Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика субъектов Российской Федерации. Монография
.pdf
151
инструментов антикоррупционной политики с учетом
параметров риск-ориентированного антикоррупцион-
171
ного контроля и надзора
.
Таким образом, на наш взгляд, антикоррупционный аудит следует рассматривать в широком и узком
смысле. В широком смысле антикоррупционный аудит
пронизывает всю систему публичного и частного менеджмента, направленную на достижение эффективности
и результативности антикоррупционной политики с использованием всей палитры инструментов, выработанных в публичном и частном секторе. Данный подход
дает возможность использовать в единстве инструменты публичного и аудиторского контроля.
В системе публичного контроля существенную
роль приобретают мероприятия государственного финансового контроля, в том числе по выявлению правонарушений коррупционной направленности.
В системе государственного управления контроль
является видом обратной связи, по каналам которой
субъекты управления получают информацию о состоянии исполнения принимаемых ими решений. К числу
основных его задач следует отнести: проверку исполнения требований законодательных и иных нормативных
актов, относящихся к соответствующим отраслям и сферам государственного управления, а также решений,
принимаемых органами, осуществляющими государственное управление. Сюда относится также контроль
и их должностными лицами, профилактика и пресечение нарушений государственной, в том числе служебной дисциплины, изучение причин, а также разработка мер по устранению таких нарушений и, в конечном
171
ции // Мат-лы Первого Евразийского антикоррупционного форума и VII Международной школы-практикума молодых ученых-юристов (Москва, 30–31 мая
2012 г.). М., 2012. С. 558–565.
См., например: Правовые инновации в сфере противодействия корруп-
152
счете, повышение эффективности деятельности органов, организаций, должностных лиц в сфере государственного управления. Информация, полученная
при осуществлении контрольной деятельности, необходима также для обнаружения противоправных и нецелесообразных действий или финансовых затрат и иных
ресурсов, выявления виновных и привлечения их
к ответственности.
Антикоррупционный аудит (контроль) проводится всеми без исключения органами публичной власти. Он тем более востребован в системе антикоррупционных мер, чем эффективнее связь между бизнесом
и государством.
В узком смысле антикоррупционный аудит —
это прерогатива антикоррупционной политики на уровне бизнес-структур. Однако и эти мероприятия, как
правило, стандартизируются. Стандарты проведения
антикоррупционного аудита на уровне бизнес-структур
устанавливаются саморегулируемыми организациями,
усиливаются внедрением этических норм, установленных в специальных этических кодексах. Так, для судеб
становления и развития антикоррупционного аудита
в России существенную роль играет формат не только
антикоррупционных программ, разработанных организацией экономического сотрудничества и развития,
но и Антикоррупционная хартия российского бизнеса, принятая в 2012 г. на XI Инвестиционном форуме
в г. Сочи при участии Д. А. Медведева.
Как известно, принятие этого программного документа — плод совместных усилий Торговопромышленной палаты РФ, Общероссийской общественной организации «Опора России», отражающей
интересы малого и среднего бизнеса, а также «Деловой
России».
153
На уровне публичного финансового контроля
в России антикоррупционный аудит в наибольшей степени преломляется в деятельности Счетной палаты РФ.
Счетные палаты, наиболее распространенные в мире
коллегиальные органы высшего финансового контроля
в государстве, объединяют в себе статусные характеристики высшего органа государственного внешнего финансового контроля (аудита) и возможность использования инструментов риск-ориентированного контроля,
направленного в том числе на выявление преступлений и правонарушений коррупционной направленности в сфере аккумулирования, распределения и использования публичных финансов.
В ряде стран мира данный орган формируется как
силовое ведомство с функциями оперативно-розыскной
деятельности. В США аналог счетной палаты называется Генеральным отчетным управлением. В Бразилии, Алжире, Франции, Румынии этот орган публичного контроля называется Счетным судом. Полномочиями
судебного органа подобный орган наделен в ряде стран
Европы и Азии (Болгария, Греция, Португалия, Франция, Япония). В некоторых государствах счетные палаты выступают в качестве вспомогательного контрольного органа парламента, в Италии данному органу
Конституцией Италии придан статус вспомогательного
органа правительства.
Как следствие, различается и правовое положение членов счетной палаты. В одних странах они являются должностными лицами, на которых распространяются предписания о государственной службе,
а в других — наделяются статусом судей и несменяемы
на своем посту.
Многовековая история высшего органа контроля счетов во Франции восходит к средним векам. Палата счетов Франции была создана в 1318 г. королем
154
Филиппом V Длинным (1316–1321 гг.). Существование
палаты было прервано лишь на шестнадцать лет в период Великой Французской революции. Палата счетов
была восстановлена Наполеоном в 1807 г. под новым
названием Счетная палата.
Российская история Счетной палаты насчитывает
более двадцати лет. 11 января 1995 г. был принят Федеральный закон № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской
Федерации»
172
. Концепция данного закона претерпела
изменения в 2013 г. Последние изменения, внесенные
в данный нормативный правовой акт в 2017 г., усилили
правовой статус Счетной палаты, одновременно укрепив ответственность должностных лиц Счетной палаты РФ.
Счетная палата РФ является органом, создание
и существование которого предопределено непосредственно положениями Конституции.
Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета
Совет Федерации и Государственная Дума формируют
Счетную палату РФ, состав и порядок функционирования которой определен федеральным законом.
Это единственный федеральный контрольный орган, осуществляющий свою деятельность на основе соответствующего федерального закона. В рамках поставленных перед ведомством задач Счетная палата
РФ обладает организационной и функциональной независимостью. Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы, методологии контрольной
деятельности, отчетов и информационных сообщений,
направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, в Счетной палате РФ образована Коллегия
172
См.: СЗ РФ. 1995. № 3. Ст. 167.
155
Счетной палаты РФ. Этим достигается оптимальное
и дифференцированное сочетание принятия коллективных и единоличных управленческих решений.
Контрольные полномочия Счетной палаты РФ
распространяются на все государственные органы
и учреждения в России, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, страховые
компании и другие финансово-кредитные учреждения
вне зависимости от видов и форм собственности. Кроме того, на деятельность общественных объединений,
негосударственных фондов и иных негосударственных некоммерческих организаций контрольные полномочия Счетной палаты РФ распространяются в части,
связанной с получением, перечислением и использованием ими средств федерального бюджета, использованием федеральной собственности и управлением ею,
а также в части предоставленных федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговых, таможенных и иных льгот
и преимуществ.
Одной из задач Счетной палаты РФ, в соответствии с п. 2 ст. 5 Федерального закона «О Счетной палате
Российской Федерации» является аудит реализуемости
и результативности достижения стратегических целей
социально-экономического развития государства.
В этой же статье, в п. 9, обозначена и другая важнейшая задача данного органа — обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции. Счетная палата РФ предпринимает серьезные
усилия по приданию антикоррупционному направлению деятельности системного характера, созданию
механизма постоянных улучшений в системе государственного контроля. Счетная палата РФ, осуществляя
антикоррупционную экспертизу нормативных актов,
156
усиливает превентивную работу, сотрудничает с правоохранительным органами, направляет представления и предписания объектам проверки, а при неисполнении данных предписаний могут быть приняты меры
административно-правового реагирования.
При обращении в Государственную Думу может
быть принята такая мера, как приостановление всех
операций по счетам нарушителя. И если такая мера
еще не использовалась Счетной палатой РФ, то обращение в суд для наложения административных штрафов
и дисквалификации используется достаточно часто
173
.
К основным задачам Счетной палаты РФ отнесены: организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей
федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому
назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности; оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального
бюджета; финансовая экспертиза проектов федеральных законов и нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти; анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета
и подготовка предложений по их устранению; контроль
за законностью и своевременностью движения бюджетных средств в Банке России, уполномоченных банках
и иных финансово-кредитных учреждениях.
Кроме того, Счетная палата РФ должна регулярно представлять палатам Федерального Собрания РФ
информацию о ходе исполнения бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.
173
ме.//www.ach.gov.ru.
См.: Выступление Т.А. Голиковой на Четвертом Евразийском фору-
157
Решая перечисленные задачи, Счетная палата РФ
осуществляет контрольно-ревизионную деятельность,
осуществляет подготовку и представление в Совет Федерации и Государственную Думу заключений по исполнению федерального бюджета в отчетном году,
экспертно-аналитическую работу.
Счетная палата РФ осуществляет экспертизу проектов нормативных актов, международных договоров,
федеральных программ и иных документов, затрагивающих вопросы федерального бюджета и финансов РФ;
подготовку заключений и ответов на запросы органов
государственной власти РФ. В электронном государстве Счетная палата РФ осуществляет информационную и иные виды деятельности.
Следует отметить, что почти 30 органов государственной власти имеет право проверять бизнес, по итогам таких проверок компании и их менеджмент могут
быть привлечены к ответственности. Проверки бизнеса
проводятся по установленным законодательством правилам, плановые проверки проводятся не чаще одного
раза в три года. Однако не лимитировано количество
внеплановых проверок, хотя они проводятся в определенных законодательством случаях.
Законодательством определено, что внеплановые
проверки проводятся для проверки исполнения выданного предписания об устранении ранее выявленных
нарушений либо на основании обращений граждан
по факту нарушения их прав, обращений юридических лиц об угрозе чрезвычайных ситуаций природного
и техногенного характера или угрозе причинения вреда жизни, здоровью граждан.
Обращения СМИ, поручения Президента РФ
и Правительства РФ формируют легитимные основания для проведения проверок. Однако работа должна
быть продолжена в контексте обоснования регламентов
158
проведения проверок, чтобы эффективно защитить права компании и снять коррупционные риски. Все эти моменты обусловливают необходимость более тесной работы государства и бизнеса, но в строго обозначенных
законом областях.
Именно на эти цели направлена концепция Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного
контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей)
174
.
Правовое регулирование порядка организации
и проведения проверок государственными и муниципальными органами власти, порядка взаимодействия
органов между собой при организации и проведении
проверок, устанавливает права проверяющих и проверяемых лиц и позволяет реализовать основную цель закона — реализацию антикоррупционных мер.
Систематизация и упорядочение контроля должны обеспечить его прозрачность, создав барьер для коррупции. Органы прокуратуры обязаны формировать
ежегодный сводный календарь плановых проверок,
а также согласовывать проведение внеплановых выездных проверок бизнеса. Генеральная прокуратура РФ
с 1 января 2010 г. составляет ежегодный сводный план
проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Ранее прокуратура могла принимать меры только по необоснованным либо проведенным с нарушениями проверкам, о которых ей сообщали предприниматели. Жалоба в прокуратуру по-прежнему остается
174
См.: СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6249.
159
инструментом защиты от злоупотреблений при проверках. Согласовывая проведение проверок, органы прокуратуры гарантируют защиту прав субъектов
предпринимательства.
Антикоррупционные барьеры закона направлены
на ограничение прав проверяющих. Последние обязаны проверять выполнение обязательных требований,
относящихся к их компетенции. Законодатель ограничил возможность осуществлять выездную проверку
в отсутствие руководителя или уполномоченного представителя предпринимателя, за исключением случаев
причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде. Ограничения затронули также требования представления документов, информации, образцов
продукции, проб обследования объектов окружающей
и производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов.
Правила установлены в отношении отбора образцов продукции для исследования без оформления соответствующих протоколов, а также в количестве, превышающем нормы, установленные национальными
стандартами, правилами отбора образцов; распространения информации, полученной в результате проведения проверки и составляющей охраняемую законом
тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ; превышения установленных сроков
проведения проверки; дачи предписаний или уведомлений юридическим лицам о проведении мероприятий
по контролю за их счет.
Грубым нарушением является проведение плановых проверок чаще, чем один раз в три года: проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный
план проведения проверок; уведомление менее чем
160
за 24 часа до начала проведения внеплановой проверки (за исключением проверки, основания проведения
которой указаны в п. 2 ч. 2 ст. 10 Закона о защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей); уведомление о проведении плановой проверки
позднее, чем в течение трех рабочих дней до начала ее
проведения.
Антикоррупционным барьером служит предотвращение нарушения сроков и времени проведения плановых выездных проверок субъектов малого предпринимательства (более 50 ч в год для малого предприятия
и более 15 ч в год — для микропредприятия).
Исключается возможность участия в проведении
проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях
с юридическими лицами, в отношении которых проводятся проверки.
Истечение сроков давности привлечения к административной ответственности — это одно из обстоятельств, исключающих производство по делу
об административном правонарушении. Поэтому
при производстве по делам об административных правонарушениях необходимо проверять, не истекли ли
сроки давности привлечения к административной ответственности. При этом следует учитывать, относится
ли правонарушение к длящимся, к какой категории относится административное правонарушение, вменяемо ли лицо, привлекаемое к административной ответственности, какой срок давности предусмотрен при его
совершении. Необходимо проверять и оценивать доводы об отсутствии в действиях (бездействии) лица состава административного правонарушения.
Антикоррупционный мониторинг и аудит применяются для решения задачи повышения эффективности
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]