Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика субъектов Российской Федерации. Монография
.pdf
61
использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ)62.
В ТК уточняется, что для целей настоящего Кодек-
са используются понятия «личная заинтересованность»
и «конфликт интересов», установленные законодательством РФ о противодействии коррупции (ст. 349.1 ТК).
Также отсылка к Закону о противодействии коррупции и другим федеральным законам используется
при указании на ограничения, запреты и обязанности
работников Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования, иных организаций,
созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, организаций, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными
государственными органами (ст. 349.2 ТК).
Отсылку к Закону о противодействии корруп-
ции содержит целый ряд статей Федерального закона
от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о государственной гражданской службе)63: ограничения, связанные с гражданской службой (ст. 16);
урегулирование конфликта интересов на гражданской службе (ст. 19); представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного
характера (ст. 20); представление сведений о расходах (ст. 20.1); отстранение от замещаемой должности
гражданской службы (ст. 32); расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя (ст. 37); взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или
62
вопросы юридической квалификации // Журнал российского права. 2015. № 8.
С. 42.
См.: Спектор Е. И. Коррупционные правонарушения: проблемные
63
См.: СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
62
об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции (ст. 59.1). Противодействию коррупции посвящены и другие положения Федерального
закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: порядок применения взысканий
за коррупционные правонарушения (ст. 59.3); ротация
гражданских служащих (ст. 60.1).
Бланкетный способ изложения норм используется
и при описании мер противодействия коррупции в законах, посвященных организации и деятельности правоохранительных органов (ст. 40.2 и 41.8 Федерального
закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре
Российской Федерации»64, ст. 16, 17 и 30.1 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»65, ст. 3 Федерального закона от 21 июля. 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных
приставах»66).
Особая роль в формировании и развитии антикор-
рупционной политики как на федеральном уровне, так
и в субъектах РФ отведена Федеральному закону от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием
расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (далее — Закон о контроле
за расходами)67. Как отмечено в пояснительной записке к проекту данного Закона, его принятие позволит
перейти от первого этапа реализации государственной антикоррупционной политики, на котором предусматривалась ответственность лишь за непредставление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
64
См.: ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
65
См.: СЗ РФ. 2011. № 1. Ст. 15.
66
Там же. 1997. № 30. Ст. 3590.
67
См.: СЗ РФ. 2012. № 50 (ч. 4). Ст. 6953.
63
имущественного характера, к следующему этапу осуществления антикоррупционной политики — этапу
контроля за расходами68.
Еще один законодательный акт, принятый на фе-
деральном уровне и имеющий антикоррупционную направленность, — Федеральный закон от 7 мая 2013 г.
№ 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные
денежные средства и ценности в иностранных банках,
расположенных за пределами территории Российской
Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»69, который был разработан во исполнение Послания Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря 2012 г.
70
В пояснительной записке к проекту данного Зако-
на разъяснены цели установления подобного запрета:
обеспечение национальной безопасности Российской
Федерации, упорядочение лоббистской деятельности,
увеличение инвестирования средств в национальную
экономику и повышение эффективности противодействия коррупции.
Действие закона распространяется на лиц, заме-
щающих (занимающих) государственные должности
Российской Федерации, должности первого заместителя
и заместителей Генерального прокурора РФ, должности членов Совета директоров Центрального банка РФ
(далее — Банк России), государственные должности
субъектов РФ, должности федеральной государственной
68
троле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности,
и иных лиц их доходам”» // Документ опубликован не был. Доступ из справочноправовой системы «КонсультантПлюс».
2012 г. // РГ. 2012. 13 дек.
См.: Пояснительная записка «К проекту Федерального закона “О кон-
69
См.: СЗ РФ. 2013. № 19. Ст. 2306.
70
См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12 декабря
64
службы, должности в государственных корпорациях
(компаниях), фондах и иных организациях, созданных на основании федеральных законов, назначение
на которые и освобождение от которых осуществляет
Президент РФ, Правительство РФ или Генеральный
прокурор РФ, а также на супруг (супругов) и несовершеннолетних детей указанных лиц71.
Один из самых лаконичных федеральных зако-
нов в сфере противодействия коррупции — Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе)72. Он состоит
всего из пяти статей. Однако на реализацию его положений направлен не один десяток подзаконных нормативных правовых актов. Центральное место среди
соответствующих документов подзаконного правотворчества, посвященных вопросам осуществления экспертизы, занимают Правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов и Методика
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов, которые утверждены постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов
и проектов нормативных правовых актов»73. Следует
71
прете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить
наличные денежные средства в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, и иметь ценные бумаги иностранных
эмитентов”» // Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
См.: Пояснительная записка «К проекту Федерального закона “О за-
72
См.: СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.
73
Там же. 2010. № 10. Ст. 1084.
65
подчеркнуть, что Методика, наряду с прочими положениями, закрепляет перечень коррупциогенных факторов, которые подлежат выявлению в ходе проведения
экспертизы. Как видится, существующий на сегодняшний день способ подзаконного закрепления коррупциогенных факторов является неудачным и создает опасность частого изменения этого перечня. Думается, что
перечень коррупциогенных факторов следует изъять
из Методики проведения антикоррупционной экспертизы и включить в текст нормативного правового акта
более высокой юридической силы — в Закон об антикоррупционной экспертизе, который в силу более сложного порядка принятия и изменения обладает большей
стабильностью и значимостью. Кроме указанных выше
документов, утвержденных Правительством РФ, существует около восьмидесяти порядков проведения антикоррупционной экспертизы (перечень постоянно изменяется в связи с изменением состава федеральных
органов власти)74.
В целом на сегодняшний день сформировалась
весьма обширная база подзаконных нормативных правовых актов антикоррупционной направленности.
Их детальное исследование выходит за рамки настоящей научной работы. Вместе с тем отдельные федеральные документы подзаконного характера так или иначе
затрагивают антикоррупционную деятельность в субъектах РФ, в связи с чем их нельзя не отметить.
Значительное федеральное влияние на анти-
коррупционное правотворчество и реализацию антикоррупционной деятельности регионального уровня
74
тикоррупционной экспертизы, включая независимую антикоррупционную
экспертизу» (материал подготовлен специалистами «КонсультантПлюс») //
Документ опубликован не был. Доступ из справочно-правовой системы
«КонсультантПлюс».
См.: Справочная информация: «Перечень порядков проведения ан-
66
просматривается в указном нормотворчестве Президента РФ. Так, в документе доктринальной важности —
Национальной стратегии противодействия коррупции,
утвержденной Указом Президента РФ от 13 апреля
2010 г., органам власти субъектов РФ даны не только рекомендации по конкретным вопросам организации антикоррупционной деятельности, но и властные
предписания75.
Обширные рекомендации и императивные ука-
зания органам государственной власти субъектов также представлены в Указе Президента РФ от 1 апреля
2016 г. № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016–2017 годы» (далее — Национальный план противодействия коррупции)76, в числе
которых им следует обеспечить внесение в региональные антикоррупционные программы и антикоррупционные планы (планы по противодействию коррупции)
изменений, направленных на достижение конкретных результатов в работе по предупреждению коррупции, минимизации и (или) ликвидации последствий
коррупционных правонарушений, а также контроль
за выполнением мероприятий, предусмотренных этими программами (планами). Высшим должностным
лицам (руководителям высших исполнительных органов государственной власти) субъектов рекомендовано представить в аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах доклады
о результатах внесения изменений в региональные антикоррупционные программы и антикоррупционные
75
ональном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы : указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 (ред. от 13 марта 2012 г.) // СЗ РФ. 2010.
№ 16. Ст. 1875.
См.: О Национальной стратегии противодействия коррупции и Наци-
76
См.: СЗ РФ. 2016. № 14. Ст. 1985.
67
планы (планы по противодействию коррупции) и о выполнении иных мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции.
Требуется подчеркнуть, что многие указания
адресованы органам государственной власти в целом, т. е. не только исполнительным органам власти,
но и органам законодательной (представительной)
власти субъектов. При этом многие вопросы антикоррупционной деятельности в субъектах урегулированы
в форме законов, принимаемых региональными парламентами (Закон города Москвы от 17 декабря 2014 г.
№ 64 «О мерах по противодействию коррупции в городе Москве»77; Областной закон Ленинградской области
от 17 июня 2011 г. № 44-оз «О противодействии коррупции в Ленинградской области»78; Закон Рязанской области от 15 июля 2010 г. № 70-ОЗ «О противодействии
и профилактике коррупции в Рязанской области»79).
Полагаем, что нормы императивного характера, сформулированные в Национальной стратегии противодействия коррупции и затрагивающие региональный
уровень функционирования власти, могут быть адресованы только органам исполнительной власти субъектов и то только по предметам ведения Российской
Федерации и предметам совместного ведения Федерации и субъектов. Парламенты субъектов РФ организационно не подчинены федеральным органам власти
и обладают свободой законотворческой деятельности
в пределах, установленных Конституцией. В отношении правотворчества законодательных органов власти
субъектов РФ на федеральном уровне могут быть даны
исключительно рекомендации.
77
См.: Ведомости Московской городской Думы. 2015. № 1. Ст. 387.
78
См.: Вести. 2011. 29 июня.
79
См.: Рязанские ведомости. 2010. 20 июля.
68
Юридические нормы рекомендательного харак-
тера об образовании комиссий по координации работы по противодействию коррупции в субъектах РФ изложены в Указе Президента РФ от 15 июля 2015 г.
№ 364 «О мерах по совершенствованию организации
деятельности в области противодействия коррупции»80.
При этом для исполнения рекомендаций установлен
конкретный срок — три месяца. В таких условиях становится риторическим вопрос: могут ли субъекты РФ
проигнорировать рекомендации Президента РФ?
О возможности проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов субъектов
РФ федеральными органами исполнительной власти
говорится в уже упомянутых Правилах проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов. Данные правила идут вразрез с рекомендательной нормой
ст. 14 Основы законодательства СНГ об антикоррупционной политике, где сказано, что решение о проведении
официальной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых на уровне субъекта
государства (для федеративных государств), и их проектов может быть принято уполномоченным органом
субъекта государства.
В Указе Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309-
ФЗ «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона “О противодействии коррупции”»
даны конкретные поручения высшим должностным
лицам субъектов Федерации; региональным органам
государственной власти рекомендовано установить порядок представления лицами, замещающими государственные должности субъектов Российской Федерации, сведений, предусмотренных настоящим Указом;
80
См.: СЗ РФ. 2015. № 29 (ч. 2). Ст. 4477.
69
установлены случаи направления региональными органами власти и их должностными лицами запросов
в Федеральную службу по финансовому мониторингу
при осуществлении проверок в целях противодействия
коррупции81.
В целом анализ подзаконных актов Президен-
та РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти позволяет констатировать избыточность федерального воздействия на региональное
правотворчество в сфере преодоления коррупции.
Как известно, в силу ст. 5 и 76 Конституции каж-
дый субъект РФ имеет собственное законодательство
во главе с основным законом (конституцией или уставом). Законы и иные нормативные правовые акты,
в том числе направленные на искоренение коррупции,
могут приниматься по вопросам совместного ведения
Федерации и субъектов и исключительного ведения
субъектов РФ. В первом случае региональные законы
должны соответствовать федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения. Также региональное законодательство не должно противоречить федеральным законам, посвященным предметам
исключительного ведения Федерации. Во втором случае приоритетом перед федеральным законом обладает нормативный правовой акт субъекта РФ.
Как показывают результаты исследования регио-
нального антикоррупционного законодательства, органы субъектов РФ не всегда понимают, каков круг и содержание вопросов, требующих нормативно-правового
регулирования на том или ином уровне (в законе
или подзаконном акте), а в большинстве случаев вынуждены следовать инструктивным указаниям федерального центра.
81
См.: СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1670.
70
Отдельные упоминания о коррупции и коррупци-
онных проявлениях можно увидеть на самом высоком
уровне системы законодательства субъекта — в конституции или уставе.
Так, в ст. 116 Конституции Республики Алтай
(Основного Закона) закреплено: полномочия Главы
Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай прекращаются досрочно в случае отрешения его от должности Президентом РФ в связи
с утратой его доверия, за ненадлежащее исполнение
своих обязанностей, а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом. При этом основанием для утраты доверия Президента РФ является выявление в отношении Главы Республики Алтай,
Председателя Правительства Республики Алтай фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных федеральным законом82. Аналогичные нормы содержатся
в ст. 82 Конституции Республики Дагестан83, ст. 74
Конституции Чувашской Республики84. Однако факты
включения в тексты основных законов субъектов РФ
положений о противодействии коррупции не являются повсеместными и имеют случайный, фрагментарный характер.
Законы и подзаконные акты субъектов РФ во мно-
гом калькируют систему федерального антикоррупционного законодательства. Традиционно принимаются
82
1997 г. (ред. от 7 июля 2015 г.) // Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. 1997. № 21. Ст. 9.
кабря 2015 г.) // СЗ Республики Дагестан. 2003. № 7. Ст. 503.
от 19 апреля 2016 г.) // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. 2000. № 39.
См.: Конституция Республики Алтай (Основной Закон) от 7 июня
83
См.: Конституция Республики Дагестан от 10 июля 2003 г. (ред. от 4 де-
84
См.: Конституция Чувашской Республики от 30 ноября 2000 г. (ред.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]