Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Антикоррупционная политика субъектов Российской Федерации. Монография
.pdf
51
не имеющим аналогов в зарубежной практике, и многими другими особенностями, получившими отражение в конституционном и текущем законодательстве,
подзаконной правотворческой деятельности, региональном законодательстве, судебных решениях прецедентного характера.
Достаточно долгий период времени российское ан-
тикоррупционное законодательство представляло собой
«лоскутное одеяло», состоящее из отдельных положений
законов и иных нормативных правовых актов, относящихся к отраслевому законодательству. Лишь с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон
о противодействии коррупции)48 стало возможным говорить о начале формирования единой правовой основы современной антикоррупционной политики Российской Федерации.
Стоит отметить, что попытки правового регулиро-
вания антикоррупционной деятельности предпринимались и ранее. Однако они не имели систематизированного характера. В числе такого рода нормативных
правовых актов, посвященных отдельным сферам борьбы с коррупцией, следует назвать Федеральный закон
от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»49, Указ
Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих»50, Указ Президента РФ
от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию
коррупции»51; Национальный план противодействия
48
См.: СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
49
Там же. 2001. № 33 (ч. 1). Ст. 3418
50
Там же. 2002. № 33. Ст. 3196.
51
Там же. 2008. № 21. Ст. 2429.
52
коррупции на 2010–2011 годы, утвержденный Президентом РФ 31 июля 2008 г.52, постановление Правительства РФ от 21 сентября 2006 г. «О федеральной целевой программе “Развитие судебной системы России
на 2007–2012 годы”»53.
Юридические нормы антикоррупционной направ-
ленности получили отражение и в отраслевом законодательстве. Так, в УК при отсутствии отдельной главы
о коррупционных преступлениях были закреплены составы преступлений, которые еще до принятия Закона
о противодействии коррупции рассматривались в научной литературе как коррупционные:
- ст. 285 (злоупотребление должностными полно-
мочиями);
- ст. 290 (получение взятки);
- ст. 291 (дача взятки);
- ст. 292 (служебный подлог);
- ст. 201 (злоупотребление полномочиями);
- ст. 202 (злоупотребление полномочиями частны-
ми нотариусами и аудиторами);
- ст. 204 (коммерческий подкуп);
- ст. 170 (регистрация незаконных сделок с недви-
жимым имуществом);
- ст. 184 (оказание противоправного влияния
на результат официального спортивного соревнования
или зрелищного коммерческого конкурса)54.
52
2011 годы : утв. Президентом РФ от 31 июля 2008 г. № Пр-1568) (ред. от 14 января 2011 г.) (утратил силу) // РГ. 2008. 5 авг.
России» на 2007–2012 годы : постановление Правительства РФ от 21 сентября
2006 г. № 583 (ред. от 1 ноября 2012 г.) // СЗ РФ. 2006. № 41. Ст. 4248.
по уголовному праву России // Организованная преступность и коррупция в России (1997–1999). М., 2000. С. 81.
См.: Национальный план противодействия коррупции на 2010–
53
См.: О федеральной целевой программе «Развитие судебной системы
54
См.: Наумов А. В. Ответственность за коррупционные преступления
53
Следует отметить, что в настоящее время пере-
чень преступлений, связанных с коррупцией, стал
значительно шире. К преступлениям коррупционного
характера относят не только предусмотренные уголовным законодательством деяния, непосредственно связанные с подкупом коррупционеров, но и иные деяния
коррупционного характера55.
В ГК, несмотря на отсутствие терминов «корруп-
ция», «коррупционное правонарушение», были закреплены положения, которые можно расценивать
как самостоятельную правовую форму гражданскоправовой ответственности за коррупционные деяния.
В этом качестве может быть использован гражданскоправовой институт обязательств вследствие причинения вреда, предусмотренный гл. 59 ГК. По мнению
М. Н. Илюшиной, этот институт пригоден для принуждения коррумпированных чиновников к полному
или частичному возмещению имущественного вреда,
нанесенного государству или муниципальному образованию в результате принятых ими под влиянием корыстной заинтересованности заведомо невыгодных
для государства или органа местного самоуправления
властно-распорядительных решений (противоправных
управленческих актов)56.
В числе гражданско-процессуальных основа-
ний противодействия коррупции можно назвать ч. 1
ст. 45 ГПК, согласно которой прокурор имеет право обратиться в суд с заявлением в защиту законных
55
просу о понятиях и мерах противодействия // Вестник Российской правовой академии. 2015. № 2. С. 68–69.
правовое последствие коррупционных правонарушений // Законы России: опыт,
анализ, практика. 2009. № 12. С. 27.
См.: Мерзляков С. Э. Коррупция и коррупционная преступность: к во-
56
См.: Илюшина М. Н. Недействительность сделок как гражданско-
54
интересов неопределенного круга лиц или интересов
Российской Федерации, субъектов Федерации, муниципальных образований.
Меры противодействия коррупции можно усмо-
треть и в ст. 52 АПК, согласно которой прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском о признании
недействительными сделок, совершенных органами государственной власти РФ, органами государственной
власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном
капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных
образований, в случаях заключения договоров должностными лицами государственных и муниципальных
органов, нарушающих интересы государства или муниципальных образований.
Рассматривая правотворческие инициативы, пред-
варяющие принятие Закона о противодействии коррупции, нельзя не отметить проект федерального закона
№ 216592-3 «Основы законодательства об антикоррупционной политике», который был внесен депутатами
А. А. Аслахановым, Н. М. Безбородовым и В. П. Воротниковым в Государственную Думу Федерального Собрания РФ 19 июня 2002 г.57 Примечательно, что данный
проект был направлен в Государственную Думу еще
до принятия Основ законодательства СНГ об антикоррупционной политике, а снят с рассмотрения Советом
Государственной Думы 16 марта 2004 г., т. е. уже после утверждения указанного Модельного закона СНГ.
Законопроект не был поддержан Правительством РФ
57
ект Федерального закона № 216592-3 // Документ опубликован не был. Доступ
из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
См.: Основы законодательства об антикоррупционной политике: про-
55
из-за несогласия с финансово-экономическим обоснованием его реализации. В частности, было отмечено, что
осуществление антикоррупционной экспертизы необходимо рассматривать как составную часть юридической
экспертизы, проводимой Минюстом России в соответствии с законодательством РФ, в пределах ассигнований, предусмотренных федеральным бюджетом на содержание Минюста России. Кроме того, было сказано,
что законопроект не имеет самостоятельного предмета
правового регулирования и вторгается в сферу различных отраслей права, дублируя их нормы или вступая
с ними в противоречие58. При этом уточнение перечня
и содержания коллизионных норм отсутствовало, пределы вторжения законопроекта в иные отрасли права
очерчены не были.
С точки зрения принятого позднее Закона о про-
тиводействии коррупции можно определенно утверждать, что сфера противодействия коррупции не может
и не должна ограничиваться какой-либо одной отраслью права, антикоррупционная правовая политика —
явление межотраслевого характера. Соответственно,
цель законопроекта — создание единой правовой основы функционирования системы формирования и реализации антикоррупционной политики, систематизация антикоррупционного законодательства и его
гармонизация с нормами международного права —
вполне обоснована. Имеющиеся противоречия проекта
с действующим законодательством можно было устранить в рабочем порядке в ходе его доработки. В связи
с этим его снятие с рассмотрения без обсуждения в первом чтении представляется неоправданным.
58
П4 по проекту федерального закона № 216592-3 «Основы законодательства
об антикоррупционной политике» // Документ опубликован не был. Доступ
из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
См.: Заключение Правительства РФ от 5 апреля 2003 г. № 2237п-
56
В России как государстве с федеративной формой
устройства проблема понимания сути антикоррупционной правовой политики осложняется еще и тем, что
последняя формируется не только на уровне федерального центра, но и в отдельных субъектах РФ, а также
на муниципальном уровне. При этом в положениях
Конституции, посвященных разграничению предметов
ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области противодействия коррупции, не уточняется, к чьей сфере ведения относится антикоррупционное
правотворчество. Однако провести такое разграничение все же возможно, прежде всего исходя из анализа основных сфер правового регулирования противодействия коррупции и антикоррупционной политики,
определенных в международных правовых документах,
участником которых является Российская Федерация.
В Конвенции ООН против коррупции соответству-
ющие сферы хотя и не сгруппированы по отраслям,
но из контекста отдельных статей можно усмотреть, что
речь в ней идет о противодействии коррупции в рамках
уголовно-правовых отношений, правопорядка, судопроизводства и правоохранительной деятельности, управления публичными делами и публичным имуществом,
государственной гражданской службы, публичных закупок и управления публичными финансами, международного сотрудничества.
Более четкая градация сфер правового регули-
рования антикоррупционной политики содержится
в Основах законодательства СНГ об антикоррупционной политике. В данном рамочном документе государствам — участникам СНГ рекомендовано в ходе
законотворчества придерживаться антикоррупционных стандартов в сферах реализации права на референдум, избирательных прав и деятельности партий,
57
государственной власти, государственной и муниципальной служб, службы в коммерческих и иных организациях, правотворчества, судебной и правоохранительной деятельности, бюджетного процесса и бюджетного
кредитования, кредитно-банковской деятельности, эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг,
приватизации государственного и муниципального
имущества, осуществления государственных и муниципальных закупок, лицензирования отдельных видов
деятельности, регистрации юридических лиц, экспертизы и сертификации продукции и услуг, предоставления и получения зарубежной финансовой и гуманитарной помощи. В Российской Федерации все эти сферы
установлены в Конституции, законодательных актах
и нормативных правовых договорах.
С учетом сказанного трудно согласиться с автора-
ми, определяющими достаточно узкий перечень предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере
противодействия коррупции59. На наш взгляд, круг соответствующих вопросов значительно шире. Антикоррупционной политике посвящены следующие нормы
Конституции. Предметы федерального ведения определяют п. «в», «г», «д», «ж», «з», «к», «л», «о» «т» ст. 71
Конституции. Предметы совместного ведения составляют п. «б», «г», «ж», «и», «к», «л», «н», «о» ст. 72 Конституции. В связи с тем, что ст. 73 Конституции сформулирована по остаточному принципу (вне пределов ведения
Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты
Федерации обладают всей полнотой государственной
59
вая основа противодействия коррупции // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 12. С. 45–50.
См.: Богомолов Н. С. Конституция Российской Федерации как право-
58
власти), возникает закономерный вопрос: могут ли проблемы противодействия коррупции относиться к исключительному ведению регионов России? Ответ на этот вопрос можно найти в конституциях и уставах субъектов,
где формируется перечень соответствующих предметов
ведения субъектов РФ.
Так, например, в ст. 63 Конституции Республи-
ки Бурятия определены следующие предметы ведения
этого субъекта:
а) принятие Конституции Республики Бурятия
и поправок к ней, контроль за ее соблюдением;
б) законодательство республики;
в) административно-территориальное устройство
республики;
г) защита государственно-правового статуса рес-
публики;
д) установление системы республиканских орга-
нов государственной власти, порядок их организации
и деятельности, формирование государственных органов республики, обеспечение деятельности органов
местного самоуправления;
е) государственная собственность Республики Бу-
рятия;
ж) организация государственной гражданской
службы Республики Бурятия;
з) республиканский бюджет, республиканские на-
логи и сборы, республиканские фонды экономического,
социального и культурного развития;
и) правовое регулирование политического, эконо-
мического и социально-культурного развития Республики Бурятия;
к) осуществление международных и внешнеэконо-
мических связей с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными
образованиями иностранных государств;
59
л) представительство и участие в деятельности
международных организаций в рамках органов, созданных специально для этой цели;
м) заключение федеративного договора, меж-
парламентских и межправительственных договоров
и соглашений;
н) государственные награды и почетные звания
Республики Бурятия;
о) другие вопросы, отнесенные Конституцией Ре-
спублики к ведению государственных органов Республики Бурятия60.
Исходя из анализа международных правовых ак-
тов, среди указанных выше вопросов к сфере антикоррупционной политики могут быть отнесены п. «а», «б»,
«е», «ж», «з», «и», «м», «н» ст. 63 Конституции Республики Бурятия. Подтверждение правомерности отнесения
части вопросов антикоррупционной политики к исключительному ведению субъекта РФ можно найти в определении Верховного Суда РФ от 22 сентября 2010 г.
№ 55-Г10-5. Высший судебный орган России посчитал
справедливым, что в сферах правового регулирования
государственной собственности субъекта РФ и управления ею, регионального бюджета, региональных налогов
и сборов, государственной гражданской службы субъекта РФ и некоторых других антикоррупционные стандарты могут быть установлены только субъектом РФ61.
60
от 6 марта 2017 г.) // Бурятия. 1994. 9 марта.
касия от 20.07.2010 и признании не действующим п. 5 ст. 7 Закона Республики
Хакасия от 04.05.2009 № 28-ЗРХ в части установления одного из основных направлений деятельности органов государственной власти Республики Хакасия
и органов местного самоуправления по повышению эффективности противодействия коррупции соблюдения коррупционных стандартов вместо их введения,
предусмотренного на федеральном уровне : определение Верховного Суда РФ
от 22 сентября 2010 г. № 55-Г10-5 // Документ опубликован не был. Доступ
из справочно-правовой системы «КонсультантПлюс».
См.: Конституция Республики Бурятия от 22 февраля 1994 г. (ред.
61
См.: О частичной отмене решения Верховного Суда Республики Ха-
60
Закон о противодействии коррупции, распростра-
няющий свое действие как на федеральный уровень, так
и на уровень регионов России (по предметам ведения
Российской Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов), не только унифицировал отдельные
сферы антикоррупционной деятельности, но и создал
предпосылки для дальнейшего развития отечественной нормативно-правовой базы противодействия коррупции Российской Федерации и ее субъектов.
Многие федеральные законы, принятые или скор-
ректированные после вступления в силу Закона о противодействии коррупции, включают бланкетные нормы,
отсылающие к положениям данного Закона, содержащим законодательные дефиниции или иные юридические конструкции.
Так, в соответствии со ст. 19.29 КоАП РФ при-
влечение работодателем либо заказчиком работ
(услуг) к трудовой деятельности на условиях трудового договора либо к выполнению работ или оказанию услуг на условиях гражданско-правового договора государственного или муниципального служащего,
замещающего должность, включенную в перечень,
установленный нормативными правовыми актами,
либо бывшего государственного или муниципального
служащего, замещавшего такую должность, с нарушением требований, предусмотренных Законом о противодействии коррупции, влечет применение административного наказания.
По мнению исследователей проблем корруп-
ции, к коррупционным правонарушениям, влекущим
административно-правовую ответственность, также относятся: незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28 КоАП РФ); подкуп избирателей,
участников референдума (ст. 5.16 КоАП РФ); нецелевое
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]