыстными побуждениями судьи. Использование подобных предупредительных антикоррупционных мер
было осознанным. Законодатель осознавал, что пресечение коррупции не может основываться только на мерах уголовно-правового
характера. С одной стороны, в условиях, когда значительная часть
служащих была скомпрометирована по части коррупции, использование уголовно-правовых мер в отношении них представлялось приемлемым. Между тем в условиях дефицита кадрового обеспечения
служебной сферы подвергнутой коррупции такие меры были неоправданны. В такой ситуации была найдена «золотая середина» —
укрепление уголовно-правового воздействия на коррупцию мерами
профилактического характера. Превентивные меры против коррупции в 1580-е годы составляли: введение присяги служащих на неподкупность; замена назначаемых должностей на выборные или их
сочетание. Так, введенный институт выборного Земского суда был
не в последнюю очередь направлен на предупреждение коррупции
среди назначаемых судей. После рассмотрения дела в государственном суде решение по этому делу (в случае подозрения) проходило
своего рода экспертизу в выборном суде на предмет выяснения законности принятия решения и установления или опровержения
факта коррупционной заинтересованности судьи — назначенца.
В данном случае система предупреждения коррупции имела
многоуровневую систему. Судебник 1589 г. ввел служебную присягу
выборных судей на неподкупность. При этом деятельность выборных судей была подотчетной выборщикам, а дела о подкупе выборных судей подлежали разбирательству волостным миром.
При реализации подобной системы уголовно-правовые меры
играли факультативную роль.
Укрепление государственности приводило к сокращению проявлений коррупции, поскольку роль подкупа в образовании продажности служащих становилась минимальной. Жалованье служащим, которое поступало от населения, было законодательно зафиксировано.
1
Ñì.: Мартысевич И.Д. Псковская судная грамота. М., 1951. С. 134; Алексеев Ю.Г.
Псковская судная грамота. Текст. Комментарий. Исследования. Псков, 1997. Ст. 4.
С. 59; Судебник 1497 года. Ст. 3 // Судебники XV—XVI вв. М.; Л., 1952.
2
См.: Судебник 1589 года. Ст. 135 // Там же.
7
Соответственно, разграничение не следующего из норм кормления вознаграждения чиновника от его подкупа на совершение деяний, противоречащих служебному долгу и обязанностям, получило
и законодательное оформление. Понятие «мздоимство» указывало
на принятие без предварительного согласия незаконных подарков
по служебным делам без нарушения должностных обязанностей.
В таком содержании понятию «мздоимство» соответствует термин
«пассивный подкуп», который используется в современных международных антикоррупционных конвенциях.
Принятие или получение подарков ради нарушения обязанностей службы
2
âà»
(впоследствии — «лихоимство»; в соответствии с международ-
1
в законодательстве было определено термином «лих-
ными антикоррупционными конвенциями — активный подкуп).
Содержание понятия «лихоимство» выражалось в инициативном
коррупционном поведении служащих, в вымогательстве ими взяток.
Кроме того, четко представлялись и последствия лихоимства —
обусловленные им преступления: умышленное неправосудие, незаконное освобождение преступников
3
.
Определение мздоимства и лихоимства как коррупционных деяний
со стороны служащих не создавало вторичности в законодательном
отражении сущности коррупции, поскольку им корреспондировались
иные деяния. Мздоимству корреспондировалось мздодательство, а лихоимству — лиходательство. Отсутствие такого корреспондирования
могло существенно исказить природу преступлений мздоимства и лихоимства, и они указывали бы на должностное хищение, если бы не
было их соотношения с преступлениями мздодательства и лиходательства. Примечательно, что впоследствии ученые, оценивавшие
такое соотношение, проводили аналогию между подкупом и заключением договоров, в которых участвуют как минимум две стороны
4
.
Таким образом, специфика отечественной этимологии в определении преступных коррупционных деяний заключала в себе правовую
конструкцию подкупа-продажности. Нормативное соотношение подкупа и продажности служащих обуславливалось необходимостью
1
Равная преступная сущность двух видов коррупционного деяния раскрывалась
через обращение к этимологическому их значению. В одном случае обозначается
взимание «мзды», в другом — получение «лиха». См.: Есипов В.В. Уголовное право.
Часть особенная. Преступления против государства и общества. М., 1906. С. 106.
2
Ñì.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Пг.; Киев,
1915. Ñ. 346.
3
См.: Судебник царя Федора Иоанновича 1589 г. По списку собрания Ф.Ф. Мазурина. М., 1900. Ст. 3, 4, 53.
4
См.: Бернер А.Ф. Учебник уголовного права. Особенная часть. Т. 2. СПб., 1865.
С. 281; Лохвицкий А.В. Курс русского уголовного права. СПб., 1871. С. 426, 429;
Неклюдов Н.А. Взяточничество и лихоимство // Юридическая летопись. 1890.
Июнь. С. 514.
8
выявления механизма, ослабляющего функционирование представительной власти государя на местах.
Системный подход к определению коррупции и ее взаимосвязей
находил отражение в законодательстве и был при этом обоснованным практически. Так, законодательный механизм коррупционных
отношений был отражен в Соборном уложении 1649 г. Было обращено внимание на возможное принятие посула, адресованного су-
1
дье, третьими лицами (например, родственниками)
. При этом вина
судьи была связана с его повелением родственникам или любому
другому лицу принять для него посул. В таких случаях законодатель
не допускал совмещения вины нескольких лиц в одном преступлении, поскольку учитывался механизм подкупа-продажности. Виновным оставался судья.
Системному и практически выверенному отражению коррупционных проявлений в законодательных актах способствовало развитие экономических отношений, выходящих за сферу государственного контроля. В таких условиях разграничение подкупа и продуцированных им преступлений не представлялось обоснованным.
Подкуп мог представлять собой организационную часть осуществления противоправной экономической деятельности, основанной
на продажности служащих. Например, корчемники и табачники
(незаконно изготавливающие и реализующие спиртное и табак),
предоставляли пресекающим их деятельность служащим («объезжим
2
головам») «откупы»
. По существу они являлись взяткой, но содержание законодательного определения позволяло отмечать возможность вариации перспективного подкупа при условии ее принятия
указанными служащими.
Даже направленность подкупа служащих на инициацию действий, которые они обязаны совершать по долгу службы (мздоимство),
ограничивала реализацию целей экономического и общественного
развития государства. В XVII в. подкуп государственных служащих
не являлся преступным исключительно только по отношению к государственным интересам. Как отмечалось позднее, законодательный
подход к определению подкупа одновременно исходил из принципа
защиты государственной службы и интересов частных лиц — чле-
3
нов общества
.
Система разветвленных определений коррупционных деяний
отмечалась в условиях абсолютизации государственной власти и экономики, тогда, когда обширные проявления коррупции были огра-
1
См.: Соборное уложение 1649 года. Текст. Комментарии. Л., 1987. Гл. X. Ст. 7.
2
Òàì æå. Ãë. XXV. Ñò. 17.
3
«Когда преобладает государственная точка зрения, то на первый план выдвигается «посул» или «мздоимство», когда становится преобладающим частный элемент, то... выдвигается... судебное взяточничество». См.: Журнал Гражданского и
Уголовного права. 1884. Кн. четвертая. Приложения. С. 149.
9
ничены в причинах и условиях, способствовавших им. Во-первых,
служащие государя понимали ограниченность своих служебных полномочий в случае выявления их подкупа другими лицами. Во-вторых,
условия экономической и политической подвластности монарху резко
ограничивали возможность длительного нарушения государственных интересов со стороны третьих лиц.
Системный подход к отражению коррупционных и связанных с
ними правонарушений проявился в указах, издаваемых в XVIII в.
1
Различные коррупционные проявления, сведенные в единое понятие
«лихоимство», были систематизированы по содержанию. Помимо
общего запрета «дерзать посулы», указывались и иные преступления,
совершенные «из взятков»
2
, а также на «вымышленные подряды»3.
При этом, в отдельных указах роль в генезисе коррупционных деяний усиленно отводилась не только подкупающей стороне, но и
пособникам и недоносителям
4
.
Практический подход к законодательному обеспечению противодействия коррупции наиболее ярко проявился во времена правления Петра I. Карательные антикоррупционные меры сочетались с
предупредительными.
Указом 1713 г. лицам, «оказывающим послабление» лихоимцам
и лиходателям, определялось наказание (смертная казнь и конфискация имущества)
5
. При этом изменение криминальной ситуации,
связанной с эскалацией коррупционных проявлений, которые «умножались и несли убыток государству», потребовало корректировки
ранее принятых мер. Расширен был не только карательный потенциал принимаемых мер. Развернутое содержание получили и меры
предупреждения коррупции. Систему таких мер составили:
x установление равного с лихоимцами наказания тем, «кто им
помогал» в совершении преступления, или, зная об этом, не
6
донес
;
x определение правила, при котором за справедливый донос о
коррупции доносчику «…богатство того преступника, движимое и недвижимое, отдано будет», а если доносчик достоин,
то и чин выявленного преступника
7
;
1
См.: Полное Собрание Законодательства Российской Империи (ПСЗРИ). Т. I.
¹ 123; Ò. III. ¹ 1722, 1819, 1013.
2
Там же. T. VI. Ген. регламент. Гл. L. П. 5.
3
«Понеже многие лихоимства умножились, между которыми (курсив мой. —
À.Â.) и подряды вымышленные и прочие тому подобные дела... что вред и убыток государству причинить может» // ПСЗРИ. T. V. ¹ 2871.
4
ПСЗРИ. Т. IV. ¹ 1819. П. 9. Т. V. ¹ 2707.
5
Òàì æå. Ò. V. ¹ 2707.
6
Òàì æå. ¹ 2871.
7
Òàì æå. ¹ 2726.
10
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]