Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. Монография
.pdf
рупцию (от 27 января 1999 г.) первична по отношению к Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (от 4 ноября 1999 г.).
Игнорирование необходимых условий и мероприятий, которые
должны предшествовать принятию и ратификации Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию,
способно детерминировать конвейерный характер искового производства к государственным органам, а также определить негативную
международно-политическую оценку поспешным действиям того
или иного государства, которые не связаны с объективной готовностью соблюдать императивные конвенционные обязательства. В соответствии со ст. 17 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию «никакие оговорки не могут быть сделаны в
отношении какого-либо положения настоящей Конвенции».
Исковые заявления потерпевших от коррупционных актов служащих исполнительных органов государственной власти способны
выступить лишь исходным этапом массового искового производства
в связи с коррупционными деяниями. Невозможность судебных органов квалифицировать случаи, условия, причинно-следственную
связь между актом коррупции и наступившим вредом, а также размеры и порядок возмещения ущерба от коррупции способны обусловить привлекательность использования механизма обеспечения
прав на судебную защиту в Европейском суде по правам человека.
Привлекательность такого механизма, приобретая черты промысла,
будет определяться несложностью установления фактов неисполнения права на судебную защиту потерпевших от коррупции, а также
существенными и обязательными к выплате штрафными санкциями
за счет государственного бюджета.
Наряду с этим важно заметить, что принятие Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию рассматривается
Советом Европы и Группой государств против коррупции (ГРЕКО)
как определенный лакмус исполнения ранее принятых антикоррупционных международных обязательств и сигнал практической готовности совершенствовать механизмы противодействия коррупции
всеми имеющимися правовыми средствами. В этой связи следует
отметить, что реализацию положений Конвенции о гражданско-правовой ответственности необходимо соотносить с восстановлением
полновесного положения о конфискации имущества в УК РФ, а
также со встраиванием международно-правовых механизмов кон-
1
фискации в уголовно-процессуальное законодательство России
.
Сущность возмещения ущерба от коррупции нельзя рассматривать
в контексте обязательств бюджета России. Возмещение ущерба
1
Ñì.: Овчинский В.С. О преодолении «криминологического радикализма» // Жур-
нал российского права. 2006. ¹ 5.
41
должно происходить за счет любого имущества, приобретенного
или полученного прямо или косвенно в результате совершения какого-либо преступления. Такое понимание сути конфискации предусмотрено упомянутыми выше антикоррупционными конвенциями,
в которых участвует Россия, в том числе Конвенцией ООН против
транснациональной организованной преступности и коррупции.
1.3. Развитие антикоррупционного познания
в государственной политике России
Проблемы качественного исследования коррупции и противодействия ей нередко возникают при переоценке эмпирических знаний и вырастающего на этой основе антисцеинтизма, исключающего
роль науки для практики. В таких случаях перед научными знаниями
получают преимущество знания, получаемые в сфере практического
познания. Такие познания часто бывают поверхностными, ошибочными, а нередко даже спекулятивными, если учитывать расхожие
мнения о том, что коррупцию порождает исключительно материальная необеспеченность служащих или что коррупция выступает
необходимым и позитивным спутником макроэкономических и политических процессов
рода познание, «прикрываемое», по И. Канту, практической познавательной способностью
ние, находит свое применение в эмпирических делах.
Наиболее ярко антисциентизм проявляется в околонаучной
сфере. Это те случаи, когда познание внешней стороны явления
коррупции посредством одного из методов исследования (на основе
статистических показателей, социологических оценок мнения) или
ограниченной выборки исследования (в одной сфере, отдельных
проявлений) размывает цели познания коррупции и системное понимание противодействия ей. Такие подходы характерны для международных неправительственных организаций, классическим представителем которых является, например, Transparency International
(далее — TI), которая ежегодно проводит исследования индекса
восприятия коррупции (ИВК) во всех странах мира.
В данном случае мониторинг, осуществляемый при помощи
анализа выборки данных для оценки состояния коррупции и борьбы с ней, характерен для отражения региональных (в планетарном
содержании) особенностей представлений различных социальных
групп о коррупции и предпринимаемых мерах противодействия ей.
При этом результаты мониторинга нередко соотносятся с критериями
1
. Чреватой становится ситуация, когда такого
2
, получая мизерное научное сопровожде-
1
Ñì.: Гайдар Е.Г. Государство и эволюция. М., 1995.
2
Ñì.: Êàíò È. Критика практического разума / Собр. соч.: В 6 т. М., 1996. Т. 6.
Ñ. 370—371.
42
инвестиционной привлекательности экономик или внутриполитической стабильности разных государств. Критичность используемых
методов измерения коррупции имеет свои доводы.
Прежде всего, ИВК составляется в зависимости от степени представлений о распространенности коррупции среди различных категорий респондентов. В разные годы это могут быть: менеджеры
разного звена бизнеса, журналисты, лица, временно проживающие
в стране, и другие категории экспертов. Заметной является ограниченная выборка респондентов: это виктимная группа лиц, которые
потенциально могут выступать в роли потерпевших. При этом мнение экспертов из числа лиц, непосредственно занятых противодействием коррупции, как правило, не испрашивается. Выборочный
срез респондентов предполагает вопросы, которые имеют для них
специфику и создают представления о коррупции в сферах их занятости или интересов. В этой связи, нельзя исключать того, что респонденты могут быть терпимы по отношению к высокому уровню
коррупции, например, в силу отсутствия коррупционных притязаний в отношении них. В то же время более низкий уровень коррупции может быть завышен теми респондентами, которые оценивают проявления коррупции в какой-либо сфере с позиции угрозы
расположенному в этой сфере своему бизнесу. В этой связи, учитывая, что коррупция преимущественно проявляется в виде двух сторон (подкупающей и подкупаемой), представляется некорректным
приводить мнение стороны, которая в зависимости от обстоятельств
может выступать жертвой коррупции либо, напротив, виновной стороной в подкупе.
Данные условия, не способствующие репрезентативности получаемых оценок, усугубляются несовершенством методологии исследований. В частности, количество проводимых TI-исследований
(опросов) бывает различным в отдельные годы, и отмечается закономерность, при которой меньшее количество проведенных исследований обуславливает низкие баллы индекса восприятия коррупции.
Так, например, в 2005 г. России отведено 128-е место (проведено
12 исследований), а в 2008 г. — 147-е место по итогам обработки
1
результатов восьми проведенных исследований
.
Обращают на себя внимание и иные аспекты осуществляемого
мониторинга, которые целевым образом подчеркивают интерес к
проблемам противодействия коррупции в инвестиционно привлекательных сферах. Так, например, по оценкам TI в 2004 г. в число
наиболее коррумпированных ведомств России включены государственные органы, выдающие лицензии и квоты на экспорт. При этом,
по степени коррумпированности Россия вошла в группу нефтеносных стран, таких как Азербайджан, Иран, Ирак, Судан, Венесуэла.
1
Ñì.: http: // transparency.org. ru/
43
Оценки коррупции проектируются и отдельными российскими
экспертными сообществами. В качестве примера можно привести
многочисленные разработки фонда «Индем», которые осуществляются с позиции восприятия проблемы коррупции общественным мнением в оценках определенной категории респондентов. Критичность
таких исследований можно свести к следующим положениям.
Во-первых, данные общественного мнения по проблемам коррупции и борьбы с ней могут выступать показателем привлечения
средствами массовой информации внимания общественности к этим
проблемам.
Во-вторых, исследование коррупции не затрагивает ее проявлений во всем их многообразии. Отсюда беспочвенны частые выводы
мониторинга о том, что представленные результаты характеризуют
лишь часть коррупции и приведенные оценки ее масштаба заведомо
минимальны.
Нередко проводящиеся опросы о состоянии коррупции в России формулируются в форме, которая предполагает ответ в предположительном значении. Нередко в репрезентативной группе отмечается мнение субъектов в соотношении с их политическими
пристрастиями. Наряду с этим, опрос нередко предполагает оценку
уровня коррупции по категориям «низовая» и «в верхах» или «больше-меньше», на основе которых трудно судить о реальном уровне
коррупции.
Обобщая доводы критичности по представленным методам измерения уровня коррупции, можно сделать вывод, что они малообъективны и неуниверсальны. Кроме того, проводимый выборочный
мониторинг не содержит выраженных установок для практических
целей противодействия коррупции (в позициях совершенствования практики деятельности правоохранительных органов, правоприменения).
С учетом отмеченных предложений и замечаний представляется, что для целей обеспечения антикоррупционной политики необходим мониторинг состояния коррупции и противодействия ей.
Применяемый в современной России мониторинг, реализуемый
без активного участия в нем государственных органов, а также методика такого мониторинга критичны с точки зрения репрезентативности получаемых результатов. Между тем предпосылки для организации и обеспечения такого мониторинга заложены в методологии
криминологической науки.
С криминологических позиций мониторинг должен быть основан не только на анализе уголовной и судебной статистики, материалов правоприменительной практики и использовании конкретно-социологических методов (анкетировании), но также предусматривать оценку результативности деятельности правоохранительных
и иных органов, участвующих в противодействии коррупции.
44
Такая оценка не должна исключать показатели, которые оцениваются пропорционально:
x процент раскрываемости коррупционных преступлений;
x количество и удельный вес преступлений, связанных с корруп-
ционными проявлениями, раскрытых по оперативным данным;
x динамика выявления лиц, совершивших коррупционное пре-
ступление;
x удельный вес и количество уголовных дел, направленных в суд;
x количество и удельный вес преступлений, раскрытых по опе-
ративным данным;
x участие различных правоохранительных органов в раскрытии
коррупционных преступлений;
x сумма возмещенного ущерба, возникшего в результате совер-
шенного коррупционного преступления.
Одним из ключевых критериев эффективности антикоррупционной деятельности является общественное мнение, имеющее прак-
1
тическое значение для выявления коррупционных технологий
.
Между тем нельзя не отметить проявляющуюся крайность, когда
проблемы изучения коррупции и противодействия ей нередко порождаются абстракцией, выраженной в превалировании теории над
практикой. Показательны в данном случае исследования, не содержащие достаточного эмпирического материала, анализ и оценка которого необходимы для совершенствования практики противодей-
2
ствия коррупции
.
Одной только практической или теоретической квалификации в
области криминологического познания проблем противодействия
коррупции, даже достаточно высокой, недостаточно для того, чтобы
решить задачи в безупречном научно-практическом содержании.
Приходится констатировать, что к настоящему времени сложившуюся методику исследования проблем коррупции и противодействия ее проявлениям можно отмечать в рамках криминологической
науки. Основой, определяющей знание важнейших проблем коррупции и противодействия ей, выступают результаты исследуемых криминологией закономерностей. Без их познания сложно объяснить
особенности развития коррупции в целом, предвидеть или прогнозировать изменение ее форм и содержания, учитывать степень под-
1
Концепция мониторинга общественного мнения в целях выявления коррупци-
онных технологий (практик) подробно представлена в §3 гл. 3 настоящей работы.
2
Такие тенденции исследований отмечались в работах последнего времени.
Преимущественно вопросам теоретического анализа проблем противодействия
коррупции посвящен ряд сборников научных работ, в том числе в которых участвовал автор настоящего исследования. См., например: Коррупция и борьба с
ней. М., 2000; Социология коррупции. М., 2003; Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. М., 2007.
45
верженности ее проявлений тем или иным предпринимаемым в отношении них мерам.
В этой связи следует учитывать, что на детерминацию коррупционных проявлений, в особенности тех из них, которые ненаказуемы
в уголовно-правовом смысле, влияет в наибольшей степени то обстоятельство, что они должным образом не исследуются, не выявляются факторы их взаимосвязи с коррупционными преступлениями.
Нередко, особенно в работах ученых, обращающихся к изучению не
криминологических, но иных, отдельных аспектов проблем коррупции (в рамках административного права, государственного права,
цивилистики и других отраслей правовой науки
1
), констатируется отсутствие системных основ противодействия ее проявлениям. Представляется, что такие заключения можно признать верными, несмотря на то что для большинства ученых, проявивших интерес к
антикоррупционной тематике, таковая не является предметом их
систематических исследований. Поэтому проявляется поверхностный
либо сугубо специфический узкоотраслевой взгляд на проблемы противодействия коррупции, которые отмечаются только в рамках определенной специализации. Нередко в отмечаемых работах (как правило, в научных статьях) отсутствует не просто системный, но даже
научно-практический подход к исследованию избранного аспекта
изучения. Безусловно, это не способствует качественному формированию прежде всего научных или научно-практических основ
обеспечения системы противодействия коррупции в современной
России, а также использованию вырабатываемых знаний для целей
совершенствования данной системы.
Характеристики таких подходов к исследованию коррупции и
проблем противодействия ее проявлениям не отмечаются в криминологической науке. Чаще проявляются проблемы не качества исследований, а их непрерывности и комплексности.
На протяжении того времени, в течение которого происходило
развитие разнообразных проявлений коррупции, в криминологической науке отмечалось проведение ряда заслуживающих внимания
монографических исследований. При этом не все из них были комплексны с точки зрения соединения научных и практических основ
исследования.
1
См., например: Соколов А.Н. Коррупция, гражданское общество и правовое
государство // Журнал российского права. 2008. ¹ 8; Горелик А.П. Некоторые
аспекты реализации положений гражданского законодательства в сфере противодействия коррупции // Безопасность бизнеса. 2008. ¹ 2; Рождествина А.А.
Уголовно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной
службы // Таможенное дело. 2008. ¹ 1.
46
Значительное число монографических исследований посвяща-
лось отдельным направлениям борьбы с коррупционной преступно-
1
стью или ее закономерностям
.
Также подвергались изучению и некоторые качественно-нега-
тивные характеристики коррупционных проявлений в криминологи-
2
ческом их значении
. Множество проводимых исследований оформлялось в виде сборников аналитических материалов, которые отражали «картинку» коррупционной преступности, или редко имели
3
практическую составляющую
.
Работ, содержание которых основывалось бы на научно-практических подходах к вопросам комплексного обеспечения противодействия коррупции, было немного, тем более тех, которые имели
4
концептуальный внедренческий характер
.
Представленная краткая характеристика историографии исследований о противодействии коррупции позволяет высказать следующее
гипотетическое суждение.
Как представляется, отсутствие комплексности проводимых исследований проблем противодействия коррупции (увлечение отдельными направлениями), а также научно-практической составляющей,
да еще и в условиях непостоянства их проведения, существенно снижает потенциал их востребованности для целей практического использования производимых наработок.
Между тем аргументы необходимости постоянного проведения
таких исследований предопределены следующим. Предметом научного
исследования выступает изучение закономерностей свойств вещей, явлений. Применительно к антикоррупционной тематике значимым является учет свойств коррупции, проявления которой изменяются во
времени, под влиянием социальных, экономических, политических
1
Ñì.: Волженкин Б.В. Коррупция. СПб., 1998; Кабанов П.А., Газимзянов Ð.Ð.
Коррупция в России: понятие, сущность, причины, противодействие: Учеб. пособие. Набережные Челны, 2003; Петелина Л.В. Изучение и предупреждение
коррупции в правоохранительных органах: Дис. … канд. юрид. наук. Омск, 1998;
Эминов В.Е., Максимов С.В., Мацкевич И.М. Коррупционная преступность и борьба с ней: Учеб. пособие. М., 2001; Астанин В.В. Коррупция и борьба с ней в России в XVI—XX веках: диалектика системного подхода. М., 2003.
2
Ñì.: Эксанова А.А. Подкуп как криминогенное преступление (понятие, виды,
юридический анализ, квалификация): Дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород:
НА МВД России, 2001.
3
См.: Социология коррупции. М., 2003.
4
Ñì.: Максимов С.В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2000; Актуальные
проблемы антикоррупционной политики в Российской Федерации: Сборник /
Под общ. ред. В.Н. Лопатина. М., 2001. Практическая составляющая данной работы выразилась в разработке и принятии Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (Принят в г. Санкт-Петербурге
15 ноября 2003 г. Постановлением 22—12 на 22-м пленарном заседании Межпарламентской ассамблеи государств — участников СНГ).
47
преобразований, возникают новые линии детерминации. Соответственно, требуется и качественно новое ресурсное обеспечение противодействия коррупции. В такой ситуации проводимые в прошлом
исследования, тем более не на систематической основе, могут быть
востребованы практикой лишь отчасти, рассматриваться за основу.
Отмечая эти суждения, безусловно, нельзя исключать фактор
«политической воли или целесообразности» в контексте допущения
или ограничения принятия результатов антикоррупционных исследований с последующим внедрением таких результатов в практику.
Этот фактор способен играть позитивную роль, если представлять
его содержание как «сито» в отношении всех производимых наработок (не все из них действительно могут быть продуктивными или
иметь потенциальную результативность). Однако такой подход будет
являться полумерой, поскольку всегда будут присутствовать риски,
связанные с недооценкой или ошибочным выбором практичности
тех или иных антикоррупционных предложений.
В данном случае эти проблемы нивелируются в рамках организации антикоррупционного мониторинга, который должен представлять собой единую систему регулярных наблюдений, оценки и
прогноза состояния коррупции и противодействия ее проявлениям,
а также перманентных изменений, возникающих под влиянием
различных факторов (социальных, политических, экономических,
правовых). Очень важно понимание того, что в рамках таких основ функционирования антикоррупционного мониторинга востребованными станут вопросы его научно-практического обеспечения
(сопровождения).
Отсутствием комплексности, соответствующей сформированной
в современный период системе противодействия коррупции, характеризовались исследования диссертанта. Между тем их преодоление
происходило во времени, в результате длительных и постоянных исследований криминологических свойств коррупционных проявлений,
оценки их динамики, отмечаемых особенностей их детерминации.
Результатом такого подхода стало осознание того, что проводимые
криминологические исследования и их результаты способствуют
формированию комплексного взгляда на проблемы противодействия коррупции во всех ее проявлениях, в том числе тех, которые не
выражены в свойствах сугубо криминологических. Как результат,
возникает комплексное понимание существа коррупции, проявления которой обнаруживают полиотраслевую специфику.
Подтверждение таких выводов может быть основано на иллюстрации многолетних авторских исследований, посвященных криминологическому анализу проблем коррупции и противодействия ее
проявлениям, в том числе организованным.
На протяжении всего времени, в течение которого проводились
исследования, проблемным аспектом методики исследования всегда
48
выступал выбор системы показателей, характеризующих коррупционные проявления. В условиях, когда отсутствовало нормативное определение коррупции, отправное значение имел анализ тех преступлений, в которых обнаруживались свойства коррупционных деяний,
отмечаемые международными правовыми документами, а также акцентировалось внимание на подкупе (пассивном и активном) и на
результатах авторского исследования, посвященного вопросам опе-
1
рационального определения коррупции в истории России
.
Соединенный таким образом понятийный аппарат позволял выделять криминологически значимую совокупность преступлений,
относимых к коррупционным. Забегая вперед, следует отметить, что
выборка исследуемых преступлений не была ошибочной — впоследствии, с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г.
¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции», диспозиция большинства выделяемых ниже преступлений как коррупционных нашла отражение в ст. 1 данного закона.
Выделялись следующие деяния, предусмотренные УК РФ: получение взятки (ст. 290), дача взятки (ст. 291), незаконное участие в
предпринимательской деятельности (ст. 289), коммерческий подкуп
(ст. 204). Анализ динамики указанных преступлений производился
на постоянной основе с начала 2000-х годов в числе абсолютных
показателей по двум основным критериям (числу зарегистрированных фактов и выявленных лиц) (табл. 1.3).
Коррупционные преступления, образующие вид преступности,
можно было полноценно описать только с помощью системы отдельных преступлений. Такой путь наиболее продуктивен и в современных условиях для выдвижения оценок состоянию и особенностям
коррупционной преступности, а также проблем противодействия ей.
Для этих целей, с криминологических позиций, корректной основой выступает анализ преступлений, предусмотренных ст. 290 и
291 УК РФ. Даже учитывая несовершенство уголовной статистики,
анализ криминологически значимых показателей указанных преступлений достаточно добросовестно позволяет отражать негативно-качественное состояние коррупционной преступности.
На протяжении исследуемого периода (2000—2008 гг.) отмечается
значительная разница между числом зарегистрированных преступлений «Получение взятки» и «Дача взятки». Фактически на каждое зарегистрированное преступление «Дача взятки» ежегодно приходится
1,5—2 преступления «Получение взятки». Показатели преступлений
взяточничества по числу выявленных лиц, совершивших эти преступления, противоположны — на каждого выявленного взяткопо-
1
Ñì.: Астанин В.В. Коррупция и борьба с ней в России XVI—XX вв.: диалектика системного подхода: Монография. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2003.
49
лучателя приходится почти два взяткодателя. При этом, в два раза
больше освобождается от уголовной ответственности взяткодателей,
нежели взяткополучателей. Например, в 2002 г. освобождено взяткополучателей — 393, взяткодателей — 908 (указанные тенденции
сохранились и впоследствии, в период эскалации деяний субъектов
подкупа, отмечаемой с 2003 г.).
Таблица 1.3. Динамика числа зарегистрированных преступлений,
предусмотренных ст. 204, 289, 290, 291 УК РФ,
и выявленных лиц, их совершивших, в РФ в 2000—
1
2008 ãã.
Статьи
ÓÊ ÐÔ
Ст. 204
«Коммерческий подкуп»
Ст. 289
«Незаконное участие
в предпринимательской деятельности»
Ст. 290
«Получение
взятки»
Ñò. 291
«Äà÷à âçÿòêè»
2000 ã. 2001 ã. 2002 ã. 2003 ã. 2004 ã. 2005 ã. 2006 ã. 2007 ã. 2008 ã.
Зарегистрировано преступлений
2146 2542 2780 2495 2020 2178 1751 1786 1712
Выявлено лиц
921 935 1122 746 654 651 783 684 685
Зарегистрировано преступлений
— — 18 67 44 31 49 44 42
Выявлено лиц
— — 8 10 7 8 23 23 25
Зарегистрировано преступлений
4281 4797 4553 4425 5273 5720 6546 6788 7133
Выявлено лиц
1666 1674 1664 1726 1925 1983 1664 2352 2288
Зарегистрировано преступлений
2766 3112 2758 2921 3655 4104 4517 4828 5381
Выявлено лиц
815 2022 2132 2213 2684 3126 3648 4003 4602
Такой разнос статистических показателей двух взаимосвязанных
преступлений — дачи и получения взятки — находит свои объяснения в следующем. Прежде всего, превалирование зарегистрированных преступлений, совершаемых взяткополучателями, над преступлениями взяткодателей определяется предоставляемой взяткодателю
примечанием к ст. 291 УК РФ возможностью изобличения инициативного взяткополучателя. Что касается незначительного числа вы-
1
По форме 1-Г Главного информационного аналитического центра МВД России.
50
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]