Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. Монография
.pdf
минации ее проявлений, которые опосредованно проявляются вживую на практике, хотя и имеют нормативный правовой источник.
Антикоррупционная экспертиза в настоящее время рассчитана
на анализ и оценку нормативных правовых документов «в отрыве
от действительности» фактически без практического подтверждения
реальных проявлений коррупционного использования норм. При
таком подходе происходит только условное моделирование вероятных рисков коррупционных факторов. Как представляется, исключение коррупциогенных рисков обеспечивается посредством проведения экспертизы на коррупциогенность не проектов нормативных
правовых актов, а действующего законодательства.
Для обеспечения антикоррупционной экспертизы законодательства практичным представляется создание системы мониторинга
правоприменения и общественного мнения в целях выявления коррупционных технологий (практик). Для практической реализации
мониторинга отправное значение имеет определение понятийного
аппарата, методологических и организационно-правовых основ, которые можно представить в виде концепции следующего содержания.
Понятийный аппарат. Для целей противодействия коррупции
наиболее приемлемым является определение мониторинга, которое
дается в юридической литературе. Так, под мониторингом понимается постоянное наблюдение за каким-либо процессом для выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным
предложениям, а также сбор информации с целью изучения обще-
1
ственного мнения по какому-либо вопросу
.
Правовыми основами мониторинга в настоящее время служат
нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной
власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления по проблемам противодействия коррупции. На уровне законодательства субъектов Российской Федерации приняты программы и планы противодействия коррупции, в которых предусматривается специальный раздел «антикоррупционый мониторинг». Между тем унификации подходов к пониманию
мониторинга и применению его результатов не отмечается. Так, разночтения проявляются в определении организации приема информации (местными органами исполнительной власти или правоохранительными органами), в порядке ее получения (СМИ, «горячие телефонные линии», обращения граждан), порядке реализации (передача
информации в правоохранительные органы, проверка информации).
Предметом мониторинга общественного мнения выступают анализ и оценка коррупционной практики, операционального определения которой нет в современной правовой науке. Основываясь на
1
Ñì.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред.
М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 246.
161
результатах проведенных исследований по проблемам коррупциогенности законодательства (см. следующую главу работы), рабочее
определение понятия «коррупционная практика» можно представить
в следующем содержании.
Коррупционная практика — система методов, способов и средств
конструирования благоприятных условий (в том числе посредством
использования недостатков законодательства, подкупа лиц, обладающих специальной деликтоспособностью) для совершения коррупционных правонарушений и обеспечения их латентности.
Учитывая проведение единой государственной политики противодействия коррупции в стране, правовые основы создаваемой системы мониторинга общественного мнения для выявления коррупционных практик в правоприменительной практике должны быть
единообразными. Эта цель может быть достигнута путем разработки
и принятия целевой федеральной программы (либо раздела в целевой программе по противодействию коррупции), в которой найдут
отражение:
x перечень показателей мониторинга;
x вопросники для сбора информации;
x сроки (этапы) проведения мониторинга;
x формы отчетности;
x финансовое обеспечение;
x общественные, социологические, научно-образовательные цен-
тры, которые осуществляют мониторинг;
x основные методические рекомендации.
Методология. Содержание мониторинга общественного мнения
для выявления коррупционных технологий в правоприменительной
практике следует рассматривать в двух направлениях, условно выделяемых как общее и специальное.
Общий мониторинг имеет открытый характер и нацелен на замеры
общественного мнения населения (различных социальных, возрастных
или профессиональных групп, административно-территориальных
делений). Такой мониторинг осуществляется специально созданными социологическими службами.
Основными методами проведения мониторинга выступают анке-
тирование, опрос, интервьюирование, которые целесообразно проводить при участии юристов (преимущественно криминологов), поскольку речь идет о социально-правовом явлении, каковым является
коррупция. При этом важным является обеспечение объективности
занятых мониторингом субъектов, которая может быть достигнута
путем привлечения к работе, например, ученых и преподавателей
государственных научных и образовательных учреждений высшего
профессионального образования.
К разработке вопросников, для целей мониторинга, следует
привлекать практикующих юристов как из правоохранительных ор-
162
ганов, так и из коммерческих и некоммерческих организаций, государственных учреждений и предприятий, которые обладают информацией о практикующихся типовых схемах коррупционных технологий и связанных с ними злоупотреблений.
Репрезентативная выборка опрашиваемых. Опрос следует прово-
дить среди референтных групп населения по тематическому содержанию. Например, выявление коррупционных технологий в сфере
образования базируется на мониторинге общественного мнения лиц,
получающих образовательные услуги. Для целей выявления коррупционных технологий, возникающих в ходе проведения контрольных
и надзорных проверок субъектов предпринимательской деятельности, соответственно опрашиваются предприниматели.
Следует учитывать, что на степень репрезентативности монито-
ринга может оказывать влияние специфика используемых источников
информации. Для снижения рисков нерепрезентативности следует
использовать как можно более обширные источники информации.
Такие возможности предоставляют электронные и печатные СМИ.
Так, в Интернете следовало бы создать официальные сайты Рос-
сийской Федерации и ее субъектов «против коррупции» (по аналогии
с официальными сайтами Российской Федерации «о госзакупках»),
на которых могли бы размещаться специальные анкеты, которые
наполняются информацией посетителями сайта путем «он-лайн».
Такой механизм позволит осуществлять постоянный мониторинг общественного мнения в значительной аудитории числа респондентов.
СМИ для целей мониторинга целесообразно использовать в не-
скольких направлениях. Так, например, анкеты опроса граждан по
договоренности с издательствами и редакциями газет (эффективность данного метода особенно проявится на региональном уровне)
могут рассылаться в качестве приложений к газетам. Заполненные
анкеты в данном случае возвращаются в мониторинговый центр,
анализирующий полученную информацию, разными способами (по
почте, путем сбора в специальные терминалы). Важным направлением выступает контент-анализ публикаций СМИ на предмет выявления информации, свидетельствующей о коррупционных технологиях в той или иной правоприменительной сфере.
Специальный мониторинг дополняет общий и основан на органи-
зованной деятельности соответствующих подразделений в системе
государственных органов, занятых проведением следующих мероприятий:
1) анализ действующего законодательства на предмет выявления
недостатков, способствующих коррупционным технологиям;
2) сбор и анализ обращений граждан и юридических лиц, посту-
пающих в указанные органы;
3) анализ и оценка информации о коррупционных технологиях,
которые становятся предметом расследования в рамках уголовных
дел или рассмотрения дел об административных правонарушениях.
163
Проведение мониторинга вне зависимости от видовой характе-
ристики общественного мнения исследуемой сферы правоприменительной практики должно подчиняться следующим принципам:
x систематичность осуществления мониторинга (не реже одно-
го раза в полугодие);
x определение сроков и порядка проведения мониторинга;
x структуризация мониторинга по конкретным вопросам;
x определение форм отчетности по итогам проведения монито-
ринга;
x соответствие информации мониторинга валидности и репре-
зентативности;
x достаточность финансового обеспечения проведения меро-
приятий, связанных с осуществлением мониторинга (расходы
на проведение мониторинга должны предусматриваться в со-
ответствующих бюджетах в виде специальных целевых про-
грамм);
x участие в проведении мониторинга образовательных и научных
учреждений и средств массовой информации;
x обеспечение четкости, краткости, ясности, понятности вопро-
сов, выносимых в анкеты;
x обеспечение независимости, объективности экспертов при про-
ведении мониторинга;
x рассмотрение в обязательном порядке результатов монито-
ринга органами государственной власти, уполномоченными
осуществлять функции по выработке и реализации государст-
венной политики и нормативно-правовому регулированию в
установленной сфере деятельности, в которой выявлены кор-
рупционные технологии;
x обеспечение информационной открытости результатов мони-
торинга;
x обеспечение конфиденциальности персональных данных лиц,
участвовавших в мониторинге.
Задачи мониторинга. Проведение мониторинга должно быть под-
чинено решению следующих задач:
x выявление конкретных видов коррупционных технологий в
правоприменительной практике органов государственной вла-
сти и органов местного самоуправления;
x поиск эффективных способов предупреждения и пресечения
выявленных коррупционных технологий (в том числе путем
предложения конкретных изменений в федеральное законо-
дательство, законодательство субъектов Российской Федера-
ции и муниципальные правовые акты);
x разработка и внедрение в правоприменительную деятельность
органов государственной власти и органов местного само-
управления методов контроля, способствующих превенции и
164
пресечению коррупционных технологий в их правопримени-
тельной деятельности.
Осуществление мониторинга общественного мнения и анализа
правоприменительной практики в целях корректировки законодательства следует рассматривать в компетенции Минюста России. Такое
определение компетенции становится возможным в связи с полномочиями министерства как федерального органа исполнительной
власти, осуществляющего обобщение практики применения законодательства Российской Федерации (в соответствии с подп. 4 п. 7 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 г.
¹ 1313 (в ред. от 23.10.2008 г.) «Вопросы Министерства юстиции
1
Российской Федерации»
).
Целесообразно предусмотреть порядок, в соответствии с которым
по результатам мониторинга должен формироваться сводный доклад
«О состоянии общественного мнения о коррупционных технологиях
в правоприменительной практике». Обобщение в Минюсте России
сводных материалов целесообразно предусмотреть в полугодовых
циклах в привязке к тому, чтобы сводный доклад министр юстиции
представлял на Совете при Президенте Российской Федерации по
противодействию коррупции.
В последующем утверждаемый Советом доклад может быть на-
правлен в палаты Федерального Собрания РФ, в Правительство РФ,
иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный
Суд РФ, Генеральную прокуратуру РФ.
Взаимодействие с законодательными органами по вопросам кор-
ректировки законодательства на основе результатов мониторинга
целесообразно осуществлять через указанный Совет. На заседаниях
Совета (либо на Президиуме Совета) представляется целесообразным
обсуждать связанные с этим инициативы, предложения и проекты
(внесение изменений в федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, а также в муниципальные
правовые акты; правоприменительная практика, проведение преобразований в структуре органов государственной власти и местного
самоуправления).
Целевое значение для предупреждения коррупции имеет экс-
пертиза коррупциогенности действующих норм законодательства.
Если высказываться о коррупциогенности действующих норм, то таковую образуют их недостатки, использование (применение) которых
способствует проявлениям коррупции различного характера (в зависимости от разного использования указанных недостатков). В одних
1
ÑÇ ÐÔ. 18.10.2004. ¹ 42. Ñò. 4108.
165
случаях признаки коррупционных правонарушений можно обнаружить в действиях субъектов, которые используют недостатки нормативных правовых актов с применением коррупционных методов
(характеризующихся как гражданско-правовые деликты, административные правонарушения либо дисциплинарные проступки).
В других случаях коррупционные проявления возникают в ре-
зультате несовершенства (недостатков) нормативных правовых актов, а именно их пробельности, противоречивости, коллизионности
или неполноты. В результате образуются такие условия следования
положениям правовых документов, которые способствуют коррупционным проявлениям (когда следование предписанным действиям
или бездействию образует коррупцию или обусловливает ее). В таком
случае отмечаются как будто узаконенные условия для коррупции.
В случае бездействия лиц, приводящего к коррупции, можно
говорить об отсутствии с их стороны действенного реагирования на
факты нарушения требований законодательства. Например, нецелевое использование бюджетных средств может стать возможным при
коррупционной заинтересованности лица, уполномоченного выявлять такие факты и реагировать на них. В таких случаях необходимо выяснить, не способствуют ли коррупции недостатки нормативных правовых актов, регулирующих вопросы контрольно-надзорной
деятельности в финансово-бюджетной сфере.
Основной целью антикоррупционной экспертизы законодатель-
ства является выявление условий реализации правовых норм, которые способствуют коррупции или определяют ее проявления. В данном случае отмечают коррупциогенное содержание норм. Выявление коррупциогенности осуществляется в целях предупреждения
конкретных проявлений коррупции. Цели предупреждения достигаются путем внесения соответствующих изменений и дополнений
в нормативные правовые акты для исключения содержащихся в них
условий и положений, способствующих коррупции.
Учитывая цели достижения предупреждения (профилактики)
коррупции в результате проведения экспертизы на коррупциогенность, в том понимании, которое дано в положениях Национального
плана противодействия коррупции, изучение практики правоприменения тесно связано с вопросами корректировки законодательства.
Более того, здесь обращает на себя внимание, что первым отмечается
изучение правоприменения, а затем корректировка законодательства.
Возможности мониторинга правоприменения могут быть связа-
ны с выявлением коррупционных рисков или коррупционных условий применения норм законодательства. Такие возможности можно
рассмотреть в рамках полномочий многих федеральных органов государственной власти, которые обладают контрольными и надзорными функциями. В этой части их деятельность можно рассматривать в выявлении условий реализации правовых норм, которые спо-
166
собствуют коррупции. Подтверждение коррупционного содержания
норм основывается на указании тех их положений, которые определяют благоприятные условия для коррупционных проявлений.
Одним из основных субъектов, имеющих возможности осущест-
вления антикоррупционного мониторинга законодательства с учетом
анализа практики правоприменения, выступают органы прокуратуры. Они имеют солидную практику реагирования на незаконные
правовые акты. С 2008 г.
1
в органах прокуратуры в рамках ведомственной статистической отчетности предусмотрен раздел, отражающий сведения о результатах осуществления прокурорского надзора
в сфере противодействия коррупции (табл. 3.1).
Таблица 3.1. Сведения о результатах осуществления надзора
за исполнением законов в сфере противодействия
коррупции в РФ в первом полугодии 2008 и 2009 гг.
(форма «П»)
Показатели 1 ïîë. 2008 ã. 1 ïîë. 2009 ã.
Выявлено нарушений законов 14 024 53 071
Выявлено незаконных правовых актов 2675 10 442
Принесено протестов 2558 10 129
Направлено исков (заявлений) в суд 648 2145
Привлечено лиц к дисциплинарной
ответственности
1215
5128
Такую практику можно рассматривать с позиции возможности
его использования для целей антикоррупционного мониторинга законодательства. Правовые предпосылки к решению данной задачи
определены положениями Федерального закона от 17 июля 2009 г.
¹ 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
2
, в котором
предусмотрены соответствующие полномочия органов прокуратуры.
Выявление коррупциогенности норм законов с учетом полномочий прокуратуры становится возможным не только в ходе выявления незаконных правовых актов, но также в процессе выявления
несистемного характера правовых норм, их противоречивости, пробельности в регулировании вопросов, стоящих на стыке различных
отраслей законодательства, что в совокупности образует благоприятные условия для коррупционных проявлений.
1
После того как в августе 2007 г. в структуре Генеральной прокуратуры было
предусмотрено Управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции.
2
ÑÇ ÐÔ. 20.07.2009. ¹ 29. Ñò. 3609.
167
В этой связи примечательны суждения прокуроров, которые
были высказаны в ходе их анкетирования, проведенного диссертантом в 2007 г. в семи субъектах Российской Федерации по вопросам
исполнения законодательства и предупреждения коррупции при этом.
По мнению опрошенных, приоритетное направление деятельности
органов прокуратуры в предупреждении коррупционного использования норм законодательства они видят не только «в усилении надзора», но и «в участии прокурорских работников в законотворческом
процессе». Аргументом в поддержку таких предложений является то,
что работники прокуратуры знают реальные проявления коррупционного содержания норм.
Конечно, речь не идет о непосредственном участии прокуратуры
в законотворческом процессе, но задачи предупреждения коррупциогенности законодательства могут быть реализованы на ранней
стадии — при подготовке заключений на проекты нормативных
правовых актов, при анализе решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в целях выявления положений, способствующих коррупции.
При этом важно понимать, что полномочия органов прокуратуры по выявлению коррупциогенности нормативных правовых актов
должны быть сосредоточены на выявлении коррупциогенных рисков их применения на практике.
Такие возможности могут быть обеспечены при осуществлении
условий реализации надзора за исполнением законодательства.
В этой части деятельность прокуратуры можно рассматривать в
выявлении коррупционности правовых норм. Подтверждение коррупционного содержания норм основывается на указании тех их
положений, которые определяют благоприятные условия для коррупционных проявлений. Выявление таких условий и положений
осуществляется в целях предупреждения коррупции. Конечной целью является нейтрализация коррупционного содержания норм.
Эта цель может быть реализована в следующих формах
1
:
x путем принесения прокурором протестов на противоречащий
закону правовой акт в органы или должностному лицу, которые
1
На заключительных этапах подготовки данной работы в законодательстве были
предусмотрены возможности для реализации этих форм устранения коррупциогенности положений нормативных правовых актах в рамках полномочий прокурора. В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 17 июля 2009 г. ¹ 172-ФЗ «Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» выявленные в нормативных правовых актах (проектах
нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы, а также предложения о
способах их устранения отражаются: в требовании прокурора об изменении
нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации; в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы.
168
его издали, либо обращением в суд с требованием о признании
актов недействительными;
x путем внесения в законодательные органы и органы, обладаю-
щие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и
иных правовых актов.
Выявление коррупциогенности норм законодательства — это в
значительной степени еще и аналитическая работа органов прокуратуры, например, предшествующая этапу подготовки заключений
на проекты правовых актов.
Участие прокуратуры в правотворческой деятельности в целях
устранения коррупциогенных рисков в законодательстве предопределено тем, что задачи и содержание деятельности ее органов определяют их широкую осведомленность о состоянии правового регулирования практически всех сфер отношений.
Таким образом, исключение коррупциогенности правовых норм
может иметь разное содержание. Экспертиза на коррупциогенность
проектов нормативных правовых актов представляет собой систему
превентивного воздействия не на коррупцию непосредственно, а на
линии детерминации ее возможных проявлений, которые между тем
моделируются без учета реальных проявлений коррупции. Экспертиза на коррупциогенность действующих норм законодательства на основе мониторинга правоприменения при условии подкрепления ее
результатов коррупционными практиками более репрезентативна.
Между тем в данном случае не исключены необъективная оценка
коррупционных рисков, выявляемых в сфере правоприменения, а
также запоздалость их исключения. Такие издержки исключаются
путем дополнительного использования мониторинга общественного
мнения о возникающих коррупционных практиках.
Автором были предприняты подходы к анализу и оценке коррупционных рисков, возникающих вследствие недостатков норм в ряде
законодательных актов, а также к их системе по отраслевому принципу. Исследование не было ограничено юридико-техническим анализом норм с точки зрения определения их пробельности или противоречивости в разрезе правового обеспечения полномочий государственных органов, регулирующих деятельность различных субъектов
в той или иной сфере правоотношений. Внимание было уделено
эмпирическому содержанию такого анализа, основанному на изучении практики правоприменения.
В процессе исследования обращалось внимание на возможность
возникновения коррупционных рисков применения законодательных
норм, обусловленную отражением в нормативных правовых актах:
1) неотчетливого объема компетенции органов государственного
управления или их должностных лиц в принятии ими правовых актов или совершении юридически значимых действий;
169
2) административного усмотрения при принятии решений;
3) отсутствия условий открытости каких-либо процедур;
4) противоречий нормам законодательства, которыми руководствуются в своей деятельности должностные лица;
5) обширного объема односторонних действий со стороны должностных лиц органов государственного управления (контрольные,
регистрационные, разрешительные, юрисдикционные);
6) наличия нескольких допустимых вариантов решения (положительного или отрицательного) без точного определения условий
его принятия;
7) завышенных требований к заявителю, предъявляемых для реализации его прав и обязанностей;
8) бланкетных или отсылочных норм.
Указанные критерии определения коррупциогенности факторов
на момент проведения исследования не имели законодательной де-
1
финиции
, но впоследствии получили таковую2.
1
Данная выборка коррупционных факторов произведена из рекомендованной в
Памятке эксперту по первичному анализу коррупционности законодательного
акта методики анализа коррупционности законодательства. См.: Анализ коррупционности законодательства. М., 2004. С. 8—18.
2
Используемая для целей исследования выборка коррупционных факторов нашла
отражение в утвержденных Постановлениями Правительства РФ от 05.03.2009 г.
¹ 195 и 196 «Правилах и Методике проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений,
способствующих созданию условий для проявления коррупции» // СЗ РФ. 2009.
¹ 10. Ст. 1240, 1241.
170
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]