Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. Монография
.pdf
2. «Материалы, содержащие сведения о таких проявлениях, были
выделены из уголовного дела в отдельное производство» — 20%.
Важно учитывать, что решение, определившее расследование фактов организованной коррупции, было связано с тем, что данные о
ее проявлениях отражались в материалах, как правило, иных уголовных дел (табл. 2.4).
Таблица 2.4. Ответы экспертов на вопрос: «Если в процессе
служебной деятельности (при производстве уголовных
дел об иных преступлениях) выявлялись данные
о проявлениях организованной коррупции, то какова
была участь этих данных?»
Варианты ответов % ответивших*
Такие данные в материалах уголовных дел не отражались 22%
Материалы остались нереализованными 21%
Материалы, содержащие сведения о таких проявлениях,
были выделены из уголовного дела в отдельное производство
Такие данные отражались в материалах уголовных дел 9%
*От общего числа опрошенных экспертов.
20%
При анализе практики реагирования правоохранительных органов на организованную коррупцию необходимо учитывать позиции
занятых в реагировании субъектов — оперативного состава, следователей, прокуроров. В конечном счете добросовестность, законность
их действий при исполнении служебных обязанностей формирует и
характеризует действенную практику реагирования на организованную коррупцию.
Обратимся к результатам опроса экспертов, отвечавших на контрольный вопрос об участи выявленных в процессе служебной деятельности данных о проявлениях организованной коррупции. В
другом прочтении (транскрипции) этот же вопрос звучал так: «Если
лично Вам приходилось в своей профессиональной деятельности
сталкиваться с проявлениями организованной коррупции, то какими были последствия?» Распределение ответов на этот вопрос было
следующим: 16% экспертов, указали на то, что в уголовных делах
отражались только отдельные эпизоды деятельности отдельных
субъектов организованной коррупции; 26% экспертов констатировали, что организованная коррупция продолжает функционировать.
Важно обратить внимание на то, что высказаны суждения о продолжающемся функционировании организованной коррупции применительно к тем случаям, когда с ее проявлениями столкнулись
81
конкретно субъекты, обязанные реагировать на такие проявления
по долгу службы.
С учетом приведенных данных необходимо концептуально определить, что именно создает трудности в реагировании правоохранительных органов на уголовно-наказуемые проявления организованной коррупции, и отметить следующие закономерности.
Предыдущий анализ показал, что расширение и как минимум
продолжение функционирования организованных проявлений коррупции происходят со снижением возможности их выявления со
стороны правоохранительных органов. Здесь может и не быть просчетов в тактике реагирования правоохранительных органов на организованную коррупцию, поскольку латентность коррупции нередко задана организованными преступными формированиями.
Отмечается спад усилий правоохранительных органов при реагировании на преступления коррупционного характера в сфере коммерческой службы. Динамика числа зарегистрированных преступлений указанной категории, совершенных в составе организованных
групп или преступных сообществ, значительно изменилась. В 2003 г.
было зарегистрировано 282 преступления по ст. 204 УК РФ —
«Коммерческий подкуп», а уже в 2004 г. — 59, в 2005 г. — 80, в
2006 г. — 31 и только в 2007 г. отмечен существенный рост зарегистрированных преступлений рассматриваемой категории (241 престу-
1
пление)
. Происходивший спад в регистрации указанных преступлений может объясняться тем, что организованный подкуп в сфере
коммерческой службы выступал проблемой для предпринимателей
лишь на первоначальных этапах криминальной активности в отношении частной собственности. Активные формы криминального
воздействия на предпринимательскую форму (например, рейдерские
захваты под давлением или на взаимовыгодных началах) исключают
необходимость подкупа управленцев в сфере коммерческой службы.
Однако важно учитывать и коррупционные пути и методы, с
помощью которых задается латентность организованной коррупции.
Нельзя исключать того, что латентность может являться следствием
партнерских и взаимовыгодных отношений между должностными
лицами правоохранительных органов и представителями организованных преступных сообществ. Необходимо учитывать, что долгосрочный характер использования служебных полномочий отдельных должностных лиц в интересах преступных сообществ напрямую
определяет ситуацию, при которой в коррупцию организованно вовлекаются подчиненные подкупленного служащего. В такой ситуации реагирование на коррупцию теряет цель, поскольку субъекты,
призванные по долгу службы выявлять коррупцию, становятся участниками развития ее организованных основ.
1
По данным ГИАЦ МВД России.
82
Показательно в этой связи расследованное управлением Генеральной прокуратуры России на Северном Кавказе и рассмотренное
в 2005 г. Ставропольским краевым судом уголовное дело так называемых буденновских оборотней (см. предыдущий раздел работы).
Факторы, препятствующие реагированию на организованную
коррупцию, в отдельные исследуемые периоды были связаны и с
тем, что отдельные сотрудники правоохранительных органов не вовлекаются в процессы организованной коррупции, а специально,
самостоятельно организовывают коррупцию, инициируя для этого
необходимые условия. Пагубным следствием такого инициирования
является ряд обстоятельств, которые между тем объясняют общие
трудности реагирования на организованную коррупцию в целом.
Так, инициированием условий, которые обеспечивают организацию
коррупции, нередко заняты как раз те сотрудники правоохранительных органов, которые непосредственно и должны осуществлять
реагирование на коррупционные проявления.
Так, например, в 2007 г. Московская областная прокуратура
предъявила обвинение в получении крупной взятки сотруднику ОБЭП
УВД Восточного округа Москвы и следователю транспортной прокуратуры этого же округа. Обвиняемый сотрудник ОБЭП совместно
с сотрудниками городского УБЭП неоднократно опечатывали склады разных коммерческих организаций, а следователь транспортной
прокуратуры возбуждал без всяких на то оснований уголовные дела
о контрабанде. Опечатывая склады, оперативники предлагали предпринимателям «решить проблему» за взятки, суммы которых доходили до $500 тыс.
В это же время были арестованы и два высокопоставленных сотрудника Федеральной таможенной службы за вымогательство крупной взятки. Таможенники опечатали склады торговой фирмы, реализующей импортную косметику. За прекращение проверки и невозбуждение уголовного дела обвиняемые требовали от руководства
торговой фирмы $200 тыс.
Парадоксально возникновение оснований для реагирования на
организованную коррупцию со стороны правоохранительных органов. Предпосылки для реагирования образуют меры, которые реализуют правоохранительные органы в целях предупреждения преступлений. При этом последствия таких мер нередко используются
для организации коррупции отдельными сотрудниками правоохранительных органов. Для этого используется практика применения
обеспечительных мер — опечатываются склады, контейнеры и т.д.
Как уже отмечалось, реагирование на организованную коррупцию — это не только выявление ее фактов, но и меры ее предупреждения. В настоящее время предпринимаются меры воздействия на
причины и условия, способствующие организации коррупции в
рамках осуществления правоохранительной деятельности.
83
Так, в Закон Российской Федерации от 18 апреля 1991 г.
¹ 1026-1 «О милиции» (в ред. от 26.12.2008 г. ¹ 272-ФЗ, с изм. от
15.07.2009 г.) внесены специальные поправки, в соответствии с которыми производить осмотр складских, иных служебных помещений
сотрудники МВД могут лишь при наличии данных о нарушениях,
грозящих предпринимателю уголовной или административной ответственностью. При этом досмотр может проводиться только по
мотивированному решению руководства органа внутренних дел.
Однако прокурорские проверки продолжают фиксировать игнорирование сотрудниками милиции указанных предписаний.
Кроме того, Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. ¹ 293ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в части исключения внепроцессуальных
прав органов внутренних дел Российской Федерации, касающихся
1
проверок субъектов предпринимательской деятельности»
сокращен
ряд полномочий этих органов, предусмотренных российским законодательством об оперативно-розыскной деятельности. Указанный
закон позволяет повысить экономическую активность предпринимателей, снизить необоснованное административное вмешательство
в их деятельность, сократить коррупционную составляющую проведения контрольно-надзорных мероприятий, снизить расходы государственных и местных бюджетов на организации проверок. Закон
принят во исполнение Указа Президента РФ от 15 мая 2008 г. ¹ 797
«О неотложных мерах по ликвидации административных ограниче-
2
ний при осуществлении предпринимательской деятельности»
, в котором определены направления, призванные исключить излишние
административные барьеры, в частности:
x усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индиви-
дуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);
x проведение планового мероприятия по контролю (в том числе
по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении
одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора)
не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);
x проведение внеплановых мероприятий по контролю в отно-
шении субъектов малого и среднего предпринимательства
только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни или здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ;
x преимущественно уведомительный порядок начала предпри-
нимательской деятельности, сокращение количества разреши-
1
Ñì.: ÐÃ. 2008. 10 äåê.
2
Ñì.: ÐÃ. 2008. 17 ìàÿ.
84
тельных документов, необходимых для ее осуществления, замена (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции;
x замена лицензирования отдельных видов деятельности обяза-
тельным страхованием ответственности или предоставлением
финансовых гарантий.
Данные направления получили законодательное оформление и
соответствующую конкретизацию. С 1 июля 2009 г. вступил в силу
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. ¹ 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
1
контроля»
, которым закреплен принцип уведомительного начала
предпринимательской деятельности для 13 видов бизнеса. Кроме того, изменяется идеология проведения внепланового контроля (надзора), который необходим только в случаях проверки информации
о возникновении угрозы жизни или здоровью людей, загрязнения
окружающей среды, аварийных ситуаций, а также о причинении
ущерба жизни, здоровью людей или окружающей среде. Закон исключает из перечня оснований для проведения мероприятий внепланового государственного и муниципального контроля (надзора)
нанесение имущественного ущерба, поскольку защита имущественных прав может осуществляться в судебном порядке в соответствии
с гражданским законодательством.
Совместных усилий правоохранительных органов в реагировании на причины и условия, способствующие организованной коррупции, недостаточно для предупреждения всех ее проявлений.
Предпринимаемые меры предупреждения организованной коррупции, которая инициируется отдельными представителями правоохранительной сферы (так называемыми оборотнями), имеет свою
действенность. Применительно к таким проявлениям организованной коррупции отмечается последовательная практика реагирования правоохранительных органов, которая основана на выявлении
инициаторов организации коррупции.
Между тем эффективность реагирования на организацию коррупции в рамках деятельности отдельных представителей правоохранительных органов не исключает возможности коррупционного
участия других субъектов в незаконной деятельности «беловоротничковых» преступников. Последние сами выступают инициаторами организованной коррупции, сопровождающей корпоративные
войны, при которых происходят захваты предприятий и переделы
собственности. Первоначально производится подкуп судьи, который
выносит решение, не соответствующее требованиям закона (арест
имущества, запрет на проведение собраний акционеров). Заручившись
1
Ñì.: ÐÃ. 2008. 30 äåê.
85
решением суда, судебные приставы незамедлительно приводят его в
исполнение.
В дальнейшем происходит силовой захват предприятий. Участие
сотрудников правоохранительных органов в захвате, получившее в
начале 2000-х годов название «маски-шоу», нередко инициируется
коррупционными методами. В таких случаях проявляется высоколатентный характер организованной коррупции, не имеющей очевидных признаков уголовно-наказуемого деяния. Участие в захвате
представляется как мера обеспечения судебного решения, которое
впоследствии, после захвата, будет признано незаконным.
Между тем стоит отметить, что такие проявления коррупции
чаще всего встречаются как контрмера в отношении незаконных
действий. Примечательно в этой связи, что многие исследователи
взаимосвязи организованной преступности и коррупции отмечают,
что по существу любую крупную бизнес-структуру в современной
России можно воспринимать либо как потенциальную, либо как
реальную преступную организацию
2
научное обоснование
.
1
. Такому мнению находится и
Реагирование на организованную коррупцию в таких многоэтапных проявлениях является деятельностью не столько правоохранительных органов (их представители интенсивно и мнимо законно вовлекаются в коррупционные методы осуществления корпоративных
войн), сколько высших судебных инстанций. По информации председателя Верховного Суда РФ только в 2004 г. в Российской Федерации 60 судей судов общей юрисдикции были отстранены от работы
по причине участия в незаконных захватах собственности.
Необходимо подчеркнуть, насколько важно осуществление системного реагирования на коррупцию для одновременного предупреждения организованных ее проявлений, как криминализированных,
так и некриминализированных. Для нейтрализации причин и условий, способствующих совершению некриминализированных форм
организованной коррупции (выраженных, например, в участии целых подразделений правоохранительных органов в захватах предприятий), необходимы действенные меры предупреждения коррупции в
судебной сфере.
Реагирование на организованную коррупцию осуществляется не
только в отношении ее проявлений в рамках деятельности правоохранительных и судебных органов. Наличие объемного материала по
1
Овчинский В.С. О преодолении «криминологического радикализма» // Журнал
российского права. 2006. ¹ 5.
2
Так, практически все холдинговые корпорации как наиболее крупные преступные организации, доминирующие в ряде отраслей российской экономики, оцениваются в работе: Гапоненко В.Ф., Мельникова А.Б., Эриашвили Н.Д. Финансовоправовые особенности криминализации холдинговых корпораций. М.: ЮнитиДана, 2003.
86
практике реагирования на проявления организованной коррупции в
сферах деятельности правоохранительных и судебных органов объясняется только тем, что в отношении таких проявлений происходит скорейшее, оперативное реагирование.
Между тем в иных сферах государственной деятельности проявления организованной коррупции, будучи достаточно распространенными, не подвергаются действенной подверженности даже при
реагировании на них. Такое положение обнаруживается в сфере антимонопольного регулирования товарного рынка.
В отношении проявлений коррупции в данной сфере нередко, а
на рубеже веков (XX—XXI вв.) особенно, отмечается криминологически не обусловленная практика реагирования на них мерами административного воздействия. Притом, что в основе таких коррупционных проявлений находится конфликт интересов, часто имеющий признаки организованных деяний (табл. 2.5).
Таблица 2.5. Показатели правоприменения антикоррупционных
норм антимонопольного законодательства в России
в 1998—2000 гг.
1
Позиции реагирования
Рассмотрено заявлений 44 35 12
Устранено без возбуждения дела 40 9 9
Отказано в возбуждении дела 2 15 3
Возбуждено дел 29 21 11
Производство по делу прекра-
щено
Выдано предписаний, рекомен-
даций
Участие в предпринимательской
деятельности должностных лиц органов
государственной власти и управления
1998 ã. 1999 ã. 2000 ã.
21 9 10
7 11 1
При этом уголовной статистикой в этот период времени не было зафиксировано ни одного преступления по ст. 289 УК РФ «Незаконное участие в предпринимательской деятельности», а в 2004—
2006 гг. такие факты отмечались в единичных случаях (см. табл. 2.2).
Безусловно, указанное преступление относится к высоколатентным
формам проявления коррупции. Это те случаи, когда должностные
лица учреждают коммерческие организации, осуществляют пред-
1
Сводные статистические данные по территориальным управлениям МАПП РФ
(впоследствии Федеральная антимонопольная служба России) без данных о работе центрального аппарата.
87
принимательскую деятельность или участвуют в управлении коммерческой организацией, если эти деяния связаны с предоставлением такой организации необоснованных льгот, преимуществ
(преференций). Между тем органами Федеральной антимонопольной службы ежегодно в среднем выявляется несколько сотен таких
1
деяний
.
Реагирование на деяния с признаками околокриминальных форм
организованной коррупции в антимонопольной сфере преимущественно выражается в применении реабилитационных мер. В отношении более чем 50% выявленных антимонопольной службой таких
деяний без возбуждения дела выдаются предписания, направляются
рекомендации в целях устранения нарушений, большинство из которых впоследствии не исполняется.
Аналогичная практика реагирования наблюдается и в отношении иных правонарушений в области антимонопольного регулирования товарного рынка, а именно тех из них, которые чаще всего
сопряжены с некриминализированными проявлениями коррупции,
имеющими признаки организованных деяний. Например, акты и
действия органов власти (отдельных ее представителей), направленные на ограничение конкуренции, нередко выражаются в необоснованном препятствии осуществлению деятельности хозяйствующих
субъектов. Ежегодно выявляется около 700 правонарушений. Из них
устраняется без возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении — 200. В отношении такого же числа
правонарушений Федеральной антимонопольной службой выдаются
предписания к устранению последствий. Правовосстановительные
меры не всегда эффективны, поскольку исполняются предписания
не все или не в полном объеме.
Неэффективность реагирования на проявления организованной
коррупции усугубляется фактическим отсутствием практики привлечения виновных к юридической ответственности. Это отмечают
и опрошенные эксперты из числа сотрудников правоохранительных
органов. По известным им фактам выявленных проявлений организованной коррупции, не имеющей признаков уголовно-правовых
деяний, лица, виновные в ее совершении, чаще всего привлекались
к административной ответственности (отметили 3% экспертов от
общего числа опрошенных). Фактически очень редко виновные
привлекаются к гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности (1% экспертов).
В этой связи важны и другие замечания экспертов, указывающие
на недостатки последовательной реализации механизмов реагирования на организованную коррупцию, которые не позволяют осуществлять меры ее предупреждения. По мнению экспертов, ключевой
1
По данным ведомственной статистики ФАС России.
88
ошибкой практики реагирования на организованную коррупцию
является отсутствие последовательности в реализации принципов
неотвратимости ответственности (отметили 38% от общего числа
опрошенных). В своих пояснениях эксперты отмечали случаи внесудебного порядка увольнения виновных в организованной коррупции. На отсутствие возможности получить компенсацию потерпевшим от организованной коррупции указали 15% экспертов.
Вышеназванные недостатки реагирования порождают негативные последствия, которые стимулируют стабильность и рентабельность организованной коррупции.
Пример этой своеобразной формулы отражен в уголовном деле,
возбужденном в отношении группы государственных служащих администрации г. Тольятти, обвиняемых в превышении должностных
полномочий при выведении земель из категории сельскохозяйственного назначения на цели коммерческих организаций и под жилую застройку. Сельскохозяйственные предприятия подали иски в
суд о признании незаконности решений администрации г. Тольятти
«и причинении им значительного материального ущерба», который
не был возмещен. После предъявления прокуратурой обвинения по
ст. 286 УК РФ основным фигурантам уголовного дела был уволен
со службы иной подозреваемый (участник преступной деятельности) — начальник регистрационной палаты г. Тольятти.
Негативные последствия подобного проявления организованной
коррупции можно спрогнозировать в связи с реализацией правовосстановительных мер. Так, при переходе спорной земли в собственность сельскохозяйственных предприятий ранее совершенные
сделки будут оспорены. Неблагоприятные последствия коррупции
выразятся в предоставлении отступных собственникам земли, на которой уже произведены коммерческие постройки, либо возникнет
новый импульс для коррупции.
Предпринятый анализ состояния и тенденций реагирования
правоохранительных органов позволяет резюмировать следующее.
Массив фиксируемых проявлений организованной коррупции образуют факты, которые выявляются не в результате активной деятельности правоохранительных органов. При этом расширение и
продолжение функционирования организованных проявлений коррупции сопровождается снижением возможностей их выявления со
стороны правоохранительных органов. Целевое направленное реагирование на причины и условия, способствующие организованной
коррупции, фактически не осуществляется, а те усилия, которые
предпринимаются в этой сфере, недостаточны для предупреждения
ее проявлений. Очевидным является и то, что многие криминологически значимые элементы противодействия организованной коррупции находятся за пределами сферы уголовно-правового воздействия. В данном случае актуальными становятся проблемы разре-
89
шения конфликта интересов на государственной службе, исключение коррупциогенности законодательства. Источники этих проблем
тесным образом связаны с процессами развития организованной
коррупции. Данные процессы усугубляются, в свою очередь, отсутствием системности в реагировании на проявления организованной
коррупции. Образно, такое реагирование отражается в «битье по
хвостам» уже совершенных очевидных деяний, которые, как правило, являются производными организованной коррупции. В таких
условиях основные усилия правоохранительных органов сосредоточиваются на возможностях привлечения к ответственности субъектов организованной коррупции.
2.3. Привлечение к уголовной ответственности
субъектов организованной коррупции и проблемы
равной ответственности при реализации
антикоррупционной политики
В изучении практики привлечения к уголовной ответственности
субъектов организованной коррупции первичным является анализ
ряда взаимосвязанных показателей, таких как выявление совершивших преступления лиц, их привлечение к уголовной ответственности
и освобождение от нее. Анализ этих показателей приводит к пониманию основных проблем привлечения субъектов организованной
коррупции к уголовной ответственности. Эти проблемы связаны с
содержанием участия многих субъектов в организованной коррупции, которая обладает высокой латентностью и проявляется в многообразных формах.
В этой связи примечательно мнение В.В. Лунеева о том, что латентность — это основанная особенность коррупции, и поэтому
«нигде нет сколько-нибудь полных или хотя бы репрезентативных
данных об этом явлении, еще меньше виновных лиц, предстающих
перед уголовным судом, и лишь единицам из них, причем самой
низшей категории, назначается уголовное наказание»
но, осуществить привлечение к уголовной ответственности всех субъектов коррупции удается правоохранительным органам не всегда.
Привлечение к уголовной ответственности необходимо рассматривать в широком понимании, которое охватывает весь процесс производства по уголовному делу — с момента его возбуждения и предъявления обвинения виновным до направления дела в суд на рассмотрение, вынесения судом приговора и вступления его в законную силу.
Для начала необходимо проанализировать практику выявления
лиц, совершивших организованные коррупционные преступления. По
1
. Действитель-
1
Лунеев В.В. Преступность XX века. Мировые, региональные и российские тен-
денции. М.: Норма, 1997. С. 267—268.
90
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]