Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. Монография
.pdf
привилегии в отношении лиц, обладающих иммунитетом, предусматривают в таких случаях задержание или арест лица, застигнутого
на месте преступления, с последующим уведомлением компетентного органа, уполномоченного рассматривать дела, связанные со снятием иммунитета.
В остальных случаях результаты проверки сообщений о факте
преступления, совершенного лицом, обладающим иммунитетом, могут быть отвергнуты судом при рассмотрении вопроса о даче согласия на возбуждение уголовного дела, если такие результаты получены
с нарушением их привилегий.
Учитывая характер задач, решаемых названными лицами, законодатель счел необходимым оградить их от попыток оказывать на
них давление путем привлечения или угрозы привлечения их к уголовной ответственности, для чего наделил этих лиц иммунитетами.
Однако неприкосновенность не может рассматриваться как привилегия, освобождающая от уголовной ответственности. Для отдельных представителей правоохранительных органов значение борьбы
с коррупцией определяется возможностью обратить ее результаты к
своей личной выгоде. И уголовно-правовой иммунитет таких лиц
обеспечивает им совсем не те возможности, которые задумывал законодатель. В этой связи особо негативный характер имеет коррупция в правоохранительных и судебных органах, в которых лица, наделенные неприкосновенностью, сами являются субъектами организованной коррупции или вымогают взятки за предлагаемые
неправомерные действия. Однако даже если получено согласие суда
на возбуждение уголовного дела, необходимо еще и коллегиальное
согласие органа, в котором работают неприкосновенные или даже
работали. Статус неприкосновенности распространяется на подозреваемых в совершении преступления судей — в случае освобождения от должности и при уходе из судебных органов к моменту возбуждения в отношении них уголовного дела, совершенного в период пребывания в должности. Достаточно часто в первой половине
2000-х годов без удовлетворения оставались запросы Генеральной
прокуратуры РФ о даче согласия на привлечение лиц, обладающих
иммунитетом, к уголовной ответственности за совершение коррупционных преступлений.
Чтобы максимально исключить такие проявления, необходимо,
прежде всего, использовать профилактические меры противодействия
коррупции на стадиях уголовного расследования: усиление прокурорского надзора за расследованием преступлений, преимущественно
экономических и коррупционных, а также взаимодействие СМИ,
правозащитных организаций и следственных органов по результатам расследования фактов коррупции.
Наряду с этим, на возбуждение уголовного дела в отношении
определенной категории лиц, обладающих иммунитетом, необходимо еще и коллегиальное согласие органа, в котором они работают
(парламентарии, судьи).
121
Обязательность получения согласия на возбуждение уголовного
дела создает безвыходное положение. Основанием к возбуждению дела
являются достаточные данные, указывающие на признаки преступления. На этой стадии представляемые данные бывают обычно неполными, а возможности для их проверки весьма ограниченны, поскольку в ходе проверки предусмотрено лишь истребование необходимых материалов и получение объяснений, однако без производства
следственных действий. Такие данные нередко оказываются неубедительными для коллегиального органа, дающего согласие на лишение
иммунитетов. Требуются веские доказательства о причастности к
преступлению. Собрать доказательства можно только путем расследования, которое невозможно без возбуждения уголовного дела.
Возникает замкнутая система: достаточные для получения согласия на возбуждение уголовного дела данные можно получить только
в результате производства следственных действий, а производство
предварительного следствия невозможно без получения согласия на
возбуждение уголовного дела. Таким образом, оформление необходимых документов и получение согласия коллегиального органа занимают столько времени, что производство после этого следственных действий, имеющих характер неотложных, становится бессмысленным.
Достаточным являлся бы порядок, при котором уголовное дело в
отношении судьи, члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации может
возбуждаться на общих основаниях, при этом коллегиальный орган
рассматривает только вопрос о даче согласия на привлечение их к
уголовной ответственности. При соответствующем подходе гарантии неприкосновенности судей и членов парламента не пострадают.
Уголовно-правовой иммунитет обеспечивает защиту от уголовного преследования не только тем подозреваемым в совершении
преступления лицам, которые им обладают, поскольку на практике
порой бывает необходимо привлечь лицо, которое обладает иммунитетом, в качестве обвиняемого по делу, возбужденному в отношении
другого лица, не наделенного иммунитетом. Особенно остро эта
проблема встает при расследовании преступлений, совершенных в
составе организованных преступных групп и преступных сообществ.
Такие тенденции можно интерпретировать как свидетельство
возможного механизма ухода от уголовной ответственности всех
лиц, причастных к преступлениям лиц, обладающих иммунитетом.
Не исключается вероятность коррупционной подверженности процессов судопроизводства по уголовным делам о коррупционных преступлениях. С учетом этого представляется целесообразным ввести
порядок рассмотрения уголовных дел по таким преступлениям судом присяжных.
Необходимо учитывать, что наличие уголовно-правового иммунитета обеспечивает защиту от уголовного преследования не только
подозреваемых в совершении преступления, обладающих таким статусом. На практике возникают проблемы привлечения неприкосно-
122
венных в качестве обвиняемых по делам, возбужденным в отношении
других лиц, не наделенных иммунитетом. Особенно остро эта проблема может стоять при расследовании преступлений, совершенных в составе организованных преступных групп и преступных сообществ.
В данном случае могут проявляться возможности ухода от уголовной ответственности лиц, причастных к преступлениям лиц, обладающих уголовно-правовым иммунитетом. При таких позициях,
мягко говоря, парадоксальных, имеется интерес ложного воплощения принципа равенства всех перед законом (так называемых неприкосновенных и соучастников их преступлений).
Мера к сокращению перечня лиц, обладающих иммунитетом,
представляется необходимой в разрезе тех рекомендаций, которые
были даны Российской Федерации со стороны ГРЕКО по итогам
оценки состояния дел в сфере противодействия коррупции на национальном уровне, в том числе в связи с имплементацией положений Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию.
Изучение реагирования на организованную коррупцию, в какой
бы период исторического времени оно ни проводилось, всегда позволяет сформулировать предложения, направленные на решение
наиболее острых и насущных проблем реагирования на организованную коррупцию и привлечения к уголовной ответственности ее
субъектов. Системный подход к решению названных проблем всегда будет вызывать необходимость продолжения такого изучения с
постановкой иных задач.
Вместе с тем следует иметь в виду, что устранение большинства
проблем в системе противодействия коррупции, продуцированных в
том числе и проявлениями организованной коррупции, может быть
осуществлено посредством реализации превентивных мер.
Таким образом, результаты проведенного исследования среди
иных предложений позволяют выделить ряд существенных, имеющих криминологическое значение моментов, учитывать которые
необходимо в разрезе ключевых направлений антикоррупционной
политики. В сфере правотворчества представляется необходимым
введение специальной нормы уголовной ответственности за посредничество во взяточничестве, сокращение сферы действия иммунитета от уголовного преследования, придание конфискации статуса
меры наказания. Оптимизация правоприменительной практики связана с реализацией мер, которые позволят выявлять не эпизоды, а
систему деяний, связанных с организованными проявлениями коррупции. Для этого потребуется активное и качественное использование оперативно-розыскных методов выявления коррупционных
преступлений. При этом реализация принципа неотвратимости наказания виновных и исключение либеральной судебной практики
представляется значимой мерой в контексте развития антикоррупционного правосознания для целей искоренения в общественном
сознании позиций дозволенности коррупционного поведения.
123
Глава 3
ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
В КОНТЕКСТЕ СПЕЦИАЛЬНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ
ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ
3.1. Предупреждение коррупционных рисков,
связанных с государственной службой
Понятие коррупционных рисков, связанных с гражданской службой, не имеет ни законодательного, ни операционального определения. Между тем установление содержания таких рисков может
выступать предметным направлением современной антикоррупционной политики. Такое установление позволяет вычленить риски,
являющиеся в силу разных причин латентными, которые связаны с
прохождением государственной службы. Вычленение таких рисков,
нередко воплощающихся в преступления, подчинено целям их предупреждения.
Структура рисков одинакова в генезисе — они продуцированы
недостатками нормативного правового регулирования вопросов,
связанных с прохождением государственной службы, но проявляются
по-разному. В одном случае риски обнаруживаются в плоскости несоблюдения установленных законодательством запретов, связанных
с государственной службой, в другом — в связи с исполнением полномочий государственными служащими при осуществлении своей
профессиональной деятельности.
Криминологическая составляющая в рассматриваемых проблемах
в связи с таким определением генезиса коррупционных рисков становится очевидной, если принимать во внимание следующие моменты. Во-первых, коррупционные риски рассматриваются как обстоятельства, способствующие совершению коррупционных преступлений. Соответственно, задачи ранней превенции таких преступлений
решаются в связи с предупреждением коррупционных рисков. Вовторых, вопросы криминологической обусловленности либо необусловленности законодательства решаются в контексте той методологии, в соответствии с которой предполагается, что «криминологический аспект преступности и борьбы с ней всегда анализируется в
единстве с нормативно-правовым»
1
Ñì.: Долгова А.И., Евланова О.А. Методика анализа организованной преступ-
ности. М., 2005. С. 98.
1
.
124
Итак, определение содержания коррупционных рисков, связанных с несоблюдением установленных законодательством запретов,
следует находить в нормативно-правовых требованиях, предъявляемых к государственным служащим, соблюдение которых призвано
обеспечивать предупреждение коррупции на ранней стадии. С учетом
такого посыла, ближайшим для искомого содержания коррупционных рисков является законодательство, регулирующее сферу государственной службы в части требований, предъявляемых к служащим.
Обязанности, ограничения и запреты, установленные федеральным законодательством для государственных служащих, можно условно рассматривать с позиции их общего и специального антикоррупционного содержания. Для целей настоящего исследования интерес представляют обязанности, ограничения и запреты, имеющие
специальное антикоррупционное содержание. К таковым следует
отнести обязанности, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, которые призваны предупредить незаконное использование физическим лицом своего должностного положения в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества
или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для
себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. В данном случае предлагаемое операциональное определение антикоррупционного
содержания обязанностей, ограничений и запретов, связанных с
прохождением государственной службы, основано на толковании
понятия коррупции, предусмотренного ст. 1 Федерального закона от
1
25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
.
С учетом данного определения предлагается осуществить выборку антикоррупционных обязанностей, ограничений и запретов
на основе анализа ст. 15—17 Федерального закона от 27 июля 2004 г.
(в ред. от 25.12.2008 г.) ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской
службе Российской Федерации»
2
. В такую выборку включены те обязанности, ограничения и запреты, которые имеют конкретику мер,
призванных предупреждать коррупционные риски, связанные с прохождением государственной службы (исполнением полномочий
государственным служащим).
Используя такое операциональное определение, к антикоррупционным обязанностям государственных служащих из числа предусмотренных ст. 15 указанного закона следует отнести следующие:
x представлять в установленном порядке предусмотренные фе-
деральным законом сведения о себе и членах своей семьи, а
также сведения о полученных им доходах и принадлежащем
ему на праве собственности имуществе, являющихся объек-
1
ÑÇ ÐÔ. 29.12.2008. ¹ 52 (÷. 1). Ñò. 6228.
2
ÑÇ ÐÔ. 02.08.2004. ¹ 31. Ñò. 3215.
125
тами налогообложения, об обязательствах имущественного
характера;
x сообщать представителю нанимателя о личной заинтересован-
ности при исполнении должностных обязанностей, которая
может привести к конфликту интересов, принимать меры по
предотвращению такого конфликта.
К числу ограничений, связанных с гражданской службой, обладающих специальным антикоррупционным содержанием из числа
предусмотренных ст. 16 указанного закона, представляется возможным отнести случай близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети
супругов) с гражданским служащим, если замещение должности
гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью
или подконтрольностью одного из них другому.
Из числа установленных ст. 17 Федерального закона от 27 июля
2004 г. ¹ 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запретов в качестве антикоррупционных предлагается выделить следующую (самую объемную) выборку не разрешенных государственному служащему действий:
x участвовать на платной основе в деятельности органа управ-
ления коммерческой организацией, за исключением случаев,
установленных федеральным законом;
x осуществлять предпринимательскую деятельность;
x приобретать в случаях, установленных федеральным законом,
ценные бумаги, по которым может быть получен доход;
x быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в
государственном органе, в котором он замещает должность
гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральным законом;
x получать в связи с исполнением должностных обязанностей
вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки,
денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений,
отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);
x выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей
за пределы территории Российской Федерации за счет средств
физических и юридических лиц, за исключением служебных
командировок;
x использовать в целях, не связанных с исполнением должно-
стных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также
передавать их другим лицам;
x разглашать или использовать в целях, не связанных с граждан-
ской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера,
126
или служебную информацию, ставшие ему известными в связи
с исполнением должностных обязанностей;
x использовать должностные полномочия в интересах полити-
ческих партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций;
x входить в состав органов управления, попечительских или
наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих
на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации;
x заниматься без письменного разрешения представителя нани-
мателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и
лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством Российской Федерации;
x после увольнения с гражданской службы в случае замещения
должностей гражданской службы, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в
коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского
служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта
интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В таком содержании выборку ограничений, обязанностей и запретов, установленных для государственных служащих, следует рассматривать как меры, обеспечивающие предупреждение коррупционных рисков, связанных с государственной службой. Действенность
такого обеспечения следует рассматривать с позиции соблюдения
(исполнения) ограничений, обязанностей и запретов. Однако на сегодняшний день нормативные правовые основы, определяющие условия и порядок соблюдения (исполнения) отдельных ограничений, обязанностей и запретов, не отмечены тем качеством, которое могло бы
определять их эффективность для целей предупреждения коррупции.
Нормативное правовое обеспечение вопросов, связанных с исполнением ограничений, запретов и обязанностей, предпринятое в
рамках антикоррупционного законодательства, по существу отражено
только с юридико-технической стороны. Это выразилось в том, что
127
установленные законодательством о государственной гражданской
службе требования, запреты и ограничения распространились не
только на государственных гражданских служащих, но и на другие
категории служащих, в частности, военной службы и иной федеральной государственной службы. Между тем без внимания оказались проблемы, связанные с недостатками и пробелами в нормативном правовом обеспечении действенного исполнения требований,
запретов и ограничений, связанных с государственной службой.
Исходя из представленной выше выборки ограничений, обязанностей и запретов, установленных для государственных служащих,
предлагается осуществить анализ и оценку некоторых из них, а
именно тех, которые нашли свое отражение в Федеральном законе
от 25 декабря 2008 г. ¹ 273-ФЗ «О противодействии коррупции»,
которые обнаруживают недостаточность (а порой и пробельность)
нормативного правового обеспечения.
Основной, по существу способствующей выявлению и предупреждению коррупционных рисков, является обязанность государственного служащего представлять сведения о себе и членах своей
семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектом
налогообложения, об обязательствах имущественного характера. Указанную обязанность государственного служащего операционально
определяют как «декларирование доходов».
Обязательства по декларированию доходов нашли отражение в
ст. 6 и 8 Федерального закона «О противодействии коррупции».
В указанных статьях проявляются элементы установленных законодательством о государственной службе правил, связанных с
обязательностью предоставления требуемых сведений государственными служащими, а также лицами при поступлении на государственную службу.
Данные правила можно характеризовать одновременно с позиций или в сочетании ограниченного и расширенного применения.
В качестве ограничителя выступают положения нормы в той части,
которая допускает ее применение только в отношении лиц, замещающих должности государственной или муниципальной службы,
включенные в перечень, установленный нормативными правовыми
актами Российской Федерации. Такой перечень в настоящее время
определен. Указами Президента Российской Федерации от 18 мая
2009 г. установлены правила предоставления требуемых сведений со
стороны широкого круга лиц (от членов Правительства Российской
Федерации до руководителей структурных подразделений федеральных органов государственной власти, а также руководителей госу-
128
дарственных корпораций)1. Представляется, что в целях действенного обеспечения противодействия институциональной коррупции
предусматриваемый перечень не должен быть ограничен какой-либо
выборочной категорией должностей, иначе растраченным окажется
комплексный антикоррупционный потенциал требования «о декларировании доходов».
Отмечается расширение обязательственных начал их соблюдения не только лицами, замещающими должности государственной,
а также муниципальной службы, но и определенной частью их родственников — супругой (супругом) и несовершеннолетними детьми.
Указанные требования, если анализировать их с позиции достижения требований системности профилактики коррупции, сочетают
в себе как расширенное, так и усеченное содержание. Требуемые
сведения обязаны представлять супруга (супруг) и несовершеннолетние дети служащих (такие правила в российском законодательстве
ранее отсутствовали). Между тем, если оценивать возможности результативного применения данной части статьи с учетом сложившейся практики «переписывания» служащими своего имущества на
других лиц, то можно отметить усеченность данной нормы, усматриваемой в определении перечня членов семьи служащих.
По первоначальному замыслу, при подготовке законопроекта
«О противодействии коррупции» (субъектом законодательной инициативы выступил Президент Российской Федерации) такой перечень определялся по аналогии с определяемыми в гражданском законодательстве основами правового регулирования неимущественных
и имущественных отношений между членами семьи: супругами, родителями и детьми (усыновителями и усыновленными), не исключающими других родственников. В окончательной редакции Закона
1
См. Указы Президента РФ от 18.05.2009 г. ¹ 557 «Об утверждении перечня
должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые
граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие
обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей»; ¹ 558 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о
доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; ¹ 559 «О
представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера»; ¹ 560 «О представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими
государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об
имуществе и обязательствах имущественного характера» // СЗ РФ. 25.05.2009.
¹ 21. Ст. 2542—2545.
129
(по прохождению в нижней палате парламента) такая аналогия не
была реализована. Исходя из содержания принятой нормы устанавливаемая мера профилактики коррупции не может быть распространена на иных членов семьи служащего, например на родителей,
совершеннолетних детей, братьев, сестер, дедушек и бабушек.
В этой связи специально профилактический потенциал комментируемой статьи можно сравнить с требованиями антикоррупционных конвенций и положительным отечественным опытом борьбы с
коррупцией.
Так, в ст. 52 Конвенции ООН против коррупции отмечается необходимость предупреждения и выявления переводов доходов от
коррупции посредством «жестких мер контроля в отношении счетов, которые пытаются открыть или которые ведутся лицами, обладающими или обладавшими значительными публичными полномочиями, членами их семей и тесно связанными с ними партнерами».
В российской ретроспективе пресечению сокрытия через родственников доходов от коррупции уделялось пристальное внимание.
Например, в Псковской судной грамоте было обращено внимание
на скрытый подкуп служащих «по задней лестнице, через жену, или
дочь или сына не ставивших того себе во взятые посулы, будто про
то и не ведают»
1
. При этом законодатель того времени не допускал
исключения вины с подкупаемых.
В 1924 г. в условиях новой экономической политики был введен
контроль за доходами государственных служащих и их родственников. Анкетный лист государственного служащего имел раздел о состоянии и изменении собственного имущественного положения, а
2
также жены, родителей, детей
.
На практике могут возникнуть сложности в связи с возможным
неисполнением требований о представлении сведений о доходах,
имуществе и обязательствах имущественного характера супруги
(супруга) и несовершеннолетних детей, а именно может быть заявлен отказ со стороны супруги (супруга) или несовершеннолетних
детей на декларирование сведений. Проблемы неисполнения испрашиваемых требований указанными членами семьи могут быть
вызваны причинами сложных межличностных отношений либо обстоятельствами делового характера (обязательства сохранения коммерческой, банковской тайны). С учетом этих соображений законодатель, как представляется, специально предусмотрел возможный
люфт, связанный с определением персональной ответственности
служащих, которые при условии предоставления требуемых сведений в отношении себя, но в случае невозможности получения таких
1
Котошихин Г.К. О России в царствование Алексея Михайловича. СПб., 1906.
Ñ. 117—118.
2
См.: ГАРФ. Ф. Р-374. Юрид. отдел. 1924. Оп. 2. Д. 84. Л. 168—170.
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]