Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. Монография
.pdf
являемых взяткополучателей, то здесь имеется большая вероятность
проявления самодетерминации коррупции, выраженной в схеме:
«выявлен за совершение взяткополучательства и освобожден от ответственности путем дачи взятки лицу, ведущему расследование».
Такая схема подчеркивает проблему коррупционной подверженности правоохранительных органов, для отдельных представителей
которых значение противодействия коррупции определяется возможностью обратить в свою выгоду результаты борьбы с коррупцией.
Истинные результаты противодействия коррупции в таком случае
становятся отражаемыми лишь с позиции снижения числа привлекаемых к уголовной ответственности коррупционеров.
В этой связи обращает на себя внимание подверженность коррупции досудебных стадий производства уголовных дел о коррупционных преступлениях. Отражением существа такой подверженности
выступают данные, характеризующие динамику направления в суды
уголовных дел о преступлениях рассматриваемой категории. Следуя
данным судебной статистики, ежегодно только порядка 75% уголовных дел направляется в суды.
Проблемы результативности противодействия коррупции в сфере коммерческой службы в 2000-х годах отражаются с позиции значительного числа освобождаемых от уголовной ответственности. За
совершение коммерческого подкупа в среднем ежегодно от уголовной ответственности освобождается в 1,5—2 раза больше лиц, чем
привлекается.
В этой связи следует иметь в виду особенности, связанные с
возбуждением уголовных дел по преступлениям, предусмотренным
ст. 204 –«Коммерческий подкуп» УК РФ. В соответствии с прим. 2
к ст. 201 УК РФ, если деяние, предусмотренное статьями гл. 23 УК РФ
(в которой размещена ст. 204), причинило вред интересам исключительно коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием, уголовное преследование
осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия.
Указание на вред в примечании 2 к ст. 201 УК РФ и ст. 23 УПК РФ
имеет преимущественно уголовно-процессуальное значение. Законодатель связывает с установлением того, кому был причинен вред,
определение порядка уголовного преследования, наделяя пострадавшего субъекта правом частного обвинения. Таким образом, при
совершении лицом коммерческого подкупа состав преступления устанавливается вне зависимости от наступления вреда. Однако если
от преступления пострадали только интересы самой организации,
служащим которой оно было совершено, то именно от ее усмотрения зависит возможность осуществления уголовного преследования
виновного. В этой связи следует обратить внимание правоприменителей на риски, связанные с вероятностью самодетерминации коррупционных проявлений, которые могут выражаться в том, что за
взятку от подозреваемого руководители коммерческой организации
51
могут отказаться от права частного обвинения. Как представляется,
данные обстоятельства не следует рассматривать как препятствующие деятельности правоохранительных органов по расследованию
совершенного преступления. Отказ руководителя коммерческой организации от права частного обвинения не свидетельствует об отсутствии состава преступления.
Свойства латентности преступлений коррупционного характера
не одинаковы. Более того, латентность каждого из рассматриваемых
преступлений имеет свои характерные особенности, как это было
показано на примере проблем выявления преступлений взяточничества и коммерческого подкупа. Неодинакова и латентность коррупционного преступления, предусмотренного ст. 289 УК РФ — «Незаконное участие в предпринимательской деятельности». Внешним
отражением его латентности выступает незначительное число регистрируемых фактов его совершения (см. табл. 1.2).
Проблемы выявления незаконного участия государственных и
муниципальных служащих в предпринимательской деятельности
кроются в скрываемых взаимосвязях данного деяния с иными, не уголовно наказуемыми деяниями. Представляет интерес система таких
взаимосвязей в их криминологически значимой оценке.
Проявления недобросовестной конкуренции нередко, а, как правило, неизменно, являются производными одной детерминационной
линии — коррупционной. Причина трудностей реагирования на недобросовестную конкуренцию кроется в том, что ее проявления в
подавляющем большинстве случаев имеют коррупционную составляющую. Анализ нарушений антимонопольного законодательства
свидетельствует, что преимущества в конкуренции получают нередко
те предпринимательские структуры, которые созданы при участии
государственных или муниципальных служащих. В таких случаях отмечают аффилированную связь. Участие государственных или муниципальных служащих в предпринимательской деятельности с использованием своих полномочий, по мнению опрошенных экспертов, является самым распространенным проявлением коррупции.
Такая связь была установлена автором на основе эмпирических
данных, которые подтвердились в ходе проводимого опроса экспертов из числа работников правоохранительных органов. Основываясь
на известных из практики фактах, именно такие проявления коррупции отметили 53% респондентов (самый высокий процент числа
давших этот ответ среди опрошенных)
1
.
Таким образом, отмечается симбиоз недобросовестной конкуренции и коррупции. Такой симбиоз в рабочем понятии «коррупционная конкуренция», под которым понимается недобросовестная
конкуренция, основанная на коррупции (или ею вызванная). Данный симбиоз крайне сложен в разборе его противоправной сути. При
1
Опрос проводился автором на основе анкетирования работников правоохрани-
тельных органов в 2005—2006 гг. Результаты анкетирования см. в Приложении.
52
установлении коррупционной конкуренции попытки разделить ее на
самостоятельные противоправные проявления — коррупцию и недобросовестную конкуренцию — заканчиваются нередко безуспешно для
целей привлечения виновных к юридической ответственности.
Во-первых, в «коррупционной конкуренции» сочетаются действия не только юридических лиц, но и должностных лиц, которые
участвуют непосредственно сами либо опосредованно через родственников, в деятельности хозяйствующих субъектов, ради которых
конкуренция подавляется административным ресурсом таких должностных лиц.
Во-вторых, если недобросовестная конкуренция может иметь
как уголовный, так и административно-правовой характер деяний,
то коррупционные проявления в антимонопольной сфере в соответствии с действующим российским законодательством могут быть
определены только как преступления. В этой связи возникают проблемы межотраслевой квалификации совершенных деяний рассматриваемого симбиоза деяний. Выявляемые факты недобросовестной
конкуренции квалифицируются в рамках административной или
уголовной юрисдикции как таковые, без связи с преступлением,
предусмотренным ст. 289 УК РФ. Обстоятельства, продуцирующие
недобросовестную конкуренцию, которые были определены непосредственным или опосредованным участием должностных лиц в деятельности хозяйствующего субъекта — интересанта недобросовестной конкуренции, не исследуются и не устанавливаются.
К сожалению, в таких случаях признаки уголовно наказуемой
коррупции не всегда очевидны. Между тем в Федеральном законе
от 26 июля 2006 г. ¹ 135-ФЗ (в ред. от 17.07.2009) «О защите конкуренции»
1
содержатся специальные нормы (ст. 15), направленные
на противодействие ограничению конкуренции со стороны должностных лиц. В соответствии с указанным законом должностным лицам
федеральных и местных органов исполнительной власти запрещается
принимать акты или совершать действия, направленные на ограничение самостоятельности хозяйствующих субъектов, создающие для них
дискриминационные условия. Именно в результате совершения действий должностных лиц, вызванных коррупционной заинтересованностью, происходит ограничение или устранение конкуренции.
Дефицит противодействия «коррупционной конкуренции» образуется не только в результате ее латентности, но и существующей
неэффективной практики реагирования правоохранительных и контролирующих органов на проявления недобросовестной конкуренции. В этой связи показательна практика применения норм антимонопольного законодательства, которые обладают антикоррупционным потенциалом. Их содержание часто выражается в порицании за
1
Первоначальный текст документа опубликован: СЗ РФ. 31.07.2006. ¹ 31 (1 ч.).
Ñò. 3434.
53
совершение правонарушений коррупционного характера и меньше
всего в их предупреждении.
В этой связи раздельное реагирование на недобросовестную конкуренцию и коррупционные проявления неприемлемо в тактическом
плане. Такой подход редко обеспечивает выявление «коррупционной
конкуренции». Это возможно, если преступление, предусмотренное
ст. 289 УК РФ — «Незаконное участие в предпринимательской деятельности», рассматривать в совокупности с преступлением, предусмотренным ч. 2 ст. 178 УК РФ — «Недопущение, ограничение или
устранение конкуренции». Объективная сторона преступления,
предусмотренного ч. 2 ст. 178 УК РФ, выражается в предоставлении
лицом с использованием своего служебного положения неправомерных преференций определенным хозяйствующим субъектам либо в устранении конкуренции для них.
На примере рассмотренных видов коррупционных преступлений
можно высказать предположение о том, что коррупционные проявления тесно переплетаются не только с преступными, но и с иными,
пока еще не криминализированными деяниями.
Важным вопросом, связанным с обладанием конкретикой криминологического познания в области противодействия коррупции,
является вопрос методики анализа и оценки противодействия коррупции.
Применяемые в современной отечественной криминологической
науке подходы к оценке и анализу уровня коррупции и противодействия ей основываются преимущественно на двух методах: анализе
уголовной статистики о коррупционных преступлениях и использовании конкретно-социологических методов, часто применяемым из
которых является проведение опросов в форме анкетирования и
изучение документов (главным образом правоприменительных).
Путем совокупного использования этих методов достигается оптимальный поиск закономерностей коррупционной преступности и ее
подверженности различным предпринимаемым мерам. Выверенный
анализ состояния и тенденций коррупционных преступлений служит
целям разработки не только мер противодействия им в уголовноправовом смысле.
Необходимость совершенствования анализа коррупции определяется нормами Конвенции ООН против коррупции. В частности,
ст. 61 Конвенции посвящена требованиям к сбору и анализу информации о коррупции. Для целей сравнительного анализа данных
требований с традициями отечественного криминологического подхода к оценке коррупции и противодействия ей целесообразно прокомментировать содержание указанной конвенционной нормы.
Каждое государство — участник конвенции должно рассматривать возможность проведения, в том числе с помощью консультаций
экспертов, анализа тенденций в области коррупции, а также условий,
в которых совершаются коррупционные правонарушения. Наряду с
этим необходимо использовать возможности расширения статисти-
54
ческих данных, аналитических знаний относительно коррупции и
информации, в том числе об оптимальных видах практики, в деле
предупреждения коррупции и борьбы с ней. В конвенции особо
отмечается необходимость осуществления контроля за политикой и
практическими мерами по борьбе с коррупцией, а также проведение оценки их эффективности и действенности.
Исходя из указанного выше можно определить требования к исследовательским подходам в области противодействия коррупции.
Исследование предполагает тщательный анализ коррупционных
проявлений при помощи целого спектра общенаучных и конкретно-социологических методов, по результатам которых формулируются
научно обоснованные предложения по совершенствованию практики
противодействия коррупции.
Этим объясняются доводы критичности к представленным выше подходам к осуществлению антикоррупционного мониторинга,
связанного исключительно с замерами уровня коррупции, которые,
как уже отмечалось, не вполне репрезентативны, даже для целей
определения антикоррупционного рейтинга стран мира.
На этом фоне многомерные криминологические исследования
представляются более предпочтительными. При оценке уголовной
статистики императивным является понимание того, что уровень
числа зарегистрированных коррупционных преступлений не отражает фактического числа их проявлений. Поэтому для целей системного («перекрестного») исследования изучается большой объем
эмпирического материала правоприменительного характера (материалы уголовных дел, аналитические обзоры, материалы средств
массовой информации, акты контрольно-надзорных органов, судебная практика). Для целей получения репрезентативных данных
опроса используется сравнительный метод оценок экспертов (как
сотрудников правоохранительных органов, так и представителей
общественности). В целях соблюдения краткости доводов (соответствующих объему приведенных доводов критичности мониторинга)
целесообразно привести ряд выдержек из авторской методики анализа состояния коррупции, построенной на оценках экспертов (из
числа сотрудников правоохранительных органов) (см. Приложение).
Между тем следует признать, что методы криминологического
исследования вовсе не являются совершенными для целей научнопрактического обеспечения противодействия коррупции. Требуется
оптимизация методологии исследований, что должно быть связано
с решением ряда принципиальных вопросов.
При отсутствии четких критериев определения коррупционных
проявлений любые исследования могут порождать только условные
представления об уровне коррупции. В этой связи необходимо нормативно определить проявления коррупции, которые будут выступать
предметом оценки. Отсутствие в современном законодательстве определения «коррупционное правонарушение» порождает возможность производить предположения об уровне коррупции, субъек-
55
тивно понимаемой разными экспертами. Многообразие форм, видов и проявлений коррупции не дает оснований для разнообразия
предположений о состоянии уровня коррупции. Объективность понимания коррупции во всех ее проявлениях может быть основана
только на четкой законодательной классификации коррупционных
правонарушений, к которым должны быть отнесены обладающие
признаками коррупции гражданско-правовые деликты, дисциплинарные проступки, административные правонарушения и преступления. Современное российское законодательство содержит предпосылки к проведению такой классификации, однако не имеет
практического воплощения.
Следует сказать, что проблема «определений» имеет эффект ограничения для целей оптимизации противодействия коррупции, который с трудом преодолевается на практике посредством использования научно-практических наработок.
В данном случае показателен пример авторского участия в разработке Соглашения о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников СНГ в борьбе с коррупцией
1
, которое впоследствии было заключено 25 апреля 2007 г. в г. Астане.
Оптимальное решение стоящих перед разработчиками данного документа вопросов было найдено в то время, когда на национальном
уровне многих государств — участников разрабатываемого документа
еще не были законодательно определены ни понятие коррупции, ни
единые подходы к противодействию ее проявлениям. Учитывая фактор препятствий, связанный с разным существом внутригосударственного уяснения проблем противодействия коррупции, значительное внимание при подготовке Соглашения было уделено унификации предметных вопросов. В частности, это касалось определения
общих понятий и выработки единообразных критериев по аспектам
планируемого сотрудничества. Так, на основе научно-практического
анализа проблем противодействия коррупции были разработаны
понятия коррупционного правонарушения и преступления, определены критерии отнесения преступлений к разряду коррупционных
и информация, выступающая предметом запроса в рамках сотрудничества правоохранительных органов.
Требуемая классификация коррупционных правонарушений необходима, в том числе и для организации их единого статистического учета. При этом единый статистический учет коррупционных
правонарушений не исключает необходимости экспертных оценок.
Более того, он задает практичность исследуемым вопросам.
Как представляется, используемые в настоящее время российскими криминологами методы оценки коррупции и борьбы с нею в
1
Документ опубликован не был. Сторонами Соглашения являются Генеральные
прокуратуры (прокуратуры) Азербайджанской Республики, Республики Армения,
Республики Беларусь, Грузии, Республики Казахстан, Кыргызской Республики, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Украины.
56
основном достаточны. Вместе с тем с учетом предложенных мер их
оптимизации при реализации в перспективе можно рассчитывать на
соответствующий нормам антикоррупционных конвенций анализ
информации о коррупции и репрезентативные оценки действенности предпринимаемых мер борьбы с нею.
Критерии эффективности деятельности правоохранительных органов для целей получения репрезентативных выводов должны основываться на соотносимых и объективных показателях. Так, эффективность работы правоохранительных органов по выявлению преступлений можно оценивать по динамике зарегистрированных преступлений
в сопоставлении с уровнем их латентности, определяемым путем
экспертной оценки, опроса общественного мнения, анализом экономических потерь в той или иной отрасли хозяйственной деятельности и иными выборочными исследованиями (сравнительными).
Такой подход нередко используется в ходе криминологических исследований и может быть использован для целей изучения проблем
противодействия коррупции.
Результативность деятельности правоохранительных структур по
выявлению и изъятию у правонарушителей ценностей с целью возмещения причиненного ими вреда может определяться путем сопоставления статистических данных о размере причиненного преступлением
ущерба потерпевшим и стоимостью изъятых в порядке удовлетворения гражданских исков ценностей или сумм взяток.
В настоящее время статистика позволяет отслеживать только
данные об изъятых предметах, имеющих отношение к коррупционной деятельности (по отдельным коррупционным преступлениям).
При этом такие суммы возрастают из года в год. Прослеживается
динамика таких показателей за последние три года. В 2006 г. по
трем составам коррупционных деяний (ст. 204, 290, 291 УК РФ)
сумма изъятых предметов составила 71 453 тыс. руб., в 2007 г. —
75 412 тыс. руб., а в 2008 г. (на волне развернувшейся антикоррупционной политики) сумма возросла практически в 2,5 раза и составила 179 275 тыс. руб.
1
Нахождение информационных центров в структуре какого-то
одного правоохранительного органа чревато сложностями единообразного учета статистических данных. Такие центры целесообразно в будущем подчинить органу, специализирующемуся на противодействии
коррупции, что обеспечит предохранительный механизм, который позволит блокировать умышленные ведомственные искажения государственной статистической отчетности о зарегистрированном массиве
коррупционных правонарушений и результатах борьбы с ними.
Определение информационных центров в структуре специализированного органа выглядит логичным. Во-первых, такое подчинение позволяет с наибольшей эффективностью осуществлять надзор
1
По форме 1-А (ГИАЦ МВД России).
57
за единым учетом преступлений. Во-вторых, на основе собранных
статистических сведений руководитель специализированного органа
может отчитываться перед Президентом Российской Федерации о
результатах деятельности правоохранительных органов, а также о
выявленных проблемах, требующих разрешения для обеспечения
эффективности функционирования правоохранительной системы для
целей борьбы с коррупцией.
Оценке должна подвергаться деятельность руководителя того или
иного правоохранительного органа (в том числе на уровне субъекта
Российской Федерации). Прежде всего должны оцениваться управленческие решения (во-первых, их соответствие сложившейся криминогенной обстановке, связанной с коррупцией, во-вторых, их
эффективность). Далее логичной представляется оценка организации работы (с учетом таких параметров, как уровень законности,
расстановка сил и средств, акценты в деятельности). В результате от
указанных позиций и компетенции руководителя правоохранительного органа (того или иного административно-территориального деления) зависит эффективность правоохранительной деятельности сотрудников. Вместе с тем необходимо учитывать, что управленец —
руководитель правоохранительного органа (его структуры) не должен отвечать за конечные результаты деятельности подчиненного,
он должен сведуще организовывать деятельность сотрудников. Это
будет выступать наиболее важным критерием оценки деятельности
правоохранительного органа (его структуры) по противодействию
коррупции. При этом необходимо учитывать, что высокая эффективность оценочной деятельности правоохранительных органов достигается тогда, когда механизм оценки действует постоянно, а не используется лишь при возникновении негативной ситуации или тенденции,
вызванной, например, интенсивными проявлениями коррупции.
Другие критерии могут быть избраны для оценки организации
профилактики коррупции и ее предупреждения в рамках деятельности органов власти, которые непосредственно не заняты правоохранительной деятельностью. Возможность установления дисциплинарной ответственности за недобросовестную организацию профилактических антикоррупционных мер в подведомственных учреждениях и
организациях должна стать ключевым фактором действенности антикоррупционных профилактических инициатив руководителей органов власти. Разработка таких мер весьма актуальна, поскольку
материалы правоохранительной практики и криминологических исследований свидетельствуют о том, что многие государственные
гражданские служащие вопреки установленным законодательным
запретам продолжают заниматься коммерческой деятельностью, извлекают другие выгоды из своего положения, заключают заведомо
невыгодные контракты на поставку продукции для государственных
и муниципальных нужд.
До создания специализированного органа, объединяющего усилия субъектов, занятых противодействием коррупции, на вооружении
58
которого могут находиться предложенные критерии к оценке результативности антикоррупционной деятельности, такая работа может базироваться на механизмах контроля законодательных органов
власти. Законодательно установленные предпосылки реализации такого контроля заложены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г.
¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (п. 6 ст. 6).
Одним из ключевых критериев эффективности антикоррупционной деятельности является общественное мнение, имеющее практическое значение для организации обеспечения безопасности личности, общества, государства от коррупционных посягательств. При
этом одним из необходимых условий его использования в оценке
деятельности субъектов, осуществляющих антикоррупционную деятельность, является наличие обратной связи, то есть реагирование
указанных субъектов на высказываемые предложения, касающиеся
рациональных механизмов оптимизации противодействия коррупции
в целом. Очень важно, что такой механизм обратной связи будет еще
и способствовать предупреждению фактических реальных угроз, порождаемых коррупцией.
Примечательно, что такой критерий имеет нормативные правовые основы регулирования. В п. 43 Перечня показателей для оценки
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента
РФ от 28 июня 2007 г. ¹ 825 (в ред. от 28.04.2008) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»
1
, отмечается необходимость оценки
удовлетворенности населения деятельностью органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных).
При отсутствии отмечаемых позиций, необходимых для получения конкретики криминологически значимых антикоррупционных
познаний, возможности качества обеспечения системы противодействия коррупции становятся ограниченными. Проблемы обеспечения системы противодействия коррупции проявляются на уровне
даже краткого анализа вопросов, которые выступили предметом исследования в данной части работы. Следует резюмировать отмечаемые качественно-негативные тенденции развития коррупции, проявления которых не просто переплетаются с иными преступными
деяниями, но и обнаруживают элементы организованности. Именно
элементы организованности коррупции, как представляется, обуславливают большинство проблем, связанных с выявлением, пресечением и предупреждением коррупционных проявлений. В этой
связи криминологический анализ организованной коррупции следует
рассматривать в связи с вопросами формирования антикоррупционной политики в контексте исключения проблемных ее элементов.
1
ÑÇ ÐÔ. 02.07.2007. ¹ 27. Ñò. 3256.
59
Глава 2
КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ
ОРГАНИЗОВАННОЙ КОРРУПЦИИ
И ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЕЕ ПРОЯВЛЕНИЯМ
2.1. Понятие, структура
и криминологическая характеристика
организованной коррупции
Коррупция в организованных формах проявления стала объектом
научно-практического рассмотрения в России в начале XX столетия.
Решением Сената ¹ 19 от 1902 г. подтверждалось применение к
частным лицам ст. 380 Уложения о наказаниях (изд. 1885 г.). Данная статья предусматривала уголовную ответственность широкого
круга соучастников подкупа — пособников, прикосновенных. Указывалось, что «посредничество в передаче» наряду с «посредничеством при требовании или получении» обосновывается тем, что деятельность соучастников подкупа приобретает статус профессии и
находит для своего развития благоприятную почву в содействии
многочисленным группам частных лиц — лиходателей (субъектов
подкупа)
Московской приемной комиссии указывалось на массовый и длящийся характер выявленных преступлений взяточничества. Отмечалось, что такое возможно при ситуации, когда отношения между взяточником и субъектом подкупа имеют прочную связь, когда за одной
сделкой имеется в виду другая
зованной коррупцией нашла отражение в ст. 936 Уложения о наказаниях. Указанной нормой предусматривалась уголовная ответственность за составление шаек, совершающих подкуп чиновников
или служителей какой-либо части государственного управления.
низованной коррупции могут быть операционализированы в разрезе
ряда преступлений, предусмотренных УК РФ, диспозиция которых
отражена в ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ
1
.
В одном из решений Главного военного суда 1912 г. по делу
2
. Законодательно, борьба с органи-
В современный период уголовно-наказуемые проявления орга-
1
Такое свойство института посредничества отмечалось в начале XX в. А.Я. Эстриным, специалистом в области исследования проблем борьбы со взяточничеством в России.
2
Ñì.: Ширяев В.Н. Взяточничество и лиходательство в связи с общим учением
о должностных преступлениях. Ярославль, 1916. С. 495—497.
60
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]