Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. Монография
.pdf
ружение признаков коррупционных преступлений в действиях (бездействии) представителей специализированных организаций, занятых земельными торгами, не всегда определяет возможность их
привлечения к уголовной ответственности по ст. 201 «Злоупотребление полномочиями» или ст. 204 «Коммерческий подкуп» УК РФ.
Как отмечалось ранее, не каждый служащий коммерческой или
иной организации (в рассматриваемом случае — представитель специализированной организации) может нести уголовную ответственность за данные преступления. Отсутствие возложенных на представителя специализированной организации по проведению земельных
торгов полномочий в установленном законом или учредительными
документами порядке (приказ, доверенность) является основанием
для непризнания его как субъекта служебного преступления.
Благоприятные условия для коррупционных проявлений, возникающих по результатам деятельности специализированных организаций, занятых проведением земельных торгов (по аренде в том
числе), возникают при использовании отсылочных норм законодательства. Прежде всего это нормы, которые предполагают административное усмотрение при определении нормативной цены земли.
Такая возможность появляется в случаях, когда кадастровая стоимость земли не определена. Например, для целей, указанных в ст. 65
«Платность использования земли» ЗК РФ, для определения арендной платы или земельного налога применяется нормативная цена
земли. В соответствии с требованиями ст. 25 Закона РФ от 11 октября 1991 г. (в ред. от 26.06.2007 г.) ¹ 1738—1 «О плате за землю»
1
порядок определения нормативной цены земли устанавливается
Правительством РФ. В свою очередь в соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 15 марта 1997 г. ¹ 319 «О порядке
2
определения нормативной цены земли»
органы местного самоуправления (администрации) по мере развития рынка земли могут
своими решениями уточнять количество оценочных зон и их границы, повышать или понижать установленную органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативную цену земли, но не более чем на 25%. В указанном постановлении не
приводится ни единого основания для принятия соответствующего
решения.
Таким образом, служащие органов местного самоуправления
могут принимать опосредованное участие в коррупционном соглашении в рамках деятельности специализированных организаций,
осуществляющих земельные торги или аукционы по аренде земель.
В одном случае на торги могут быть выставлены земельные участки
по завышенным на 25% ценам. В другом случае земельные участки
1
Ведомости СНД и ВС РФ. 31.10.1991. ¹ 44. Ст. 1424.
2
ÑÇ ÐÔ. 31.03.1997. ¹ 13. Ñò. 1539.
181
для аффилированных субъектов могут быть предложены по цене на
25% ниже ее нормативной стоимости.
Более прямые предписания норм законодательства, определяющие благоприятные условия для коррупции, касаются регулирования вопросов оборотоспособности земель.
Предпосылки коррупции можно обнаружить при регулировании
отношений, касающихся права аренды земельных участков, в соответствии с положениями Методических рекомендаций по определению
рыночной стоимости права аренды земельных участков (утверждены
распоряжением Минимущества РФ от 10 апреля 2003 г. ¹ 1102-р)
1
,
которые не представляются корруцпиогенными при первичной их
оценке. Однако в соотношении с нормами ЗК РФ содержание положений указанных Методических рекомендаций можно оценивать
именно в таком качестве.
На первый взгляд, позитивно выглядит принцип соотношения
рыночной стоимости права аренды земельного участка и стоимости,
определяемой договором. В Методических рекомендациях отмечается, что рыночная стоимость права аренды земельного участка определяется исходя из наиболее эффективного использования арендатором земельного участка с позиции практической и финансовой
осуществимости, экономической оправданности и соответствия требованиям законодательства.
Выявление таких свойств позволяет определять максимальную
расчетную величину стоимости арендной платы за пользование земельным участком. В отношении особо ценных категорий земель
такой принцип наиболее эффективного использования представляется оправданным. В таких случаях расчетная величина стоимости
аренды земельного участка выражается отрицательной величиной
(когда размер арендной платы, установленной договором, выше
рыночного размера арендной платы за этот участок).
Таким образом, потенциальный арендатор земель особой категории готов платить арендные платежи по максимальной цене, если
это является перспективным условием коррупционного соглашения
о дальнейшем переводе этих земель в другую категорию с правом
выкупа. Перспективные условия могут вытекать посредством применения положений п. 8 ст. 22 ЗК РФ, в соответствии с которыми
при продаже земельного участка, находящегося в государственной
или муниципальной собственности, арендатор земельного участка
имеет преимущественное право его выкупа в порядке, установленном
гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве
общей собственности постороннему лицу.
1
Возвращен без регистрации Минюстом РФ. См.: Письмо Минюста России от
06.05.2003 ¹ 07/4533-ЮД // Бюллетень Минюста РФ. 2003. ¹ 6.
182
Заключение договора аренды земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, может осуществляться
непосредственно в коррупционных целях с использованием норм
земельного законодательства. В соответствии с п. 9 ст. 22 ЗК РФ
при аренде земельного участка, находящегося в государственной или
муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор
земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды
земельного участка передавать свои права и обязанности по этому
договору третьему лицу. Согласия собственника земельного участка
на переуступку прав в договоре аренды не требуется, достаточно его
уведомления.
Таким образом, содержание коррупционного соглашения и цели
его осуществления будут базироваться на возможностях применения
земельного законодательства, позволяющего органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного
самоуправления:
x предоставлять аффилированным субъектам право аренды зе-
мельных участков (в том числе особо ценных категорий), находящихся в государственной или муниципальной собственности;
x определять заниженный размер арендной платы по договорам
аренды земельных участков для субъектов, аффилированных с
представителями указанных органов.
В свою очередь субъекты, аффилированные с представителями
органов власти, могут допускать переуступку прав по договору аренды на условиях получения ренты от новых арендодателей. Такая рента де-факто является теневой, коррупционной и предназначена для
представителей органов власти, предоставивших аффилированным
субъектам право аренды земельных участков.
Высокий спрос на переуступку прав по договору аренды заранее
обусловлен:
x заниженным размером арендной платы;
x искусственно создаваемым дефицитом свободных земель;
x ограничением равного доступа к участию в аукционах по арен-
де земель, находящихся в государственной или муниципальной
собственности.
В такой ситуации аффилированные субъекты — первичные
арендаторы, по сути, выступают сборщиками теневых коррупционных выплат с последующих арендаторов. Соответственно принятые
решения по применению норм земельного законодательства в целях
такой деятельности де-факто можно оценивать как коррупционные.
Поэтому сомнительно отсутствие коррупционной заинтересованности
представителей органов государственной власти и местного самоуправления в принятии решений, определяющих такую деятельность.
183
Возможности получения теневых (коррупционных) рент с арендаторов могут основываться на более прямых условиях, предусмотренных законодательством. Так, благоприятные условия для коррупции заложены в предписаниях норм законодательства об условиях
аренды земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности. В соответствии с п. 2 ст. 26 ЗК РФ
договоры аренды (субаренды) земельного участка, безвозмездного
срочного пользования земельным участком, заключенные на срок
менее чем один год, не подлежат государственной регистрации.
Таким образом, договор аренды земельного участка без государственной регистрации может быть заключен на 11 месяцев. Как правило, возможность заключения такого договора возникает не случайно и заранее адресована определенным субъектам. Высока вероятность того, что в содержании договора аренды земельного участка
сроком на 11 месяцев проявится коррупционное существо использования норм законодательства о землепользовании (занижен размер арендной платы или арендодателем явится аффилированная
организация). Далее определенные договором отношения арендаторов и арендодателей земельных участков, а точнее сложившиеся
условия коррупционного соглашения, фактически осуществляются
в рамках действующих норм гражданского законодательства.
В соответствии с п. 2 ст. 621 ГК РФ в случае, если арендатор
продолжает пользоваться земельным участком после истечения срока
договора (в комментируемом случае — 11-месячный срок), то таковой считается возобновленным на неопределенный срок на тех же
условиях. Возобновление договора возможно при отсутствии возражений со стороны арендодателя, который не расторгает и не изменяет существенных условий договора. Фактически отсутствие возражений определяется получением коррупционной ренты (которая
выплачивается арендатором за неизменные условия договора). При
этом в силу положений ст. 609 ГК РФ договор аренды, возобновленный на неопределенный срок, в государственной регистрации
снова не нуждается, поскольку она предусматривается только в отношении договора аренды на срок более года.
Последствия использования норм законодательства об аренде
земельного участка в целях коррупции выражаются в недополучении
бюджетом значительных денежных средств в виде арендной платы.
Порядок участия органов местного самоуправления и их полномочия по вопросам земельных отношений регулируются нормами
целого ряда отраслей законодательства. Такое регулирование предполагает системность. Однако это свойство заменяется противоречивостью норм различных отраслей законодательства, обусловливающих коррупционное их использование органами местного самоуправления. Пример тому нормы градостроительного и земельного
законодательства в части, касающейся установления органами мест-
184
ного самоуправления правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений.
В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ правила
землепользования и застройки — документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При этом в соответствии с
Федеральным законом от 29 декабря 2004 г. (в ред. от 08.05.2009 г.)
¹ 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса
Российской Федерации»
1
органы местного самоуправления обязаны
принять градостроительную документацию и правила землепользования и застройки до 2010 г. Таким образом, до указанного срока
органы местного самоуправления имеют возможность предоставлять
земельные участки, находящиеся в их собственности, для строительства без торгов (в том числе бесплатно в собственность в предельно
максимальных размерах).
Возможность распоряжаться землями вне правил землепользования и застройки определена полномочиями органов местного самоуправления и предусмотрена нормами федерального законодательства. Так, по смыслу ст. 30 ЗК РФ земельные участки для
строительства могут предоставляться в собственность или в аренду
без градостроительной документации и вне правил землепользования и застройки. В силу этой же нормы предоставление земельных
участков для строительства в собственность допускается вообще без
предварительного согласования мест размещения объектов, но на
основе торгов (конкурсов, аукционов).
В этой связи показательны данные, характеризующие использование отмечаемых пробелов законодательства в коррупционных целях. За 6 месяцев (с 1 октября 2005 г. по 1 апреля 2006 г.) 90% земельных участков было выделено без проведения земельных аукционов. Большинство выделенных участков не осваиваются, а их
собственники просто ждут повышения цен на эти участки
2
.
В то же время при процедурах предварительного согласования
мест размещения объектов нередко хозяйствующих субъектов обременяют дополнительными условиями участия в таких процедурах
либо затягивают оформление документации, необходимой для предоставления ранее выбранных ими земельных участков. В данных
случаях действия исполнительных органов власти или органов местного самоуправления фактически ущемляют интересы хозяйствующих субъектов, понуждают их к коррупции и определяют благоприятные для нее условия.
Механизм использования в целях коррупции норм земельного
законодательства при предоставлении земельных участков для строи-
1
ÑÇ ÐÔ. 03.01.2005. ¹ 1 (÷. 1). Ñò. 17.
2
По информации с заседания Правительства Российской Федерации // Ком-
мерсантъ. 2006. 8 апр. С. 2.
185
тельства с предварительным согласованием мест размещения объектов (или в арендное пользование) может быть проиллюстрирован
примерами из арбитражной практики рассмотрения исковых требований хозяйствующих субъектов, права которых были ущемлены. В
данном случае интерес представляет позиция органов управления.
Так, материалами дела ¹ А49-1440/04-204А, рассмотренного
Федеральным арбитражным судом Поволжского округа 1 июля
2004 г., установлено, что по заявке ЗАО «Фарматика» (в соответствии со ст. 29 ЗК РФ) постановлением главы администрации Пензы
от 2 декабря 2002 г. ¹ 2298 было предварительно согласовано место
размещения павильона с торговым залом и утвержден акт выбора земельного участка. 26 декабря 2002 г. Комитетом по земельным ресурсам и землеустройству Пензы было утверждено межевое дело на
земельный участок. Предусмотренные ч. 5 ст. 30 ЗК РФ иные работы
по формированию земельного участка не проводились. При этом
заявитель неоднократно обращался в администрацию города с заявлением о предоставлении выбранного земельного участка. По истечении 11 месяцев постановлением главы администрации Пензы от
5 ноября 2003 г. ¹ 2037 было принято решение о проведении торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного
участка (ранее выбранного). После этого Комитет по управлению
имуществом Пензы от 8 января 2004 г. уведомил заявителя о проведении 5 февраля 2004 г. аукциона по продаже права на заключение
договора аренды земельного участка.
Возможно предположение, что допущенное бездействие, выразившееся в неподготовке и непринятии решения об отказе в предос-
1
тавлении земельного участка
, было направлено на создание благоприятных условий для обращения заявителя с коррупционной инициативой к представителям разрешительных органов о надлежащем
оформлении документов на предоставление земельного участка.
Важно добавить, что благоприятные условия для коррупции были
определены еще и фактическим отсутствием ответственности должностных лиц за задержку работ по формированию земельных участ-
2
êîâ
или совершением действий, вообще не предусмотренных нор-
мами земельного законодательства.
В этой связи показательны материалы дела ¹ Ф04-8027/2004
(6112-А45—23), рассмотренного Федеральной антимонопольной
службой Западно-Сибирского округа 10 ноября 2004 г. Мэрия Новосибирска потребовала от хозяйствующих субъектов оплату за предва-
1
В соответствии с п. 2 ст. 32 ЗК РФ исполнительному органу государственной
власти надлежало принять такое решение в двухнедельный срок по заявлению
лица, заинтересованного в получении земельного участка.
2
Статья 36 ЗК РФ не содержит положения о возможности приостановления работ по предоставлению земельных участков.
186
рительное согласование места размещения земельного участка под
строительство. Решением от 23 марта 2004 г. ¹ 10 антимонопольный
орган признал действия мэрии нарушившими п. 1 ст. 7 Федерального закона от 26 июля 2006 г. (в ред. от 08.11.2008 г.) ¹ 135-ФЗ
1
«О защите конкуренции»
. Оплата за предварительное согласование
места размещения с дальнейшим предоставлением земельного участка не предусмотрена земельным законодательством. Отказ претендентов на земельные участки от заключения договоров на оплату
предварительного согласования мест их размещения повлек отмену
решения мэрии о предварительном согласовании и принятии решения о выставлении этих земельных участков на торги.
Однако даже установленные законодательством отдельные требования по проведению земельных аукционов можно оценивать как
способствующие коррупции. В соответствии с п. 6 ст. 38.1 ЗК РФ
организатором земельного аукциона может выступать специализированная организация. Учитывая фактическую безнаказанность
представителей специализированных организаций за коррупционные деяния, можно представить ситуацию, при которой земельный
аукцион может быть признан несостоявшимся при единственном
оставшемся участнике аукциона.
Так, организатором торгов может быть не подтверждено поступление задатка на счет в установленный срок. По этому основанию
претенденты не будут допущены к участию в торгах, а сами торги
будут признаны несостоявшимися, если в них участвовало менее
2
двух участников
.
Таковым может быть механизм обеспечения единственно оставшегося участника аукциона. Не позднее чем через десять дней
после дня проведения аукциона такой участник вправе заключить
договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка. При этом органы государственной власти
или местного самоуправления, по решению которых проводился
аукцион, обязаны заключить договор с единственным участником
аукциона по начальной цене аукциона (п. 27 ст. 38.1 ЗК РФ).
Коррупционные проявления, основанные на использовании недостатков норм земельного законодательства о проведении земельных аукционов, пока не являются распространенными, но могут
получить развитие в перспективе. В настоящее время имеются более простые возможности использования законодательных норм в
целях коррупции.
1
ÑÇ ÐÔ. 31.07.2006. ¹ 31 (1 ÷.). Ñò. 3434.
2
В соответствии с пп. 15, 30 Постановления Правительства РФ «Об организации
и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров
аренды таких земельных участков» от 11 ноября 2002 г. ¹ 808.
187
В соответствии со ст. 33 ЗК РФ в собственность граждан могут
бесплатно предоставляться земельные участки под индивидуальное
жилищное строительство из земель, находящихся в собственности
муниципальных образований. В данном случае благоприятствует
коррупции не столько возможность безвозмездного предоставления
земельных участков, сколько возможность их предоставления в
предельных (максимальных или минимальных) размерах.
Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых
гражданам в собственность бесплатно, в соответствии с п. 2 ст. 33
ЗК РФ устанавливаются нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления. По смыслу данной нормы предоставление минимальных размеров земельных участков бесплатно гражданам в собственность из земель, находящихся в муниципальной собственности, становится возможным без правовых оснований.
При этом представители органов местного самоуправления при
определении размеров земельных участков могут использовать так
называемую вилку в определении максимальных или минимальных
размеров земельных участков. Такое положение дает возможность
недобросовестному представителю органов местного самоуправления инициировать коррупционные соглашения.
Анализ законодательства о земле позволил выявить типичные недостатки норм, которые могут использоваться в коррупционных целях.
Их можно классифицировать на две основные группы коррупциогенных факторов, которые в настоящее время определены Постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 г. ¹ 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и
иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».
Первая группа коррупционных факторов (связанных с реализацией полномочий органа государственной власти или органа местного самоуправления), образуется за счет норм законодательства,
предусматривающих широкие дискреционные полномочия субъектов (право административного усмотрения), осуществляющих регулирование отношений в сфере землепользования. Коррупционную
предрасположенность обнаруживают те нормы законодательства, в
которых предусмотрены полномочия субъектов, позволяющие им
действовать по собственному усмотрению в зависимости от разных
обстоятельств.
Во-первых, дискреционные полномочия используются при осуществлении перевода земель промышленного и специального назначения в земли иной категории. В этом случае коррупционную
предрасположенность имеют законодательные положения, которые
позволяют игнорировать ограничения по переводу земель в том
случае, если о переводе ходатайствуют органы исполнительной власти и местного самоуправления. В целях предупреждения коррупции
188
необходимы нормы, устанавливающие точное определение условий
принятия ходатайств.
Во-вторых, коррупцию обусловливает право усмотрения органов
местного самоуправления и органов исполнительной власти при
принятии решений об изъятии земель для государственных или муниципальных нужд. Основанием таких решений не должны выступать планы застройки, которые в дальнейшем не реализуются. Кроме
этого, условия, способствующие коррупции, могут быть нейтрализованы посредством введения административных процедур в части
нормативно-установленных оснований и сроков осуществления действий по переводу земель. В целях предупреждения коррупции обосновано введение ограничений на перевод земель, ранее изъятых для
государственных нужд, в земли поселений.
В-третьих, основу дискреционным полномочиям нередко задают
отсылочные нормы законодательства, которые предполагают, что в
течение определенного времени отношения в сфере землепользования вообще не будут урегулированы. Таким образом, дискреционные
полномочия служащих образуются на вполне законных основаниях,
и коррупционные проявления становятся высоковероятны. В данном случае цель предупреждения коррупции может быть достигнута
только путем дополнения подзаконных актов нормами, которые устанавливают четкий порядок принятия решений о предоставлении
земельных участков для того или иного целевого назначения.
Вторую группу коррупциогенных факторов образуют недостатки
законодательства, связанные с наличием правовых пробелов, устранение которых следует связывать с предупреждением коррупционных проявлений.
Во-первых, в существующих нормативных правовых актах необходимо предусмотреть основания для принятия решений органов
местного самоуправления об определении и изменении нормативной оценки земель. Это ограничит возможности манипулирования
изменения стоимости земель, выставляемых на торги.
Во-вторых, решения органов местного самоуправления об определении нормативной цены земельных участков затрагивают только
те участки, кадастровая стоимость которых не определена. В связи с
этим цели предупреждения коррупции, связанной с ценообразованием
земельных участков, могут быть достигнуты только путем скорейшего завершения проводимых на федеральном уровне мероприятий
по кадастровой оценке земель.
4.2. Антикоррупционная экспертиза
законодательства о недрах
Ежегодно в Российской Федерации выявляется до 60 тыс. нару-
шений правил и норм недропользования
1
. Часть выявляемых право-
1
По данным ведомственной статистики Роприроднадзора.
189
нарушений непосредственно связана с коррупцией должностных
лиц контролирующих и надзирающих органов, когда за взятки недропользователям незаконно выдаются лицензии либо скрываются
совершенные ими нарушения законодательства.
Наряду с этим в сфере недропользования можно обнаружить
высокую вероятность коррупционных проявлений, основанных на
использовании пробелов и противоречий в законодательстве, регулирующем данную сферу. Наиболее распространенными являются
коррупционные проявления в ходе:
x предоставления на бесконкурсной основе недр для разработки
месторождений общераспространенных полезных ископаемых;
x определения победителя конкурса на получение лицензии на
пользование участком недр путем выдвижения дополнительных условий конкурса, которым соответствует заранее определенный участник конкурса;
x участия внештатных экспертов в государственной экспертизе
запасов полезных ископаемых в интересах определенного пользователя недр, заказавшего проведение экспертизы;
x усмотрения органов местного самоуправления в части произ-
вольного введения или снятия ограничений на предоставление разрешений на пользование участками недр.
Мнение экспертов о состоянии и тенденциях правонарушений в
сфере недропользования весьма показательно характеризует, что
основные проблемы в этой сфере связаны с чрезвычайно высоким
уровнем латентности правонарушений (30% опрошенных, от общего числа давших ответы) и их сопряжением с коррупционным интересом должностных лиц и других служащих (30% опрошенных).
Необходимо иметь в виду, что представленный перечень коррупционных правонарушений (как в сфере землепользования, так и
в сфере недропользования) не является исчерпывающим, и соответственно возможны и другие варианты коррупционных проявлений.
В настоящее время правовой режим недропользования в основном регулируется Федеральным законом от 21 декабря 1992 г. (в ред.
1
от 30.12.2008 г.) ¹ 2395-1 «О недрах»
(далее — Закон о недрах), Фе-
деральным законом от 30 декабря 1995 г. (в ред. от 30.12.2008 г.)
2
¹ 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»
(далее — Закон о
соглашениях о разделе продукции) и законами субъектов Российской
Федерации, поскольку в соответствии со ст. 72 Конституции РФ
законодательство о недрах относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Закон о недрах содержит нормы
общего характера, которые применяются к регулированию отношений недропользования. При этом на уровне законодательства субъ-
1
ÑÇ ÐÔ. 06.03.1995. ¹ 10. Ñò. 823.
2
ÑÇ ÐÔ. 01.01.1996. ¹ 1. Ñò. 18.
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]