Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. Монография
.pdf
сведений от членов семьи могут быть не уволены, но привлечены к
мерам дисциплинарного характера. Однако в связи с этим следует
отметить, что в действующих нормативных правовых актах, регулирующих трудовые правоотношения, пока не предусмотрены правовые основания для увольнения и порицания работников за неисполнение требований «о декларировании доходов».
Существенные недостатки правил «декларирования доходов»
проявляются в связи с установленными законом о противодействии
коррупции требованиями о публикации сведений декларантов и
проверке достоверности таких сведений.
Как установлено Федеральным законом от 25 декабря 2008 г.
¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ч. 5 ст. 8), сведения о
доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственных и муниципальных служащих могут предоставляться
для опубликования СМИ. Данная мера имеет целевое назначение
для противодействия коррупции в том, что общественность может
запрашивать сведения об имуществе соответствующих служащих,
проверять полноту его декларирования. Между тем профилактический потенциал данной нормы оказался ограниченным в связи с
изданием Указа Президента РФ от 18 мая 2009 г. ¹ 561, которым
предусматривается порядок предоставления сведений декларантов
СМИ для опубликования по их запросам. В частности, сведения
декларантов предоставляются только общероссийским СМИ. Кроме
того, еще одним из ограничителей действенности антикоррупционной
по содержанию меры является то обстоятельство, что опубликованию
подлежат сведения декларантов из числа лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, их супругов и несовершеннолетних детей.
Как для опубликования, так и для размещения на официальных
сайтах (федеральных государственных органов и государственных
органов субъектов Российской Федерации) предоставляются сведения, характер которых также имеет дефицит информативности для
целей предупреждения коррупционных рисков. Это выражается в
содержании сведений. Например, в части, касающейся декларируемого годового дохода, нет требований к указанию источников доходов. Справедливости ради следует отметить, что такая информация
не является императивно закрытой, она содержится в формах справок декларантов. То обстоятельство, что детализация таких сведений не предусматривается для опубликования СМИ и размещения
на официальных сайтах государственных органов, безусловно, снижает потенциал транспорентности целей предупреждения коррупции.
По смыслу ст. 8 Федерального закона от 25 декабря 2008 г.
¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции» проверку достоверности
и полноты сведений декларантов допускается осуществлять разными
способами. Ее может проводить представитель нанимателя (руково-
131
дителя) или лицо, которому такие полномочия предоставлены представителем нанимателя (руководителем). Проверка может осуществляться самостоятельно или путем запроса в правоохранительные
органы и государственные органы, осуществляющие контрольные
функции. В этом случае предмет запроса — имеющиеся в правоохранительных и государственных органах данные о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственного
служащего, его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
В настоящее время порядок направления соответствующего запроса не определен, а сохраняющий юридическую силу Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. (в ред. от 28.06.2005) ¹ 641 «О мерах по
организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке
назначения и должности федеральной государственной гражданской
службы»
1
нельзя распространить на весь круг лиц, которые опреде-
лены в рассматриваемой статье.
Для целей предстоящего качественного обеспечения действенности требований «о декларировании доходов» организацию работы
по проведению проверки достоверности и полноты запрашиваемых
сведений, учитывая масштаб, связанный с объективными составляющими (численность проверяемых, разнообразие проверяемых
сведений, задействованность проверяющих), следует связывать с ее
соответствующим ресурсным обеспечением: кадровым, техническим,
организационным. Такое обеспечение ложится не только на кадровые службы органов власти, но и на правоохранительные и иные
государственные органы, осуществляющие контрольные функции
или обладающие специальной компетенцией, а также полномочиями
по проверке запрашиваемых сведений. В этой связи к государственным органам, обладающим достаточной компетенцией и полномочиями для целей обеспечения положений комментируемой статьи,
следует отнести Росфинмониторинг и органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность (при ближайшем рассмотрении их
полномочий). При этом, конечно, отмечаются весьма ограниченные
возможности указанных органов по проверке сведений декларантов.
В будущем потребуется расширение как их полномочий, так и инструментов (рабочих механизмов) добычи и обработки искомой
информации.
На сегодняшний день в соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 12 августа 1995 г. (в ред. от 26.12.2008 г.) ¹ 144-ФЗ
«Об оперативно-розыскной деятельности»
2
органы, осуществляющие ОРД, в пределах своих полномочий вправе собирать данные,
необходимые для принятия решений о достоверности представлен-
1
ÑÇ ÐÔ. 1998. ¹ 23. Ñò. 2502.
2
ÑÇ ÐÔ. 14.08.1995. ¹ 33. Ñò. 3349.
132
ных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направленного
в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации.
В настоящее время такой порядок не определен, и юридическую
силу могут сохранять только отдельные положения вышеназванного
указа, практическое назначение которых остается (за неимением
других средств) важным для целей противодействия коррупции.
Запрет государственным служащим участвовать на платной основе
в деятельности органа управления коммерческой организацией, как
представляется, имеет ограниченную норму запрета. Такая оценка
возникает вследствие того, что участие служащих в деятельности органа управления коммерческой организацией запрещается не в целом, а
только в связи с их участием на платной основе. Таким образом, при
четком следовании правилам данной нормы допустимыми становятся
случаи, при которых гражданский служащий при безвозмездном участии в деятельности органа управления коммерческой организацией
может получать возможность приобрести из этого иные, кроме вознаграждения, имущественные и неимущественные выгоды.
Такое участие может исключать добросовестное исполнение
служащим своих должностных обязанностей, требуемое в соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. (в
ред. 18.07.2009) ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации», а именно обязанностей не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных
(финансовых) и иных интересов.
В этой связи органам прокуратуры при осуществлении надзора
за исполнением требований законодательства о государственной гражданской службе и противодействия коррупции следует обращать
внимание на то, что в деятельности органа управления коммерческой
организацией гражданский служащий, являясь ее членом, может участвовать только в пределах своих служебных обязанностей и только в
тех случаях, когда это предусмотрено федеральным законом. В настоящее время в отдельных случаях законодательством предусмотрены возможности участия государственных служащих в деятельности
органов управления акционерных обществ, в которых имеется доля
государственного участия. Предусматриваются даже определенные
обязанности государственных служащих, представляющих интересы
государства
1
. Между тем даже в тех случаях, когда государственному
1
Например, такие требования установлены Постановлением Правительства РФ
от 22.02.1997 г. ¹ 214 «Об обязанностях представителей государства в органах
управления акционерных обществ, часть акций которых находится в федеральной собственности, при возникновении задолженности этих акционерных обществ по заработной плате, обязательным платежам в бюджеты всех уровней и
страховым взносам в государственные внебюджетные фонды» // СЗ РФ.
03.03.1997. ¹ 9. Ñò. 1114.
133
служащему не запрещено осуществлять деятельность в органах
управления некоммерческих организаций (потребительские кооперативы, общественные организации), остаются высокими риски
проявлений конфликта интересов.
В данном случае их исключение возможно в одном из двух вариантов. Первый — требуется действенная работа комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Однако
на практике такой работы не отмечается (см. следующий параграф
работы). Второй вариант связан с расширением ограничения, а
именно с запретом на участие государственных гражданских служащих в любой форме в деятельности коммерческой организации.
В экспертных кругах вызывают широкие дискуссии вопросы оснований и механизмов обеспечения запрета государственным служащим после увольнения с гражданской службы в течение двух лет
замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления
данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по
соблюдению требований к служебному поведению государственных
гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов.
Существенными основаниями, связанными с применением данного антикоррупционного требования, являются, во-первых, определение перечня должностей гражданской службы, замещение которых
лицами обуславливает распространение на них указанного запрета;
во-вторых, установление порядка дачи согласия соответствующих
комиссий на замещение запретных должностей.
В настоящее время нормативными правовыми актами не установлен перечень должностей государственной или муниципальной
службы, на которые должны распространяться рассматриваемые требования. От этого зависит и отсутствие правового регулирования порядка получения согласия комиссий на реализацию предоставляемого соответствующим государственным служащим права на замещение
должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если
отдельные функции государственного управления данными организациями входили в их должностные (служебные) обязанности.
Между тем даже при условии необходимого нормативного правового обеспечения данного антикоррупционного требования не
утратят актуальности вопросы, связанные с будущим его применением с точки зрения возможности возникновения коррупционных
рисков. В частности, проблемы могут возникнуть в связи с объективностью разрешений на замещение «табуированных» должностей
членами соответствующих комиссий. Для действенного применения
рассматриваемого антикоррупционного требования следует учиты-
134
вать возможные риски коррупционной подверженности членов соответствующих комиссий. Проблемы такого свойства подробно рассматриваются в следующем параграфе настоящей главы.
Немаловажным для целей действенного применения данной
нормы выступает и необходимость установления юридической ответ-
1
ственности не только работодателей
, но и лиц (из числа бывших
государственных служащих), которые нарушили установленный запрет на замещение должностей. С криминологических позиций это
обоснованно, поскольку в данном случае можно отмечать коррупционный сговор между указанными субъектами.
В настоящее время заключение трудового договора в нарушение
установленных федеральными законами ограничений, запретов и
требований, касающихся привлечения к трудовой деятельности граждан, уволенных с государственной службы, в соответствии с абз. 5
ч. 1 ст. 84 ТК РФ является всего лишь нарушением правил заключения трудового договора, влекущим его прекращение.
Определение содержания коррупционных рисков, связанных с
реализацией государственными служащими полномочий, следует рассматривать в плоскости их профессиональной деятельности. В данном
случае коррупционные риски, так же как и риски, связанные с прохождением государственной службы, вызваны недостатками нормативного правового регулирования исполнения полномочий.
2
Автором проведено исследование
, основанное на анкетировании
государственных гражданских служащих системы Минюста России
и других органов исполнительной власти, посвященное проблемам
выявления и определения содержания коррупционных рисков, источником которых послужили недостатки нормативного правового
регулирования полномочий указанной категории служащих.
Результаты проведенного исследования позволяют сделать выводы о том, что нормативное правовое обеспечение реализации
полномочий государственными служащими в настоящее время не
обладает теми качеством и полнотой, которые можно оценивать с
точки зрения препятствий к использованию таких полномочий в
целях коррупции.
Респондентам было предложено высказать мнение, основанное
на наблюдениях, фактических данных и собственных практиках, ка-
1
Неисполнение работодателем обязанности уведомлять о заключении трудового
договора бывшего работодателя государственного служащего является правонарушением и влечет ответственность, установленную ст. 19.29 КоАП РФ.
2
Исследование проведено на базе Научного центра противодействия коррупции
НИИ РПА Минюста России в апреле 2009 г. в 14 субъектах Российской Федерации. Научным руководителем проводимого исследования выступил автор. Число
опрошенных превышает 1100 человек. Развернутые результаты анкетирования
см. в Приложении.
135
сающееся оценки коррупционных рисков, возникающих в их профессиональной деятельности.
Определение проявляющихся на практике недостатков законодательства, которые способствуют коррупции, связывалось респондентами в наибольшей степени с несколькими факторами. Первый —
наделение государственного органа (должностного лица) полномочиями, которые он способен использовать по собственному усмотрению. Второй — отсутствие четкой регламентации порядка реализации полномочий исполнительного органа (должностного лица).
Иллюстрацией того, насколько значительной может быть латентность коррупционных рисков, связанных с использованием служащими полномочий, основанных на недостатках нормативных правовых актов, служат следующие сведения о проявлениях таких рисков.
Так, респонденты отмечают увеличение числа решений должностных лиц, выходящих за рамки их компетенции (вследствие неопределенности границ такой компетенции), а также распространенность случаев завышения требований к физическому или юридическому лицу при реализации должностным лицом разрешительных и
регистрационных полномочий.
Даже если опрашиваемые заблуждались относительно генезиса
коррупционных рисков, то указание на их содержание, связанное с
тем, что они преодолеваются при помощи взятки, вряд ли представляется ошибочным.
Тем более что эксперты в своих ответах утверждают, что использование недостатков нормативного правового регулирования порядка исполнения полномочий служащими преследует коррупционные
цели. Выяснению этого был посвящен отдельный вопрос, заданный
анкетируемым: «Судя по информации, которой Вы располагаете,
какие цели преследует использование недостатков норм законодательства?» В порядке рейтинговой шкалы ответы респондентов распределились в следующей последовательности: «платная» реализация
должностным лицом своих полномочий, за которые он ответственности не несет; оказание давления на граждан (юридических лиц) в
корыстных целях либо иных (корпоративных) интересах; возможность
заключения коррупционных сделок; освобождение от фактической
необходимости исполнения требований нормативного правового
акта. Таким образом, только один из отмеченных респондентами
факторов не имеет коррупционной составляющей.
Для целей предупреждения коррупционных рисков рассматриваемой категории практическое значение имеет вопрос, связанный
с определением того, в какой сфере они выявляются. Основываясь
на фактических данных, которыми располагали респонденты, было
указано, что потенциальные коррупционные риски, основанные на
использовании недостатков законодательных норм, преимущественно выявляются при осуществлении контрольных, надзорных прове-
136
рок органов государственной власти и при рассмотрении жалоб,
обращений и заявлений физических и юридических лиц.
Для целей выявления коррупционных рисков эксперты не отводят значения обобщению практики применения законодательства, а
также проведению правовой экспертизы проектов законодательных
и иных нормативных правовых актов. Превалирует подход к практическому оперативному выявлению коррупционных рисков, которые подтверждены информативно и находят при этом фактическое
подтверждение.
Безусловно, что любое проводимое исследование не ограничивается целями «фотографирования картины» фактического положения
дел по изучаемой сфере. В гипотетическом заключении такое положение может быть видимым, оцениваемым с малой погрешностью и без
проведения специального исследования. Однако при этом неминуемо возникнут трудности относительно выяснения основных начал, ведущих к устранению выявленных проблем. В предмет исследования представленной оценки коррупционных рисков входили
задачи выяснения первичных, необходимых основ их предупреждения. С учетом специфики тематики опроса представлялось, что исключение коррупционных рисков следует связывать с качеством
нормативного правового регулирования сферы исполнения полномочий государственными служащими. В этой связи анкетируемым
был задан вопрос, который предполагал ответы, связанные с предложениями по изменению и дополнению нормативных правовых
актов в целях предупреждения рисков их коррупционного использования. В данном случае предлагаемый вопрос сочетал в себе открытые разделы для ответов и закрытые, и таким образом была
предусмотрена возможность свободного выбора ответов как с указанием на нормативные правовые акты, регулирующие полномочия
служащих, так и без указания на них.
Респонденты в своих ответах преимущественно отмечали необходимость изменения нормативной правовой основы деятельности
государственных служащих, а именно: введение конкретных сроков
и четкого порядка совершения действий (юрисдикционных, разрешительных); расширение оснований юридической ответственности
и обжалование действий (бездействия) и решений должностных
лиц; установление специальных (детальных) запретов и ограничений
для должностных лиц.
Показательно, что среди основных причин, которые вызывают
необходимость принятия предлагаемых изменений и дополнений,
по мнению анкетируемых, выступают недостатки, вызванные отсутствием действенных механизмов осуществления контроля за деятельностью служащих, которые призваны предупреждать и пресекать
коррупционные риски. При этом абсолютное большинство респон-
137
дентов отмечало, что такие контрольные меры предусмотрены законодательством, но не являются действенными.
Исследование существа и правовой природы происхождения (а
также предупреждения) коррупционных рисков нельзя отрывать от задач определения сфер правоотношений, которые подвержены корруп-
1
ции. В этом направлении предпринимались исследования
. В контексте правотворческих предложений такие сферы были выделены и
определены в модельном антикоррупционном законодательстве.
Так, в модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (принят Постановлением от 15 ноября 2003 г.
¹ 22—15 Межпарламентской Ассамблеей государств — участников
2
ÑÍÃ)
, выделяется 12 сфер, в которых требуется установление ан-
тикоррупционных стандартов. Это сферы:
x реализации права на референдум, избирательных прав и дея-
тельности партий;
x государственной власти, государственной и муниципальной
служб;
x службы в коммерческих и иных организациях;
x правотворчества;
x судебной и правоохранительной деятельности;
x бюджетного процесса и бюджетного кредитования;
x кредитно-банковской деятельности;
x эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг;
x приватизации государственного и муниципального имущества;
x осуществления государственных и муниципальных закупок;
x лицензирования отдельных видов деятельности, регистрации
юридических лиц, экспертизы и сертификации продукции и
услуг;
x предоставления и получения зарубежной финансовой и гума-
нитарной помощи.
Безусловно, что данные сферы не являются статичными. Представляется, что в настоящее время их перечень может быть более
обширным, если проводить качественный систематический анализ
и оценку коррупционных рисков в тех или иных сферах жизнедеятельности государства и общества. К сожалению, такой анализ не
проводился. Возможно, и потому, что не было методического и понятийного аппарата для исследований в данной области.
Обращаясь к проблемам предупреждения коррупционных рисков, нельзя не принимать во внимание как экспертные предложения в этой области, имеющие правотворческий характер, так и пре-
1
Ñì.: Лопатин В.Н. О системном подходе в антикоррупционной политике //
Государство и право. 2001. ¹ 7.
2
См.: Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств —
участников Содружества Независимых Государств. 2004. ¹ 33. С. 225—260.
138
дусмотренные современным законодательством возможности пресечения коррупционных рисков, которые возникают под внешним
влиянием (склонением государственных служащих к совершению
коррупционных правонарушений).
В разрезе экспертных суждений, связанных с предупреждением
коррупционных рисков, следует отметить следующий ряд предложений: ввести конкретный и четкий порядок совершения действий
должностных лиц и установить специальные (детальные) запреты и
ограничения для них; расширить основания юридической ответственности должностных лиц и обжалования их действий (бездействия).
Специальные меры пресечения коррупционных рисков, генезис
которых обусловлен склонением государственного служащего к совершению коррупционных правонарушений, следует рассматривать
в рамках фактически нового правового института, имеющего криминологическую специфику, предусмотренного ст. 9 Федерального
закона от 25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Указанной статьей предусматривается обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений. Содержание данной меры нацелено как на предупреждение, так и на
пресечение инициированных коррупционных устремлений, направленных в отношении государственных или муниципальных служащих.
Фактически обязанностью уведомления обеспечивается механизм внутреннего самоконтроля служащих, которые таким образом
предупреждены в рамках требований закона о том, что любые случаи склонения должны обязательно получить огласку и соответствующую форму реагирования. Данным обстоятельством во многом
обеспечивается и фактор пресечения случаев склонения служащих
к совершению коррупционных правонарушений, выражающийся в
том, что инициаторы подкупа всегда будут сомневаться, образно говоря, в «преступной искренности», в чистоте помыслов подкупаемых. Это способ раскола или предупреждения сговора, который
выступает основным свойством коррупционных правонарушений,
определяющим их высокую латентность.
Порядок такого уведомления следует связывать прежде всего с
полномочиями должностных лиц правоохранительных органов и их
обязанностью принять и проверить сообщение о готовящемся преступлении в пределах своей компетенции. Такие полномочия дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа предусмотрены ст. 144 УПК. Для целей пресечения и наказания виновных в склонении к совершению коррупционных
правонарушений значение имеет норма ч. 4 ст. 33 УК, в которой
определяется такой вид соучастника преступления, как подстрекатель (лицо, склонившее другое лицо к совершению преступления
путем подкупа, угрозы или другим способом).
139
Как представляется, определение обязанности государственных
и муниципальных служащих уведомлять о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений как должностной (служебной) обязанности следует рассматривать в двух обеспечительных
аспектах:
x во-первых, как специальную норму, обеспечивающую общие
положения законодательства о государственной гражданской
и муниципальной службе, которые устанавливают требования
соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, а также требования к служебному поведению,
которые предусмотрены другими федеральными законами;
x во-вторых, как норму, которая должна быть развита в рамках
локального нормативно-правового регулирования данных вопросов в актах, издаваемых государственными органами и органами местного самоуправления, в частности в актах, а также должностных инструкциях, в которых определяются
должностные (служебные) обязанности государственных или
муниципальных служащих.
В настоящее время факты уведомления служащими о склонении
их к совершению коррупционного правонарушения не встречаются.
В данном случае вряд ли стоит ожидать изменений в этой области,
если не использовать меры оперативно-розыскного характера, направленные на выявление случаев склонения. Только затем, при установлении таких фактов, можно применять к служащим, не исполнившим установленную обязанность, меру дисциплинарной ответственности в виде увольнения их со службы.
Предпринятое исследование существа коррупционных рисков,
безусловно, не может претендовать на полноту и содержание результатов, которые позволили бы сформировать готовую систему мер их
предупреждения. Между тем нельзя не принимать во внимание, что
природа коррупционных рисков, их содержание, закономерности
изменения качественных характеристик (которые не исследованы
должным образом до сих пор) раскрываются в контексте противодействия коррупции и, возможно, даже проявляются как лакмус
недостатков деятельности в этой области.
Такие предположения актуализируют необходимость проведений
исследований в этой области, в том числе с использованием выводов, которые могут быть представлены в данной части исследования.
Основные выводы можно свести к следующим положениям.
Коррупционные риски в сфере государственной службы связаны
с недостатками нормативного правового регулирования и возникающими на этой основе издержками правоприменения и правосознания. Операциональное определение коррупционных рисков можно
сформулировать следующим образом. Коррупционные риски, свя-
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]