Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. Монография
.pdf
ектов РФ о недропользовании содержатся специальные нормы, условия применения которых можно оценивать с позиции недостатков, более всего способствующих коррупции.
Основная цель недропользования — получение дохода от добычи полезных ископаемых (руды, угля, каменной соли, нефти, минералов, минеральной воды, горючего газа и др.), которые до добычи
находятся в государственной собственности, но после извлечения
из недр переходят в собственность субъекта, их добывшего.
Благоприятные условия использования норм законодательства о
недропользовании в целях коррупции можно выявить при:
x определении оснований возникновения права пользования
участками недр (в том числе при предоставлении лицензий,
организации и проведении конкурсов (аукционов) на право
пользования участками недр);
x соблюдении требований по рациональному использованию и
охране недр (в том числе при проведении отвечающей этим
целям государственной экспертизы запасов полезных ископаемых).
Поэтому важно определить условия, способствующие использованию норм законодательства и иных нормативных правовых актов
в целях коррупции при определении оснований возникновения
права пользования участками недр.
В соответствии с п. 9 ст. 4 Закона о недрах к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере регулирования
отношений недропользования на своих территориях относится установление порядка пользования недрами в целях разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых (ОПИ)
и участками недр местного значения.
Законодательное регулирование отношений недропользования
на уровне субъектов Российской Федерации нацелено нередко на
создание благоприятных условий для совершения коррупции.
Так, например, при принятии Закона Приморского края от 11 мая
2005 г. ¹ 247-КЗ «О предоставлении недр для разработки месторождений полезных ископаемых на территории Приморского края»
1
1
Утратил силу в связи с принятием Закона Приморского края от 26 июня
2006 г. ¹ 386-КЗ как противоречащий требованиям федерального законодательства. Заявление первого заместителя прокурора Приморского края о признании
противоречащим федеральному законодательству и недействующим п. 3 ст. 2 Закона ¹ 247 было удовлетворено решением Приморского краевого суда от 12 августа 2005 г. Кассационная жалоба Законодательного собрания Приморского края
на вынесенное решение упомянутым определением Верховного суда РФ оставлена без удовлетворения. См.: Определение Верховного суда РФ от 28 декабря
2005 г. Дело ¹ 56-ГО5—16.
Между тем обращает на себя внимание тот факт, что данный закон фактически
действовал в течение одного календарного года.
191
органы местного самоуправления должны были быть наделены
функциями предоставления соискателям лицензий на разработку
общераспространенных полезных ископаемых. Это соответствовало
бы ч. 6 ст. 16 Закона о недрах. Однако в нарушение установленных
норм указанным Законом Приморского края (п. 3 ст. 2) в качестве
единственного органа на территории края, предоставляющего соискателям лицензии на разработку общераспространенных полезных
ископаемых, определена (уполномоченная) специализированная организация.
В законодательных актах 17 субъектов Российской Федерации
1
предоставление недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых допускается как на конкурсной, так и
на бесконкурсной основе. Основанием предоставления недр в целях
разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на бесконкурсной основе является решение администраций
субъектов Федерации или уполномоченных ими органов. Примечательно, что правовые основания принятия такого решения отсутствуют, т.е. не определены в действующем законодательстве. Именно поэтому бесконкурсную основу получения лицензии можно считать косвенным свидетельством того, что решения о предоставлении права
разработки недр могут приниматься на коррупционных началах.
При подробном анализе законодательных актов субъектов Российской Федерации о недропользовании в части регулирования отношений, возникающих при предоставлении разрешений на разработку месторождений недр, можно выявить непосредственные условия, способствующие образованию коррупционных соглашений.
Например, в соответствии со ст. 8 Областного закона Новгородской области от 10 февраля 2005 г. ¹ 415-ОЗ «О порядке предоставления недр для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых на территории Новгородской области»
2
при предоставлении лицензии на бесконкурсной основе согласование условий пользования участками недр проводится совместно с
потенциальным недропользователем. После принятия решения о
предоставлении участка недр в пользование совместно с заявителем
разрабатываются дополнительные (договорные) условия лицензии.
Таким образом, предварительное согласование условий пользования недрами (между чиновником и недропользователем, претен-
1
Алтайский, Краснодарский, Красноярский, Пермский, Приморский края, Владимирская, Калужская, Курганская, Московская, Новгородская, Саратовская,
Ульяновская области, Республика Алтай, Республика Тыва, Республика Хакасия,
Ненецкий автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.
2
См.: Новгородские ведомости. 16.02.2005. ¹ 24. Утратил силу в связи с принятием Областного закона от 28.03.2008 г. ¹ 274-ОЗ (см.: Новгородские ведомости. 05.04.2008. ¹ 42). Данный закон фактически действовал в течение трех лет.
192
дующим на бесконкурсную лицензию) находится в зависимости от
принятия решения о предоставлении участка недр. Принятое решение
может выступать определенным гарантом соблюдения достигнутого
коррупционного соглашения. Жизнеспособность такого соглашения
обусловливается тем, что заявителю предстоит еще совместно определять договорные условия лицензии.
Показательны в данной связи материалы уголовного дела в отношении К. и С. — руководителей территориальных органов Минприроды России по Дальневосточному федеральному округу, осужденных приговором Хабаровского краевого суда от 1 апреля 2005 г.
за получение взятки за действия, входящие в их служебные полномочия, которыми они могли способствовать в силу должностного
положения. Запасы платины в количестве 5 т, находящиеся на различных участках недр, были фактически предоставлены в пользование (поставлены на баланс) «Артели старателей «Амур» за взятку в
размере 100 000 долл. США. При передаче взятки обсуждалась возможность проведения аукциона с озвучиванием соответствующих
1
процентов и сумм денег (стартовой цены)
.
Принцип состязательности — основной в государственной системе разрешения на пользование недрами. Возможность получения
лицензии на пользование недрами путем переговоров заинтересованных лиц и вынесения закрытых решений исключается. Несмотря на это определенные в Федеральном законе «О недрах» критерии
выявления победителей на конкурсах и аукционах не исключают
возможности вынесения решений, основанных на коррупции. Это
становится возможным потому, что процедуры проведения конкурсов и аукционов в законодательстве о недропользовании могут быть
обращены в пользу субъектов коррупции.
В соответствии со ст. 13.1 Закона о недрах при проведении конкурса критериями для выявления победителей могут выступать:
x научно-технический уровень программ геологического изуче-
ния и использования участков недр;
x полнота извлечения полезных ископаемых;
x вклад в социально-экономическое развитие территории;
x сроки реализации соответствующих программ;
x эффективность мероприятий по охране недр и окружающей
природной среды;
x учет интересов национальной безопасности Российской Фе-
дерации.
При этом возникает вопрос, как может быть оценена эффективность мероприятий по охране недр на этапе экспертизы заявок
1
Кассационное определение судебной коллегии по уголовным делам Верховного
суда РФ от 1 декабря 2005 г. ¹ 58-о05—54. (Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс».)
193
на участие в конкурсе? В некоторых случаях разрешительные органы пытаются привязать такую оценку к финансовым возможностям
организации, претендующей на место победителя в конкурсе. При
этом критерии, по которым в некоторых случаях происходит оценка финансовых возможностей потенциального недропользователя,
не выдерживают критики.
Так, например, территориальным агентством по недропользованию по Кемеровской области (Кузбасснедра) в нарушение п. 11.5
Положения о порядке лицензирования пользования недрами (утверждено Постановлением Верховного Совета РФ от 15 июля 1992 г.
1
¹ 3314—1)
при проведении предварительной экспертизы заявок
на участие в аукционе с целью проверки финансовой и технической
компетентности предприятия для пользования недрами в качестве
документов, подтверждающих финансовые возможности предприятия-заявителя, принимались кредитные договоры, депозитные договоры, договоры займа денежных средств, которые в полной мере
не могут являться подтверждением наличия у предприятия финансов на освоение месторождения. Доказательств реального получения денежных средств по представленным платежным поручениям,
выпискам со счетов и т.д. агентством не истребовалось. В результате этого участки недр длительное время не эксплуатируются либо
работы по проектам их разработки и освоения ведутся с отставанием,
тем самым не выполняются условия лицензионных соглашений.
Прокурорские проверки свидетельствуют о том, что состояние
исполнения законодательства о недропользовании в большинстве
субъектов Российской Федерации находится на низком уровне. Сегодня показательны даже названия правовых актов, которые были
опротестованы прокуратурой или в отношении которых были поданы иски в арбитражный суд с требованием о признании их недействительными.
Например, прокуратурой опротестовано постановление Законодательного собрания Оренбургской области «О внебюджетном экологическом фонде Оренбургской области» (предполагалась уплата
взносов в фонд от недропользователей), затем был принят подобный по содержанию акт — Решение Законодательного собрания
«Об установлении ставок платежей за право пользования недрами»,
который также был опротестован, после чего в нормативные правовые акты были внесены соответствующие изменения
2
.
1
Первоначальный текст документа опубликован: Ведомости СНД и ВС РФ.
20.08.1992. ¹ 33. Ñò. 1917.
2
Постановление Законодательного собрания Оренбургской области от 20.04.2005
¹ 2139 «О протесте прокурора Оренбургской области от 22 марта 2005 г. ¹ 7/71—
2005 на решения Законодательного Собрания Оренбургской области «Об установлении ставок платежей за право пользования недрами». (Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс».)
194
Органами прокуратуры было установлено, что Закон Ямалоненецкого автономного округа от 1 марта 2000 г. ¹ 11-ЗАО «Об участии Ямало-Ненецкого автономного округа в соглашениях о разделе
продукции»
1
противоречил (примерно на протяжении 5 лет) требованиям Закона о соглашениях о разделе продукции. В частности,
указанным законом субъекта РФ устанавливалось включение месторождений в перечни участков недр, право пользования которыми
может быть предоставлено на условиях раздела продукции на основании решения Правительства РФ и законов автономного округа.
Вместе с тем в соответствии с п. 3 ст. 2 Закона о соглашениях о
разделе продукции перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено,
устанавливаются исключительно федеральными законами. По представлению прокурора автономного округа Закон Ямало-Ненецкого
автономного округа «Об участии Ямало-Ненецкого автономного
2
округа в соглашениях о разделе продукции» был отменен
.
Результаты прокурорских проверок свидетельствует о том, что
недропользователями, которые осуществляют платежи по налогу на
добычу полезных ископаемых (в соответствии с гл. 26 ч. 2 Налогового кодекса РФ), допускаются нарушения по своевременному перечислению в соответствующие бюджеты и внебюджетные фонды
налогов, сборов и других обязательных платежей.
Взыскание платежей за право пользования недрами в Кузбассе
является серьезной проблемой, поскольку недропользование связано с осуществлением работ по договорам подряда. Многие владельцы лицензий на право пользования недрами находятся в процедуре
ликвидации. Налогоплательщиками налога на добычу полезных ископаемых согласно нормам налогового законодательства являются
только предприятия, имеющие лицензии на недропользование. Однако они в силу указанных причин не могут осуществлять текущие
платежи. Подрядные организации, осуществляющие пользование
недрами по договорам подряда, налогообложению по налогу на добычу полезных ископаемых не подлежат. Признание договоров
подряда в судебном порядке недействительными имеет свои трудности и не устраняет причины неуплаты налогов, так как возвращает
положение в ситуацию, существующую перед началом сделки.
Показательно, что в 2006 г. задолженность по налогам на добычу полезных ископаемых составляла более 400 млн руб. Из общей
суммы задолженности приостановленные к взысканию платежи со-
1
См.: Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа.
2000. Ôåâð. ¹ 3/2.
2
Утратил силу в связи с принятием Закона ЯНАО от 16 февраля 2005 г. ¹ 18-ЗАО.
См.: Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа.
2005. Ôåâð. ¹ 3/3.
195
ставляют 75% к общей сумме задолженности по налогу, из них в
связи с открытием конкурсного производства — 52%.
В основном принимаемые органами местного самоуправления
нормативные акты соответствуют нормам федерального и областного законодательства о недрах. Вместе с тем при принятии решений,
касающихся вопросов недропользования, допускаются нарушения.
Так, в нескольких районах Амурской области органы местного
самоуправления земельные участки для добычи общераспространенных полезных ископаемых вообще не выделяют, ограничиваются
только выдачей лицензии, что противоречит требованиям ст. 11 Закона о недрах. Подобные нарушения выявлены в Астраханской и
Курской областях.
В последнее время достаточно высокий риск возникновения
коррупции задают условия, при которых определяется победитель
аукциона, если названным критериям отвечают несколько соискателей разрешения на пользование недрами. Тем более что в соответствии со ст. 13.1 Закона о недрах при проведении аукциона основным критерием для выявления победителя служит размер разового
платежа за право пользования участками недр (бонуса подписания).
Чрезвычайно подверженной коррупции представляется и процедура признания объявленного конкурса несостоявшимся в связи с
поступлением заявки только от одного участника. В соответствии со
ст. 13.1 Закона о недрах лицензия на пользование участком недр может быть выдана этому участнику на условиях объявленного конкурса.
Кроме того, нормативное правовое обеспечение проведения
конкурсов и аукционов также содержит уязвимые для коррупции положения. Так, в соответствии с п. 3 Письма Роскомнедра от 10 сентября 1992 г. (зарегистрировано в Минюсте России 18 февраля 1992 г.
1
¹ 151)
«О положении о порядке лицензирования пользования недрами», если условиям конкурса удовлетворяют несколько претендентов, то органами, предоставляющими лицензию, для них могут
быть установлены дополнительные условия, на основании которых
определяется победитель.
Поэтому возможность объявления дополнительных условий, вопервых, грубо нарушает принцип равноправия участников конкурса
и фактически нивелирует результаты конкурса, а во-вторых, определяет благоприятные условия для коррупции в том случае, если
договоренность о таковой была достигнута ранее. Коррупционный
аспект объявления дополнительных условий конкурса выражается в
следующем.
Выбор дополнительных условий осуществляется по усмотрению
организаторов конкурса и никаким образом не ограничен. Соответственно победитель конкурса определяется исключительно в зави-
1
Российские вести. 04.03.1993. ¹ 43.
196
симости от субъективных пристрастий или коррупционного интереса
членов конкурсной комиссии. Учитывая, что дополнительные условия не объявляются заранее, а выдвигаются в ходе конкурса, образуется высокий риск выбора или выдвижения тех условий, которым
отвечает тот претендент на лицензию, который участвует в коррупционном соглашении с членами конкурсной комиссии.
Органами прокуратуры Оренбургской области в 2003 г. были установлены факты нарушения в работе отдела геологии и лицензирования при проведении конкурсов и аукционов. В средствах массовой
информации была опубликована неполная информация о проведении ряда конкурсов по месторождению песчано-гравийной смеси,
мрамора, строительных камней. При этом отсутствовали сведения о
перечне основных условий, определяющих выбор владельца лицензии и стоимости пакета геологической информации. По ряду месторождений информация, опубликованная в печатных изданиях,
не содержала указаний на конкретные даты проведения конкурса и
аукциона. Кроме того, на момент проведения проверки материалов
о проведении конкурса по месторождению мрамора было установлено отсутствие в заявке победителя конкурса надлежащих данных
о финансовых, технических и технологических возможностях пред-
1
приятия
.
Как способствующие коррупции можно оценивать и отдельные
нормы законодательства, определяющие статус субъекта проведения
конкурса и аукциона. В соответствии с пп. 11.9, 11.10 Положения о
порядке лицензирования пользования недрами оценку представленных на конкурс материалов производит экспертная комиссия. При
этом совершенно не определен статус экспертной комиссии и требования, предъявляемые к ее членам (компетентность, объективность и
независимость), также место работы экспертов правового значения
не имеет. Между тем решения экспертной комиссии (в том числе
определение победителя аукциона или конкурса) утверждаются
уполномоченными органами Минприроды России и являются основанием для выдачи лицензии на право пользования участком недр.
Таким образом, в качестве экспертов, оценивающих представленные проекты соискателей на получение лицензии, гипотетически
могут выступать и сотрудники участвующей в конкурсе компании.
В этом случае, несмотря на формальное отсутствие деяния подкупа-продажности, несомненно, обнаруживается принцип зависимости экспертов, в основе которого может находиться их материальная
или иная личная заинтересованность. При этом можно отмечать и
коррупционную заинтересованность должностных лиц, допускающих
членство в экспертных комиссиях представителей заказчика.
1
Это является нарушением п. 3 ст. 14 Закона о недрах.
197
Большинство способствующих коррупции условий, обнаруживаемых в законодательстве субъектов Российской Федерации о недропользовании, связаны с пробельностью федерального законодательства. Это является основной причиной появления в законодательстве субъектов Российской Федерации норм, определяющих
право усмотрения органов управления в тех или иных вопросах регулирования недропользования. Такие усмотрения, напрямую не вступая в противоречие с федеральным законодательством, становятся
коррупционно привлекательными.
В ходе проводимой проверки прокуратурой Тюменской области
выявлены нарушения законодательства в части принятия Минприроды России и администрацией Тюменской области при проведении
аукциона на право пользования недрами незаконного решения о пе-
1
редаче федеральной собственности победителям аукционных торгов
.
Кроме того, установлено, что в нарушение ст. 11 Закона Российской Федерации «О недрах» все лицензии на пользование недрами
по итогам аукционных торгов предоставлены на основании предварительного согласия органов, не уполномоченных в соответствии с
федеральным законодательством и законодательством Тюменской
области распоряжаться земельными участками для целей недропользования. Более того, лицензия на право пользования недрами
лицензионного участка ОАО «Сургутнефтегаз» была выдана недропользователю вообще без предварительного согласия на отвод земли.
Прокуратурой Оренбургской области опротестовано совместное
постановление администрации Оренбургской области ¹ 143-П и
территориального органа Минприроды России по Оренбургской
области ¹ 10—198 от 30 июля 2003 г. «О проведении аукциона на
2
право пользования недрами группы ложковых россыпей золота…»
.
Постановлением предусматривалось, что участниками аукциона могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе
участники простого товарищества, иностранные граждане, что противоречит требованиям ст. Федерального закона от 26 марта
1998 г. (в ред. от 24.07.2007 г.) ¹ 41-ФЗ «О драгоценных металлах и
3
драгоценных камнях»
, в соответствии с которой субъектами добы-
1
Так, совместным Постановлением Минприроды России (от 12 мая 2003 г.
¹ 65-п) и администрации Тюменской области (от 14 мая 2003 г. ¹ 166) были
утверждены условия и порядок проведения 7-го раунда аукционов, п. 1.2 которых в нарушение ряда законодательных актов (ст. 71 Конституции Российской
Федерации, ст. 214, 215 ГК РФ, постановления Верховного суда РФ от 27 декабря 1991 г. ¹ 3020—1 и постановления Правительства РФ от 3 июня 2002 г.
¹ 377) предусматривал, что объекты федеральной собственности (скважины
глубокого бурения) подлежали передаче на баланс победителям аукциона. Указанное условие было реализовано в лицензионных соглашениях.
2
Оренбуржье. 05.08.2003. ¹ 123.
3
ÑÇ ÐÔ. 30.03.1998. ¹ 13. Ñò. 1463.
198
чи драгоценных металлов могут быть только организации. Протест
прокурора был рассмотрен и удовлетворен, и в названное постановление были внесены изменения.
В соответствии с положениями п. 3 ст. 5 Закона о недрах предоставление разрешений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых находится в компетенции органов местного самоуправления. При этом п. 6 данной статьи предоставляет
местным властям право вводить ограничения на пользование участками недр. Основанием для введения ограничений может выступать, например, угроза нанесения ущерба хозяйственным объектам
или окружающей среде.
В широком смысле такие ограничения можно понимать как установление условий технической осуществимости и экономической
оправданности. Преодоление таких условий может явиться не только
предметом спора, но и коррупции, когда на усмотрение представителей органов местного самоуправления в одном случае для одних недропользователей могут быть введены ограничения в целях экономической оправданности, а в другом случае может быть предоставлено разрешение на пользование участками недр.
В таком контексте право усмотрения органов местного самоуправления по введению ограничений на пользование участками
недр выглядит как административная компетенция, способствующая коррупции. Предупреждение коррупции при введении органами
местного самоуправления ограничений на разработку месторождений общераспространенных полезных ископаемых необходимо связывать с обеспечением нормативного правового определения таких
ограничений.
При этом важно учитывать обстоятельство, которое нередко является причиной коррупции при введении ограничений на пользование
недрами. В соответствии со ст. 15 Федерального закона от 26 июля
2006 г. (в ред. от 08.11.2008 г.) ¹ 135-ФЗ «О защите конкуренции»
1
органам местного самоуправления запрещается принимать акты,
если такие акты или действия могут иметь своим результатом ограничение конкуренции или ущемление интересов хозяйствующих
субъектов.
В этой связи решение органов местного самоуправления об ограничении права пользования недрами, прежде всего с обоснованием
риска ущерба хозяйственным объектам, необходимо соотносить с тем,
не образует ли такое решение:
x необоснованное препятствие осуществлению деятельности хо-
зяйствующих субъектов в какой-либо сфере;
x необоснованное препятствие созданию новых хозяйствующих
субъектов в какой-либо сфере деятельности;
1
ÑÇ ÐÔ. 31.07.2006. ¹ 31 (1 ÷.). Ñò. 3434.
199
x необоснованное предоставление хозяйствующим субъектам
льгот, которые ставят их в привилегированное положение по
отношению к другим хозяйствующим субъектам, занятым недропользованием.
Пример тому, что коррупция может осуществляться под благовидным прикрытием исполнения норм законодательства о недропользовании, можно представить в следующих положениях.
В соответствии с действующим федеральным законодательством
предоставление недр в пользование должно быть обосновано целями рационального комплексного их использования. Обеспечению
таких целей служит проведение государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, что определено ст. 29 Закона о недрах.
Соответственно предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы.
Между тем в ходе прокурорской проверки Закона Сахалинской
области от 16 июня 1994 г. ¹ 1 «О порядке предоставления недр в
пользование для геологического изучения и разработки общераспро-
1
страненных полезных ископаемых Сахалинской области»
установлено, что ряд норм указанного закона не соответствует федеральному
законодательству. Согласно ст. 14 указанного закона допускалось
предоставление лицензии на право ограниченной по срокам и объемам добычи отдельных видов полезных ископаемых на участках
недр, по которым государственная экспертиза запасов не проводилась. Срок пользования участком недр при этом ограничивается
тремя годами с объемом добычи не более 50 тыс. куб. метров в год
без применения взрывных работ
2
.
Данная норма противоречила федеральному законодательству,
поскольку согласно пп. 1, 2 и 6 ст. 29 Закона о недрах (в редакции
по состоянию на 18 августа 2004 г. — даты направления прокурором заявления в суд) запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе. Соответственно
предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов.
Несомненно, что соискатели лицензии на пользование недрами
являются заинтересованными субъектами в той оценке запасов недр,
их количества и качества, которая соотносилась бы с их собственной
стратегией осуществления хозяйственной деятельности (в наименьших затратах с наибольшей отдачей прибыли). Иными словами,
1
Первоначальный текст документа опубликован в изд.: Губернские ведомости.
1994. 30 èþëÿ.
2
Утратил силу в связи с принятием Закона Сахалинской области от 11.07.2005 г.
¹ 48-ЗО. Действовал в течение 14 лет.
200
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]