Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. Монография
.pdf
тики Республики Татарстан1, подкрепленной затем республиканской
программой по реализации стратегии антикоррупционной полити-
2
, реализуются конкретные меры информационного обеспечения
ки
антикоррупционной политики: осуществление антикоррупционной
пропаганды и формирование системы антикоррупционного образования и воспитания. В данном направлении агентство по массовым
коммуникациям «Татмедиа» ежегодно проводит журналистский
конкурс «СМИ против коррупции». Пропаганда законопослушного
образа жизни, предупреждение коррупционных правонарушений в
студенческой среде, как правило, сочетается с реализацией непосредственных мер противодействия коррупции. Такими мерами,
например, выступают включение представителей общественности в
проводимые государственными органами проверки, а также организация социологических опросов граждан о распространенности, формах коррупции и наиболее пораженных ее сферах.
Участие общественности в информационном обеспечении антикоррупционной политики, к сожалению, не отмечается повсеместно. Между тем в инициативном порядке задачи, связанные с определением концепции данного направления антикоррупционной политики, задолго до появления федеральных законодательных основ
в сфере противодействия коррупции, уже отражались на уровне муниципальных правовых актов
3
.
Парламентский контроль следует считать самостоятельным институтом государственного контроля не только призванным обеспечить соблюдение и исполнение принятых парламентом законов, в
том числе связанных с целями противодействия коррупции, но и в
определенной части направленным на осуществление контроля за деятельностью органов, осуществляющих противодействие коррупции.
Действенное назначение парламентского контроля в указанной
компетенции отчетливее видится в государствах, имеющих парламентскую форму правления (при таких условиях высший законодательный орган страны формирует правительство и оно подотчетно
ему по всем направлениям своей деятельности). Данный фактор
1
Указ Президента Республики Татарстан от 08.04.2005 г. ¹ УП-127 «О стратегии антикоррупционной политики в Республике Татарстан» // Сборник постановлений и распоряжений Кабинета министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти. 20.04.2005.
¹ 16. Ст. 0350.
2
Постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 22.09.2008 г.
¹ 693 «Об утверждении республиканской программы по реализации стратегии
антикоррупционной политики Республики Татарстан на 2009—2011 годы» //
Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти.
01.10.2008. ¹ 37. Ñò. 154.
3
См., например: Постановление администрации г. Красноярска от 26.03.1999 г.
¹ 141 «О реализации проекта «Разработка механизмов участия граждан в местном самоуправлении как один из способов предупреждения коррупции». (Документ опубликован не был. Доступ из СПС «Консультант Плюс».)
231
имеет большое значение, но не всегда его следует считать решающим в вопросах противодействия коррупции.
Эффективность парламентского контроля напрямую зависит и
от ряда других факторов, которые определяют его действенность.
К числу наиболее важных можно отнести решимость и стремление
парламентского большинства на систематической основе заслушивать отчеты руководителей правоохранительных органов по вопросам состояния противодействия коррупции, обеспечить законодательное развитие механизмов предупреждения коррупции, а также
проводить независимое парламентское расследование выявляемых
фактов коррупции.
Институт парламентского расследования в Российской Федерации имеет законодательные основы (Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. ¹ 196-ФЗ (в ред. от 30.12.2006 г.) «О парламентском
расследовании Федерального Собрания Российской Федерации»).
Между тем в специальной литературе на основе анализа внутренних
взаимосвязей, несовершенства и противоречий закона о парламентском расследовании отмечается существенное ограничение предмета
парламентского расследования
1
.
Так, на федеральном уровне в соответствии со ст. 4 указанного
закона предметом парламентского расследования могут выступать:
1) факты грубого или массового нарушения гарантированных
Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина;
2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных
ситуаций техногенного характера;
3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрез-
вычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Таким образом, исходя из представленных выше положений
можно заключить, что предметом парламентского расследования не
могут являться непосредственные факты коррупции.
Функции парламентского контроля, не связанные с задачами
парламентского расследования, в современной России выражаются
в практике осуществления депутатских запросов, которые, впрочем,
не всегда бывают обоснованными и нередко имеют свою коррупционную составляющую (когда оформляются за незаконное вознаграждение). Между тем практику депутатских запросов можно было
бы рассматривать в непосредственных целях информационно-контрольного обеспечения антикоррупционной политики, прежде всего
в контексте мер, связанных с реагированием на информацию о
проявлениях коррупции, которые публикуются в средствах массовой
информации.
Контроль за деятельностью правительства и других органов государственной власти, осуществляющих важнейшие функции по обеспе-
1
Ñì.: Еропкин А.А Парламентские расследования: опыт правового регулирования субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное
право. 2008. ¹ 17.
232
чению национальной безопасности, в том числе по противодействию
коррупции, во многих государствах составляет одну из основных функций парламента как высшего законодательного органа власти. Так,
например, контроль за противодействием коррупции в системе государственной службы США осуществляется конгрессом через постоянные и специальные комитеты его палат. Функции контроля возложены
на специальный сенатский комитет по этике и комитет по стандартам
служебного поведения должностных лиц палаты представителей.
Правонарушения, связанные с коррупцией, заслушиваются также в иных профильных комитетах. Комитеты поддерживают постоянные контакты с федеральными ведомствами, проводят слушания
и расследования деятельности правительственных органов. Иногда
слушания по делам о коррупции проводятся на объединенных комитетах. Конгресс имеет право приглашать и заслушивать на заседаниях комитетов руководителей министерств
1
.
Такие формы парламентского контроля в российской практике
не развиты. Между тем основы такого содержания парламентского
контроля в настоящее время получают законодательное развитие.
В соответствии с нормами Федерального конституционного закона
от 17 декабря 1997 г. ¹ 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 30.12.2008 г.)
2
Правительство Российской Федерации
представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным
Государственной Думой (ч. 4 ст. 13).
В этом контексте, как представляется, одним из основных требований к содержанию парламентского контроля, которое может
быть востребовано для целей информационного обеспечения антикоррупционной политики, являются анализ и оценка состояния дел
в сфере противодействия коррупции, осуществляемые правоохранительными органами.
Конструктивные примеры взаимодействия парламентских структур с правоохранительными и иными государственными органами
по вопросам противодействия коррупции можно рассматривать в
рамках деятельности и принимаемых решений Комитетом Государственной Думы по безопасности, а также Комиссией Государственной Думы по противодействию коррупции.
В частности, в соответствии с постановлением Государственной
Думы «О Комиссии Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации по противодействию коррупции»
3
к полно-
1
Ñì.: Кобец П.Н. Международный опыт предупреждения и пресечения коррупции
в государственном аппарате и возможности его использования в отечественной законодательной практике // Международное публичное и частное право. 2008. ¹ 5.
2
ÑÇ ÐÔ. 1997. ¹ 51. Ñò. 5712.
3
Постановлением Государственной Думы от 21.05.2008 г. ¹ 496—5ГД утверждено Положение о комиссии Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по законодательному обеспечению противодействия коррупции. См.: СЗ РФ. 2008. ¹ 21. Ст. 2407.
233
мочиям указанной Комиссии по вопросам ее компетенции относится
взаимодействие с федеральными органами государственной власти,
органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
органами местного самоуправления, организациями, общественными
объединениями, СМИ. Кроме того, основными задачами Комиссии
являются: комплексное исследование федерального законодательства в целях выявления положений, способствующих возникновению
и распространению коррупции; изучение законопроектов при подготовке их к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении в
целях выявления положений, способствующих возникновению и
распространению коррупции, и затем представление в профильные
комитеты Государственной Думы своих отзывов, предложений и замечаний по законопроектам; изучение практики применения федерального законодательства в области противодействия коррупции;
анализ решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и органами местного самоуправления, в целях выявления
положений, способствующих возникновению и распространению
коррупции; изучение, анализ и обобщение поступающих в Комиссию
документов и иных материалов о коррупции и противодействии ее
проявлениям. Непременным условием этой работы является информирование депутатов Государственной Думы о ее результатах.
В целях выполнения возложенных задач Комиссия взаимодействует с органами государственной власти, в том числе субъектов РФ,
органами местного самоуправления, общественными объединениями,
организациями независимо от их организационно-правовых форм,
средствами массовой информации и запрашивает у них документы
и иные материалы, необходимые для осуществления своей деятельности. Такие основы взаимодействия предоставляют широкие возможности Государственной Думе для организации и осуществления
информационно-контрольного обеспечения антикоррупционной политики. Конкретные меры, связанные с оценкой и анализом поступающей информации (силами экспертов, специалистов в сфере противодействия коррупции), в данном случае целесообразно было бы
увязывать с реализацией более обширных задач, выходящих за привычные рамки информирования избирателей или депутатов о результатах проделанной работы. В качестве основных мероприятий
парламентского контроля в контексте информационного обеспечения антикоррупционной политики результативность могут проявить
следующие меры, связанные с реализацией получаемой и анализируемой информации в области противодействия коррупции:
x проведение парламентских слушаний по наиболее проблем-
ным вопросам;
x подготовка аналитических докладов и законодательных пред-
ложений в Совет при Президенте Российской Федерации по
противодействию коррупции;
x анализ правоприменительной практики органов государствен-
ной власти в области противодействия коррупции, с последую-
234
щей подготовкой предложений руководителям о недостатках
этой практики и необходимых мерах ее совершенствования.
Возможности информационного обеспечения антикоррупционной политики посредством реализации контрольных полномочий
верхней палаты российского парламента — Совета Федерации, значительно у´же. Они могут быть аналогичны тем, которые предлагается реализовывать Государственной Думой.
Думается, что в таком подходе не будет проявляться профицит
растраты сил и средств, учитывая системный и всеобщий характер
коррупции. Между тем в настоящее время в качестве самостоятельного направления обеспечения информационной составляющей противодействия коррупции, осуществляемого Советом Федерации, выступает проведение мониторинга общественного мнения по вопросам
правовой и организационной основ противодействия коррупции в
субъектах Российской Федерации
1
.
5.3. Информационно-контрольное обеспечение
антикоррупционной политики в рамках СМИ
и института обращений граждан и юридических лиц
Исследователи функциональности СМИ представляют ее настолько многообразной, что отмечаются сложности в приведении к единой классификации всех выделяемых в научных изданиях функций
2
ÑÌÈ
. В этой связи такие классификации можно рассматривать
только применительно к избираемым целям, а также в отношении
тех, кто в достижении их использует СМИ (правоохранительные
органы, законодатели, руководители ведомств и т.д.). В контексте
информационно-контрольного обеспечения антикоррупционной политики деятельность СМИ продуцирует массовую коммуникацию
как неотъемлемую составную часть такой политики, выраженную в
следующих функциях
x собственно информационная (освещение, комментирование со-
бытий);
x образовательная (формирующая мировоззрение субъектов по-
литики, законодателей, электората);
x критики и контроля (в форме журналистского расследования);
x инновационная (инициирующая политические изменения по-
средством постановки проблем, привлечения к ним внимания
власти);
1
В соответствии с Планом мероприятий по противодействию коррупции на
2009—2010 гг. Утвержден постановлением Совета Федерации от 29.12.2008 г.
¹ 531-СФ. См.: СЗ РФ. 2009. ¹ 1. Ст. 63.
2
Ñì.: Горшенков Г.Н. Криминология массовых коммуникаций: Научно-учебное
издание. Н. Новгород, 2003. С. 99.
3
Выделяются только основные функции исходя из предлагаемой политологами
классификации. См.: Протасов В.Н. Средства массовой информации в совре-
менном политическом процессе // Вестник Московского университета. Сер. 12.
Политические науки. 1995. ¹ 5. С. 3—5.
3
:
235
x оперативная (информирование правоохранительных, контро-
лирующих органов);
x формирования (общественного мнения о недопустимости кор-
рупции).
Актуальность использования перечисленных функций для целей
обеспечения антикоррупционной политики не вызывает сомнения.
Однако это всего лишь средства, выраженные через механизмы СМИ,
которые в свою очередь требуют необходимого организационного и
правового обеспечения.
Обеспечение независимости СМИ как направление деятельности
по повышению эффективности противодействия коррупции можно
рассматривать в контексте имеющихся в современной России практик независимого журналистского расследования. Однако подлинную,
лишенную элементов субъективности, а также корыстной и иной заинтересованности деятельность СМИ в рамках противодействия коррупции следует рассматривать с учетом законодательного, организационного, экономического обеспечения независимых позиций СМИ.
Для этих целей можно использовать меры, связанные с обеспечением их свободы от любых форм влияния, особенно квазиполитического. Обеспечение независимости СМИ следует соотносить и с
соблюдением их представителями установленных законодательством
требований, предъявляемых к их профессиональной деятельности.
Обеспечение основанного на законе контроля и надзора за соблюдением таких требований способно укрепить гарантии подлинной независимости СМИ и исключить возможность проявлений, связанных
с преднамеренной необъективной деятельностью СМИ в освещении
антикоррупционной тематики. Данный аспект существенен для исключения «противодействия коррупции ради коррупции».
От распространения СМИ не соответствующих действительности
порочащих сведений, затрагивающих честь, достоинство и деловую
репутацию, охраняют меры судебной защиты. Между тем важно не
допускать причин их частого применения.
В этой связи практическую значимость имеет реализация контрольно-надзорных мер в части проверки соблюдения представителями СМИ своих обязанностей, установленных нормами Закона
Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. (в ред. от 25.12.2008 г.,
1
с изм. от 09.02.2009 г.) ¹ 2124—1 «О средствах массовой информации»
.
Применительно к журналисту содержательными для исключения вышеуказанных рисков являются следующие его основные обязанности (ст. 49), которые можно рассматривать в контексте журналистского расследования по фактам коррупции:
x соблюдать устав редакции, с которой он состоит в трудовых
отношениях;
x проверять достоверность сообщаемой им информации;
1
Первоначальный текст документа опубликован в изд.: РГ. ¹ 32. 1992. 8 февр.
236
x удовлетворять просьбы лиц, предоставивших информацию, об
указании на ее источник, а также об авторизации цитируемого
высказывания, если оно оглашается;
x сохранять конфиденциальность информации и (или) ее ис-
точника;
x получать согласие (за исключением случаев, когда это необ-
ходимо для защиты общественных интересов) на распространение в СМИ сведений о личной жизни гражданина от самого гражданина или его законных представителей;
x при получении информации от граждан и должностных лиц
ставить их в известность о проведении аудио- и видеозаписи,
кино- и фотосъемки;
x ставить в известность главного редактора о возможных исках
и предъявлении иных предусмотренных законом требований
в связи с распространением подготовленного им сообщения
или материала.
Непреложными являются и требования к профессиональной деятельности журналиста, а именно к обязанности уважать права, законные интересы, честь и достоинство граждан и организаций. При
соблюдении указанных обязанностей государство гарантирует журналисту в связи с осуществлением им профессиональной деятельности защиту его чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества
как лицу, выполняющему общественный долг.
Одним из актуальных направлений обеспечения информационной составляющей антикоррупционной политики, которое реализуется СМИ, является предусмотренный современным законодательством порядок размещения и опубликования сведений о доходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера определенной категории лиц. Такой порядок утвержден Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. ¹ 561 «Об утверждении порядка размещения сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера лиц, замещающих государственные должности
Российской Федерации, федеральных государственных служащих и
членов их семей на официальных сайтах федеральных государственных органов и государственных органов субъектов Российской
Федерации и предоставления этих сведений общероссийским средствам массовой информации для опубликования» (далее — Порядок)
1
.
Определенный данным Указом порядок обнародования сведений, предоставляемых декларантами, предусмотрен в двух формах,
а именно путем их размещения на официальных сайтах соответствующих государственных органов, а также путем предоставления
этих сведений общероссийским средствам массовой информации
для опубликования в связи с их запросами.
Установленный порядок и правила определения транспарентности сведений, которые призваны обеспечивать мониторинг имуще-
1
ÑÇ ÐÔ. 25.05.2009. ¹ 21. Ñò. 2546.
237
ственного положения определенной категории служащих и членов
их семей в целях предупреждения коррупции, обнаруживает определенные недочеты, которые могут существенно снижать результативность целей информационно-контрольного обеспечения антикоррупционной политики.
В частности, обращает на себя внимание то обстоятельство, что
сведения декларантов предоставляются кадровыми службами государственных органов только общероссийским средствам массовой
информации. Таким образом, ограничивается возможность обеспечения информационной составляющей в таких специальных целях
противодействия коррупции иными СМИ, в частности региональными, муниципальными.
Критичными являются положения, касающиеся характера предоставляемых СМИ сведений декларантов. Это только сведения о декларированном годовом доходе соответствующего лица без указания источников его происхождения (получения). Следует подчеркнуть ограниченный характер действия правил, связанных с обнародованием
сведений декларантов, тогда как в кадровые службы и налоговые органы предоставляются полные сведения о доходах (с разбивкой по источникам), а также об имуществе и обязательствах имущественного
характера. Более того, в соответствии с п. 3 рассматриваемого Порядка
в размещаемой на официальных сайтах и предоставляемой общероссийским СМИ информации для опубликования сведений декларантов
запрещается указывать иные сведения о доходах, кроме тех, которые
определены для целей обнародования. Как представляется, ограниченность предоставляемых сведений, подлежащих обнародованию,
снижает возможности действенного обеспечения информационной составляющей в противодействии коррупции в элементах контроля со
стороны общества. Между тем такие элементы контроля имеют целевое назначение для противодействия коррупции, поскольку позволяют
проверять полноту запрашиваемых сведений. В частности, ограничение публичной информации об источниках доходов (например, доходы от переданных в управление ценных бумаг, от банковских депозитов) не позволит налогоплательщикам контролировать декларантов с
точки зрения нарушений законодательства о противодействии коррупции или использования служебного положения для получения доходов.
Эффективная мера обеспечения информационной составляющей
для целей противодействия коррупции, которая может осуществляться посредством деятельности СМИ, связана с непосредственным
опубликованием сведений о коррупционных фактах. Данная мера
имеет глубокие исторические корни действенного правоприменения
в российской истории.
Так, например, в середине XVIII в. мерами предупреждения коррупции, ее самодетерминации выступали меры, связанные с опубликованием в указе (на тот период единственный источник и средство
массовой информации) фамилий лиц, изобличенных в коррупции
1
ПСЗРИ. Т. XVII. ¹ 12781 и приложение к указу. С. 1038—1045.
1
.
238
Фактически подобные меры оценивались в то время с позиции
эффективного достижения политической смерти (невозможности занятия государственной должности) виновных в коррупции, чем достигались и цели превенции рецидива коррупции.
В Своде законов, принятом в 1832 г., также предусматривались
схожие меры, соединенные с привлечением к юридической ответственности. В частности, за отдельные коррупционные «провинности»,
имеющие характер гражданско-правовых деликтов или административных правонарушений (участие служащих в подрядах частных лиц,
принятие служащими заемных обязательств), без уголовного производства назначались следующие взыскания: замечание, выговор,
опубликование фамилий изобличенных
1
.
В современный период содержание приведенных мер, направленных на обеспечение информационной составляющей для целей
противодействия коррупции, следует рассматривать в связи с ведением реестра если не физических лиц, виновных в коррупционных
правонарушениях, то хотя бы юридических лиц, причастных к таким
коррупционным правонарушениям. В данном случае такую меру
следует применять по аналогии с ведением реестра недобросовестных поставщиков, который применяется для целей исключения рецидива нарушений требований законодательства о госзакупках.
Контроль за решением вопросов, содержащихся в обращениях
граждан и юридических лиц, выступает более действенной мерой,
способной обеспечивать информационную составляющую для целей противодействия коррупции.
В разных условиях социально-экономического и политического
развития страны серьезное значение придавалось организации качественной обратной связи государства с обществом посредством
рассмотрения обращения заявителей по тем или иным вопросам, в
том числе по недостаткам или коррупционным рискам, возникающим в ходе работы государственных органов.
Примечательно в этой связи суждение, высказанное Б.Н. Чичериным: «Общественное мнение обнаруживает настоящее состояние общества и управления. Существующее зло не таится внутри, а
выходит наружу. Народные нужды становятся известны всем, а потому скорее и легче могут быть изысканы средства исправления недостатков»
2
.
Сегодня правовое регулирование правоотношений, связанных с
рассмотрением обращений граждан, регламентируется довольно
обширным законодательством, куда входят акты разной юридической силы.
Первый из источников, регулирующих данный вид правоотношений, — Конституция Российской Федерации, в соответствии со
ст. 33 которой граждане Российской Федерации имеют право обра-
1
ПСЗРИ. Собр. II. Т. XII. ¹ 10303. § 324.
2
Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 54.
239
щаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления. В данном случае обеспечивается реализация конституционного
права граждан «свободно искать, получать, передавать, производить и
распространять информацию любым законным способом»
1
. Данное
положение относится к рассматриваемой проблеме информационной
составляющей противодействия коррупции постольку, поскольку граждане в своих запросах вправе испрашивать интересующие их сведения
у органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Правоотношения, связанные с обращениями юридических лиц
и граждан, на сегодняшний день регулируются следующими федеральными законами:
x Федеральным законом от 2 мая 2006 г. ¹ 59-ФЗ «О порядке
рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»
2
;
x Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»;
x Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. ¹ 4866—1
«Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 09.02.2009 г.)
3
;
x Таможенным кодексом, Трудовым кодексом, КоАП РФ (в час-
ти рассмотрения так называемых специальных жалоб).
В сферах общественных отношений, в которых федеральными
законами не установлены специальные правила рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, правовое регулирование правоотношений, связанных с обращениями, осуществляется на основе
правовых актов конкретных государственных органов. Такие правовые акты приняты в большинстве ведомств. В частности, исходя из
условной степени востребованности по адресности поступающих
обращений можно выделить правовые акты некоторых правоохранительных ведомств:
x приказ ФСБ России от 22.01.2007 г. ¹ 21 «Об утверждении Ин-
струкции об организации рассмотрения обращений граждан
Российской Федерации в органах Федеральной службы безопасности» (в ред. от 04.04.2008 г.)
4
;
x приказ Генерального прокурора Российской Федерации от
17.12.2007 г. ¹ 200 «О введении в действие Инструкции о
порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе
прокуратуры Российской Федерации» (в ред. от 05.09.2008 г.)
5
;
x приказ Следственного комитета при прокуратуре Российской
Федерации от 19.09.2007 г. ¹ 17 «О введении в действие Ин-
1
Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. СПб., 2004. С. 355.
2
Ñì.: ÐÃ. 2006. 5 ìàÿ
3
Ñì.: ÐÃ. 1993. 12 ìàÿ.
4
Ñì.: ÐÃ. 2007. 11 àïð.
5
См.: Законность. 2008. ¹ 4.
240
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]