Файловый архив студентов. Файловый архив студентов.
1327 вузов, 5495 предметов.
/ Регистрация
FAQ Обратная связь Вопросы и предложения
Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Башкирский Государственный Аграрный Университет
Предмет:
[НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Файл:

Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. Монография

.pdf
Скачиваний:
0
Добавлен:
06.09.2026
Размер:
1 Мб
Скачать
☆
занные с государственной службой, — это вероятность возникнове­ния коррупционного поведения, которое может быть вызвано:
x несоблюдением обязанностей, запретов и ограничений, уста-
новленных для государственных гражданских служащих в свя­зи с прохождением государственной службы;
x реализацией полномочий при осуществлении профессиональ-
ной деятельности государственного служащего.
В данном случае при формулировании операционального опре­деления «коррупционные риски» автор исходит из того, что веду­щие к коррупционному поведению условия сами по себе не могут вызвать следствие, но при наличии определенной причины ускоряют развитие причинно-следственной цепочки. Такое видение генезиса коррупционных рисков на государственной службе, раскрываемых в категории «вероятность», соответствует теории причинности соци­альных явлений, которая используется для изучения криминоген-
1
ной детерминации
.
3.2. Конфликт интересов на государственной службе и его разрешение
Противодействие коррупции (преимущественно в тех случаях, когда речь идет о ее пограничных с преступлениями проявлениях) требует широкого использования превентивных мер. Реализацию та­ких мер необходимо связывать с институтом разрешения конфликта интересов.
В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О про­тиводействии коррупции» (ст. 10) конфликт интересов на государ­ственной и муниципальной службе определен как ситуация, при ко­торой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государст­венного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанно­стей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью указанных служащих и права­ми и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда последним.
Данное определение, впрочем, как и дефиниции конфликта ин­тересов, сформулированные в иных законодательных актах, не от-
1
Категория «условие» связана с категорией «возможность» и ее количественным выражением «вероятность». В отличие от причины условия не содержат тех по­тенциальных сил, которыми обладает причина для воспроизводства следствия. Но они обеспечивают появление и действие причины. См.: Кузнецова Н.Ф. Методо­логические основы изучения криминогенной детерминации // Методологические и теоретические проблемы юридической науки: Сб. науч. тр. М., 1986. С. 134—135.
141
личается однозначностью и в определенной мере уступает в кон­кретике пониманию конфликта интересов в сфере частной службы.
За рубежом и в России институт разрешения конфликта интере­сов имеет значение меры, обеспечивающей корпоративное управле­ние и безопасность в сфере частной службы. Потенциальные кон­фликты интересов, возникающие у служащих частных компаний, традиционно связываются: с разглашением конфиденциальной информации конкурирующим организациям; использованием воз­можностей, предоставляемых организацией, во вред самой организа­ции в целях реализации собственных интересов; принятием каких­либо преимуществ от клиентов или поставщиков, что провоцирует определенные обязательства, противоречащие интересам организа­ции; наличием связи с конкурентами или клиентами для получения прямой или косвенной выгоды для себя или близких
1
.
Проявления конфликта интересов могут быть самыми разными в зависимости от реализуемых полномочий, возникающих правоот­ношений, межличностных связей служащего. Например, можно от­метить следующий типичный случай: в проводимом конкурсе на получение законных преференций (налоговых, финансовых) или государственного заказа участвует хозяйствующий субъект, руково­дителем которого является родственник государственного служаще­го или лицо, перед которым последний имеет имущественное обя­зательство (является его должником).
Определяемое понятие «личная заинтересованность» не является новым, оно содержится в федеральных законах о государственной и муниципальной службе. Если сравнивать данные в этих законах опре­деления личной заинтересованности с родственным определением в ст. 10 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О про­тиводействии коррупции», то можно обнаружить разницу в установ­лении компонентов содержания доходов, которые может получить тот или иной служащий в результате личной заинтересованности.
В ч. 3 ст. 19 Федерального закона от 27 июля 2004 г. (в ред. от
25.12.2008 г.) ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» под конфликтом интересов понимается возможность получения государственным гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неоснова­тельного обогащения) в денежной или натуральной форме, а также доходов в виде материальной выгоды. Представляется, что указан­ные положения можно оценивать как соответствующие конвенци­онным антикоррупционным нормам о незаконном обогащении при коррупции.
1
См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. (Дос­туп из СПС «Консультант Плюс».)
142
В частности, согласно ст. 20 Конвенции ООН против коррупции государствам-участникам рекомендуется рассматривать возможность признания в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно со­вершается умышленно, незаконное обогащение, под которым пони­мается значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.
Необходимо учитывать сложную правовую природу неоснова­тельного обогащения, которая выражается в невозможности рас­пространения действия обязательств на правоотношения, возникаю-
1
щие из коррупционных деяний
. В этой связи законодатель фактиче­ски исключил проблемы толкования неосновательного обогащения, акцентировав внимание на понятном для правоприменителя содер­жании незаконных доходов, которые могут быть получены в резуль­тате конфликта интересов. Доходы могут быть в виде денег, ценно­стей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Такое содержа­ние доходов соответствует положениям современного антикорруп­ционного законодательства, определяющим понятие доходов, полу­чаемых в результате коррупции.
Содержательное значение правового института урегулирования конфликта интересов для целей предупреждения коррупционных проявлений, имеющих характер гражданско-правового деликта, адми­нистративного правонарушения или дисциплинарного проступка, тре­бует широкого использования специальных мер их предупреждения.
Выполнению таких задач призван способствовать антикоррупци­онный потенциал комиссий по соблюдению требований к служебно­му поведению государственных гражданских служащих и урегулиро­ванию конфликта интересов (далее — комиссии). Порядок создания и деятельности комиссий определен в Положении о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, которое утверждено Указом Президента Рос­сийской Федерации от 3 марта 2007 г. ¹ 269 «О комиссиях по со­блюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов» (далее — Положение).
1
Для того чтобы определить действия таких обязательств, необходимо законода­тельно отнести материальные блага, полученные в результате коррупционной деятельности, к категории неосновательно приобретенных. Последствия этого подхода образуют правовые основания для судебного истребования и принуди­тельного изъятия таких благ в гражданско-процессуальном или арбитражном порядке (см. подробнее: Горелик А.И. Некоторые аспекты реализации положений гражданского законодательства в сфере противодействия коррупции // Безопас­ность бизнеса. ¹ 2. 2008).
143
Антикоррупционный потенциал комиссий оценивается высоко
в современных политико-правовых документах
1
. Возложенные на комиссии задачи (выполняемые федеральными государственными органами и государственными органами субъектов Российской Фе­дерации) по обеспечению соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению следует связывать с ранним предупреждением (нейтрализацией) причин и условий, которые способствуют их коррупционному поведению. В этой связи интерес представляет определенный в Положении механизм корреспонди­рования к нормам Федерального закона от 27 июля 2004 г. (в ред. от 25.12.2008 г.) ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в которых содержатся антикоррупцион­ные ограничительные меры, предъявляемые к государственным гражданским служащим.
В частности, в п. 21 Положения определено, что основанием для проведения заседания комиссии является, наряду с другой, ин­формация о «нарушении гражданским служащим требований к служебному поведению, предусмотренных ст. 18 Федерального закона (выделено мной. — À.Â.)». Таким образом, отмечается императивный характер последнего положения, выраженный в указании на единст­венную законодательную норму, в которой содержится перечень тре­бований к служебному поведению государственного служащего.
Как представляется, в данном перечне не все требования можно считать целевым образом направленными на предупреждение корруп­ции в том понимании, которое дано в Федеральном законе от 25 де­кабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Специ­ально антикоррупционными могут выступать только некоторые требования к служебному поведению государственного служащего (предусмотренные ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. (в ред. от 25.12.2008 г.) ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»), а именно:
x не оказывать предпочтение каким-либо общественным или
религиозным объединениям, профессиональным или социаль­ным группам, организациям и гражданам;
x не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо лич-
ных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препят­ствующих добросовестному исполнению должностных обя­занностей;
x соблюдать нейтральность, исключающую возможность влия-
ния на свою профессиональную служебную деятельность ре-
1
Так, в рамках первоочередных мер по реализации Национального плана про­тиводействия коррупции предусматривается принятие мер по обеспечению дей­ственного их функционирования. См.: Национальный план противодействия коррупции (утвержден Президентом РФ 31 июля 2008 г. ¹ ПР-1568) // Россий­ская газета. 2008. 5 авг.
144
шений политических партий, других общественных объеди­нений, религиозных объединений и иных организаций;
x соблюдать установленные правила публичных выступлений и
предоставления служебной информации.
Таким образом, выделяется только четыре требования специаль­ного антикоррупционного значения среди иных требований, которые также выступают предметом внимания комиссий по урегулированию конфликта интересов, но имеют общее профилактическое значение для противодействия коррупции. В частности, речь идет о следую­щих требованиях общего характера, которые в свойствах нарушения можно рассматривать в рамках детерминант, ведущих или приводя­щих к коррупционному поведению государственных служащих:
x исполнять должностные обязанности добросовестно, на вы-
соком профессиональном уровне;
x исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав
и свобод человека и гражданина определяют смысл и содер­жание его профессиональной служебной деятельности;
x соблюдать ограничения, установленные настоящим Федераль-
ным законом и другими федеральными законами для граждан­ских служащих;
x не совершать поступки, порочащие его честь и достоинство;
x проявлять корректность в обращении с гражданами;
x учитывать культурные и иные особенности различных этни-
ческих и социальных групп, а также конфессий;
x способствовать межнациональному и межконфессиональному
согласию;
x не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб
его репутации или авторитету государственного органа.
В данном случае возникает гипотеза о том, что предметом внимания комиссий по урегулированию конфликта интереса на государственной службе выступает ограниченная выборка запретов и обязанностей, установленных в отношении государственных слу­жащих и предусмотренных законодательством о государственной гражданской службе.
Используемый для целей обеспечения деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов механизм корреспондиро­вания к одной единственной статье Федерального закона от 27 июля 2004 г. (в ред. от 25.12.2008 г.) ¹ 79-ФЗ «О государственной граж­данской службе Российской Федерации») нельзя признать сполна эффективным. Такой подход камуфлирует, а фактически исключает из предмета рассмотрения комиссиями иные антикоррупционные по содержанию требования, содержащиеся в других статьях указан­ного закона антикоррупционные требования, запреты и ограниче­ния, связанные с государственной службой.
145
В качестве таковых выступают положения ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. (в ред. от 25.12.2008 г.) ¹ 79-ФЗ «О госу­дарственной гражданской службе Российской Федерации», в которой установлены запреты, связанные с гражданской службой, антикор­рупционное содержание которых бесспорно. В частности, это запре­ты государственным служащим:
x участвовать на платной основе в деятельности органа управ-
ления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом (подп. 1 п. 1);
x осуществлять предпринимательскую деятельность (подп. 3 п. 1);
x быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в
государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федераль­ными законами (подп. 5 п. 1);
x получать в связи с исполнением должностных обязанностей
вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения) (подп. 6 п. 1);
x выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей
за пределы территории Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц (подп. 7 п. 1);
x использовать в целях, не связанных с исполнением должност-
ных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также пе­редавать их другим лицам (подп. 8 п. 1);
x разглашать или использовать в целях, не связанных с граж-
данской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального ха­рактера, или служебную информацию, ставшие ему извест­ными в связи с исполнением должностных обязанностей (подп. 9 п. 1);
x входить в состав органов управления, попечительских или
наблюдательных советов, иных органов иностранных неком­мерческих неправительственных организаций (их структурных подразделений), если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации (подп. 16. п. 1);
x заниматься без письменного разрешения представителя на-
нимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой ис­ключительно за счет средств иностранных государств, между­народных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено междуна­родным договором или законодательством Российской Феде­рации (подп. 17. п. 1).
146
Наряду с этим, частично антикоррупционные положения со­держатся и в нормах ст. 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. (в ред. от 25.12.2008 г.) ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в которой определены основные обязанности гражданского служащего, а именно:
x представлять в установленном порядке предусмотренные фе-
деральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащих ему на праве собственности имущества, являющихся объек­тами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (подп. 9 п. 1);
x сообщать представителю нанимателя о личной заинтересо-
ванности при исполнении должностных обязанностей, кото­рая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта (подп. 12 п. 1).
В связи с выявленной классификацией антикоррупционных мер, часть из которых ориентирована на проработку комиссий, а другая — нет, возникают соображения относительно природы такого деле­ния. Как представляется, проработка вопросов по соблюдению требований ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. (в ред. от 25.12.2008 г.) ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» отнесена к компетенции комиссий для це­лей упреждения вероятных коррупционных нарушений на ранней их стадии, а именно, при выявлении причин и условий, им способ­ствующих. Наряду с этим, это и те случаи, когда нет очевидных признаков административного правонарушения или состава престу­пления в несоблюдении служащим требований, установленных за­конодательством о государственной гражданской службе. В данном подходе проявляется профилактическое содержание деятельности комиссий. Но при этом остается открытым вопрос: почему предме­том рассмотрения комиссий не выступают иные антикоррупцион­ные по содержанию требования, запреты и ограничения, связанные с государственной службой?
Для исключения отмеченных пробелов нормативного правового характера требуется внесение дополнений в Положение, а именно изложить подп. «а» п. 21 в следующей редакции:
«1. Основанием для проведения заседания комиссии является:
а) полученная от правоохранительных, судебных или иных госу­дарственных органов, от организаций, должностных лиц или граж­дан информация о совершении гражданским служащим поступков, порочащих его честь и достоинство, или об ином нарушении граж­данским служащим требований к служебному поведению, преду­смотренных статьями 15, 17 и 18 Федерального закона».
Представленные законодательные предложения могут находить практическое обоснование в следующих замечаниях.
147
До сих пор в Российской Федерации с момента законодательно­го определения функций комиссий (с марта 2007 г. по сегодняшний день) не отмечается результативности деятельности комиссий.
Правоприменительная практика по выявлению и разрешению конфликта интересов мизерная. Вместе с тем имеющиеся данные свидетельствуют о многочисленных фактах противоправного исполь­зования государственными служащими своего должностного (слу­жебного) положения и предоставленных им полномочий.
Широкое распространение получают такие проявления конфлик­та интересов, как инвестирование аффилированных с государствен­ными служащими коммерческих структур за счет бюджета, необос­нованная и часто убыточная передача государственного имущества (государственных услуг) в их управление, опосредованное участие в котором (как правило, через родственников) осуществляют государ­ственные служащие. Вопиющими остаются случаи совмещения го­сударственной службы указанных лиц с коммерческой деятельно­стью. Большинство таких ситуаций возникает в результате наруше­ния установленных законодательством требований к служебному поведению соответствующих служащих, запрещающих возможность получения ими при исполнении должностных (служебных) обязан­ностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц. Как следствие, опасный характер приобретает тен­денция коммерциализации системы государственной службы, когда занятие должности рассматривается в первую очередь как возмож­ность незаконного использования предоставленных законом слу­жебных полномочий в угоду собственным (или корпоративным) корыстным устремлениям вопреки государственным и обществен­ным интересам.
Показательны в данном случае следующие материалы прокурор­ского реагирования
1
.
Проверкой, проведенной в Камском бассейновом водном управ­лении Федерального агентства водных ресурсов, установлено, что один из руководителей управления в период исполнения обязанностей ру­ководителя заключил договор водопользования со своим родным бра­том на размещение в акватории Камского водохранилища на р. Каме четырех единиц маломерного флота, не сообщив об этом представите­лю нанимателя. По результатам прокурорской проверки в адрес Мин­природы России внесено представление с требованием привлечь ви­новных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.
1
Представлены Управлением Генеральной прокуратуры Российской Федерации в Приволжском федеральном округе в рамках подготовки к «круглому столу» «Публично-правовые и частноправовые аспекты развития механизма разреше­ния конфликта интересов на государственной и муниципальной службе» (июнь 2009 г.), в организации и проведении которого принимал автор исследования.
148
Следующий классический пример конфликта интересов содер­жится в материалах проверки, проведенной прокуратурой Пензенской области в отношении Управления ГИБДД УВД области. В частности, установлено, что услуги по поставке и изготовлению бланков води­тельских удостоверений в области в период с 2006 по 01.01.2009 г. осуществляло общество с ограниченной ответственностью, одним из учредителей которого являлась родная сестра начальника Управ­ления ГИБДД УВД области. Данное ООО оказывало услуги граж­данам по оформлению документов для получения и замены води­тельских удостоверений, осуществляя свою деятельность в помеще­ниях РЭО ГИБДД области, а также в его районных подразделениях. При этом, как показала проверка, в подразделениях РЭО ГИБДД, в которых располагалось общество, гражданам под любым предлогом отказывалось в приеме составленных собственноручно документов, чем были созданы условия, при которых граждане были вынуждены обращаться в коммерческую структуру (указанное ООО) для со­ставления документов. По результатам рассмотрения внесенного в УВД области акта прокурорского реагирования (представления) вы­явленные нарушения закона устранены. При этом вопрос о возме­щении ущерба потерпевшим в данном случае остался нерешенным (неразрешимым). Такие вопросы не решаются ни комиссиями, ни органами прокуратуры в инициативном порядке.
Случаи конфликта интересов нередко носят характер очевидных правонарушений, в том числе уголовных преступлений. Между тем уголовные дела возбуждаются нечасто, только по очевидным, во­пиющим случаям, на которые обращают внимание правоохранитель­ные органы, не дожидаясь информации от соответствующих комис­сий. Так, Приволжской транспортной прокуратурой инициировано возбуждение уголовного дела в отношении начальника Приволжско­го межрегионального управления Федеральной аэронавигационной службы Ф., который своим распоряжением назначил учрежденное его сыном и женой ООО «Приволжский центр аэронавигационной информации» уполномоченным органом по обеспечению пользова­телей воздушного пространства Российской Федерации аэронавига­ционной информацией. Издав новый перечень местных воздушных линий без согласования с органами ФСБ России и центрами еди­ной организации воздушного движения, Ф. обязал пользователей воздушного пространства Российской Федерации приобретать его через указанное общество.
Специальное предупреждение нарушения антикоррупционных требований законодательства о государственной гражданской служ­бе нельзя рассматривать в качестве непосредственной функции ко­миссий. При установлении факта совершения гражданским служа­щим действия (бездействия), содержащего признаки администра­тивного правонарушения или состава преступления, председатель
149
комиссии обязан передать информацию о совершении указанных действий (бездействия) и подтверждающие такой факт сведения в правоохранительные органы. В этом проявляется основной и ито­говый принцип работы комиссии.
Указанный принцип направлен на недопустимость подмены деятельности государственных органов, обеспечивающих правоох­ранительную составляющую в рамках противодействия коррупции. Нельзя рассматривать институт комиссий как альтернативу право­охранительным органам. Комиссии исполняют собственные задачи для целей противодействия коррупции. В этой связи конфликты в части юрисдикции комиссий и правоохранительных органов недо­пустимы.
Между тем нельзя не отметить, что условия для конфликта юрис­дикции могут быть реально вероятными, поскольку состав комиссии формируется в преимущественном большинстве из числа независи­мых экспертов, уровень подготовленности которых к решению во­просов специального характера может быть неудовлетворительным.
В соответствии с Положением экспертами могут выступать ли­ца, работающие в научных организациях и образовательных учреж­дениях, а также в других организациях. При этом участие в работе комиссии представителей конкретных типов или организационно­правовых форм образовательных (научных) учреждений действующим законодательством не предусмотрено. В таких условиях общей нор­мой, определяющей свободу выбора в формировании экспертного со­общества комиссий, могут выступать положения ч. 3 ст. 12 Закона Российской Федерации от 10 июля 1992 г. (в ред. от 13.02.2009 г.)
1
¹ 3266-1 «Об образовании»
, в соответствии с которой образова­тельные учреждения могут быть государственными, муниципаль­ными, а также негосударственными (частными, учреждениями общественных и религиозных организаций (объединений)). Оценка конкурентоспособных качеств работников образовательных учреж­дений, как правило, — не в пользу негосударственных структур. Однако это не самая главная проблема.
В целом оценка качества работы экспертного сообщества, услу­ги которого востребованы для работы комиссий по урегулированию конфликта интересов, должна основываться по ряду иных критери­ев, которые не ставятся в зависимость от его служебной привязан­ности к месту работы в том или ином научном или образователь­ном учреждении (их организационно-правовых форм). Представля­ется важным остановиться на этом подробнее.
В Положении отмечаются преимущественно общие требования к экспертам комиссии. Специальные критерии отбора можно свя­зывать только с той частью Положения, в которой отмечается, что
1
ÑÇ ÐÔ. 15.01.1996. ¹ 3. Ñò. 150.
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]
Помощь Обратная связь Вопросы и предложения Пользовательское соглашение Политика конфиденциальности