Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
в обязательном порядке необходимо производить в ходе
принятия и исполнения управленческого решения. В зависимости от последовательности реализации функций
управленческий процесс разделяется на этапы (фазы).
В литературе встречаются различные классификации функций управления, даже взаимоисключающие. Так,
О. Шабров в своей книге «Политическое управление» отмечает две основные функции: власть и контроль. Они конкретизируются в пяти «независимых» функциях: принятии
решения, организации, регулировании (контроле сверху),
учете и обратной связи (контроле снизу). Наличие цели, по
мнению автора, для управления необязательно. Целепола-
316
гание не является необходимой функцией управления
.
Возможно, это и так, если речь идет об управлении как всеобщей закономерности. По отношению же к социальному
управлению, тем более государственному, можно считать
широко принятым определение его как процесса «целесообразного и целенаправленного» (В. Афанасьев). И не только
в литературе отечественной. Известный германский специалист в области теории управления кадрами Й. Хентце первой функцией управления кадрами называет «постановку
цели». Определение цели — составная часть (фаза) принятия решения. Его подход к трактовке функций вытекает из
определения управления как процесса целенаправленного
влияния на поведение отдельного члена группы со стороны
другого (или других) членов группы
317
.
Функции государственного управления, понимаемого
как процесс целенаправленного воздействия государственных органов на общественные объекты, характеризуются
общими и специфическими признаками. В основном совпадает с социальным управлением набор функций, их последовательность в управленческом процессе, что объясняется
316
Шабров О. Политическое управление. — М., 1997. — С. 28.
317
Хентце Й. Теория управления кадрами в рыночной экономи-
ке. — Европа-пресс, 1997. — С. 47–48.
351
единой социальной сущностью сравниваемых институтов.
Специфика функций государственного управления определяется главным образом субъектом, а также, в определенной
мере, и объектом управления. Государство как выделенный
из общества аппарат управления, обладающий публичной
властью, во-первых, придает функциям управления политический аспект (ориентацию на общие интересы и общие
цели); во-вторых, увязывает их реализацию с механизмом
власти; в-третьих, исходит из того, что основной субъект
функций — официальная общественно организованная
группа (государственный орган, институт).
Целеполагание — определяющая функция управления.
В структуре государственного управления она приобретает
специфические признаки. Цель — это идеальный образ будущего результата деятельности. Ее формирование предполагает наличие знания тенденций общественного развития, а
также общественных потребностей и интересов социальных
групп и граждан. Кроме того, субъект не сможет сформулировать реальную цель, если он не будет опираться на знание
конкретной ситуации, в которой он и управляемые живут и
действуют в данное время и в данном секторе социального
пространства (территории страны). Поэтому целеполагание
предваряет конкретный анализ конкретной ситуации — ком-
плекса условий, складывающихся в данный момент времени.
Он позволяет выявить происходящие изменения
социальной среды и внутри государства, осмыслить существующие противоречия и конфликты в обществе и на
этой основе точнее определить приоритетные потребности
и интересы управляемых. Знание ситуации необходимо
для прогнозирования, что составляет существенную сторону научной базы целеполагания.
Прогнозирование (от греческого prognosis — предвидение, предсказание) — это объяснение возможных состояний и изменений социальной системы, политических институтов в определенных границах социального времени
352
и пространства. Социальный (и политический) прогноз —
результат прогностической деятельности — есть вероятностное суждение о будущем состоянии данной социальной системы, ее государственной организации с указанием
определенных сроков их изменения.
Целеполагание и прогнозирование венчает разработка государственной стратегии: определение и официальное утверждение приоритетных целей, а также «древа»
других главных целей и основных путей их достижения.
Прогнозирование и разработанная на основе составленного прогноза стратегия служат базой планирования — неотъем лемой функции государственного управления.
В процедуре планирования намеченные цели приобретают практическую форму: они конкретизируются в
задачах. Последние представляют собой вполне определенное выражение осознанной необходимости реально
осуществить данные цели в данных конкретных условиях.
Информирование — одна из ведущих функций в государственном управлении. Информация как форма сообщения определенных сведений (знаний) об общественных
процессах, о правилах «игры» в данной политической системе — основа управления. Управляющий субъект не может
обойтись без информирования объекта о содержании целей,
стратегии, намеченной программы действий. Ведь в качестве
объекта выступают человеческие коллективы и личности, их
совместная деятельность. Управление ими предполагает воздействие на сознание людей, формирование рационального
понимания ими общих интересов и общих целей и трансформацию в мотивацию собственной активности. В механизме
политического, правового, морального воздействия на управляемых ведущее место занимают средства информационные,
ценностно-ориентационные, символические: идеи, призывы,
лозунги, нормы, предписания, традиции. Язык как информационная система, особенно политический, — орудие управления. Такие политические символы, как государственный
353
герб, знамя, гимн, номинации, государственные награды, политическая терминология — неотъемлемый элемент управленческого процесса. В политике, например, слова, язык, как
отмечает французский социолог П. Бурдье, конструируют
политическую реальность в той же мере, в какой они ее выражают. Поэтому слова, названия являются исключительными
ставками в борьбе за навязывание легитимного видения политического и социального бытия.
Функция организации — совокупность действий по
налаживанию взаимосвязей между людьми, объединяющих
их для совместной реализации целей и программ управляющего субъекта. Это — способ упорядочения действий групп
и индивидов на основе общепринятых норм и ценностей —
политических, правовых, нравственных, религиозных и других. Организация есть процесс, обеспечивающий управление, это также и форма бытия управляющих и управляемых.
Создание тех или иных организаций людей как автономных
групп, ориентированных на осуществление конкретных целей и программ, — составная часть управленческого процесса. Каждой социальной и политической системе свойственны определенные типы и виды организации.
Государственное управление по природе своей политическое. Его субъектом являются государственные институты — основной элемент политической системы общества,
а главное орудие — государственная власть. Политический
характер государственного управления присущ любому современному сообществу, любой стране. Не исключение и
Россия. Попытки представить федеральные и региональные
органы власти и управления как неполитические структуры,
объединяющие профессионалов-управленцев, не имеют ни
теоретических, ни практических оснований. Чем обусловлено акцентирование политического характера государственного управления в России? Назовем такие факторы:
а) переходное состояние российского общества, когда
еще окончательно не определились перспективы его
354
исторического развития, а способы модернизации,
предложенные правящими силами, во многом не со-
гласуются с конкретно-историческими условиями, в
которых живет страна;
б) насыщенность нынешнего российского общества
социально-политическими, экономическими, меж-
национальными и региональными противоречиями
и конфликтами;
в) идеологический, духовный раскол общества. Управ-
ленческие действия государственных органов, какой
бы сферы жизни они ни касались, в той или иной
мере неизбежно приобретают определенный полити-
ческий аспект либо вызывают (непосредственно или
косвенно) какие-то политические последствия. Кон-
кретные решения государственных институтов мо-
гут способствовать удовлетворению интересов одних
слоев населения и ущемлять интересы других, раз-
решать или усиливать напряженность определенных
социальных противоречий и конфликтов. Поэтому
выбор вариантов решений, определение средств их
исполнения, весь процесс управленческого действия,
если его субъект стремится к положительным, обще-
ственным результатам, должен учитывать возмож-
ный политический резонанс своих деяний.
Говоря о политической природе государственного
управления, следует отвергнуть всеобщую политизацию
управляющих структур и их любых действий. Государственными органами осуществляется множество управленческих
действий, принимаются сотни и тысячи решений по самым
различным вопросам жизнедеятельности людей. Одни из
них — по вопросам общегосударственным, затрагивающим
интересы больших социальных групп, другие — по вопросам организационного характера, относящимся к компетенции отдельных административных, хозяйственных и про-
355
чих структур. Первая группа решений относится к политическим, а вторая — к административно-управленческим,
хозяйственно-организаторским и прочим, могущим иметь
лишь косвенное отношение к общегосударственным интересам или в крайнем случае порождать определенные политические последствия в будущем.
Управленческая деятельность, связанная непосредственно с решением проблем политического характера,
обозначается понятием «политическое руководство». Это
наиболее высокий уровень государственного управления обществом в целом. Оно должно учитывать интересы
всеобщие, государственные, национальные, больших социальных групп (классов и др.). Политическое руководство — это руководство объединенной деятельностью значительной части членов общества по осуществлению интересов и целей государственного масштаба. Его содержание
составляют такие главные элементы:
а) обеспечение оптимально возможного согласования
и сочетания различных групп интересов (общего-
сударственных, региональных, классовых, корпора-
тивных, личных);
б) определение приоритетных в данной конкретной по-
литической ситуации групп интересов;
в) выбор в соответствии с приоритетными интересами об-
щих стратегических целей, определение политического
курса и основных сил и способов его осуществления;
г) решение вопросов, связанных с поиском, накопле-
нием и распределением материальных и других ви-
дов ресурсов, необходимых для решения жизненно
важных для общества проблем;
д) обеспечение внутренней и внешней безопасности
членов общества, государства.
Политическое руководство есть деятельность прежде
всего ведущих органов государственной власти, а также пра-
356
вящих политических партий и объединений. Оно должно быть
направлено на урегулирование и разрешение общественных
противоречий и конфликтов и обеспечение единства общества
и целостности государства. Направляющий фактор в поли-
тическом руководстве — концептуальная (основополагающая) идея, в абстрактной форме отражающая объективные
потребности общества-государства и обосновывающая его
коренные интересы. Разработка этой идеи, конкретизация ее
в программе деятельности государства составляют сущность
рациональности политического руководства.
Политическое руководство не функционирует вне
исполнительных органов власти, а реализуется посредством их деятельности, иначе говоря, через администра-
тивное управление. Это — нижестоящий, по сравнению с
политическим руководством, уровень управления. Его
непосредственным субъектом являются исполнительнорас порядительные органы (аппараты) государственной
власти и управления (так называемые силовые, ад ми нистративно-организационные, организационно-хо зяй
ственные, учебно-воспитательные и др.), а объектом — конкретные коллективы людей, занятых в различных сферах
экономической, социально-политической, культурной, военной и прочей деятельности.
Содержание административного управления составляет организационно-исполнительская деятельность
по реализации функций государства, включающая ор гани зационно-регламентирующую, организационно-хо зяйственную, организационно-социальную, орга ни за ционнокуль турную и другие виды управленческой деятельности.
Организационная, распорядительная и контролирующая
деятельность органов исполнительной власти, подчиненная решению конкретных проблем в различных областях
общественной жизни населения, и образует административное государственное управление. Действие субъекта
административного управления служит осуществлению
357
государственной политики в отдельных областях государственной и общественной жизни; оно охватывает в каждом конкретном акте своим влиянием лишь определенную
часть жизнедеятельности общества, а не целое. В отличие
от политического руководства, административное управление всецело регламентируется правовыми нормами. Его
нормативная база — административное право.
В административном управлении имеет существенное значение технологический аспект. А многие виды административной деятельности являются технологическим
управлением (в смысле — неполитическим). Например,
кадровая работа внутри государственных предприятий и
учреждений, регулирование финансовых и других материальных ресурсов и прочее.
Полной противоположности политического руководства и административного управления в реальной жизни нет, поскольку это два уровня одного и того же государственного управления. Политические решения для своей
реализации требуют действия аппаратов административного управления. В свою очередь, деятельность последних
осуществляется на основе принципов и в рамках норм, закрепленных в политике государства. Более того, главные
органы государственной власти выполняют функции политические, совмещая их с некоторыми наиболее важными функциями административного управления. Такое совмещение осуществляют, например, Администрация Президента РФ и Правительство. Полномочия руководителей
субъектов Федерации также не ограничены выполнением
функций административного управления. Они участвуют
в законодательной деятельности в составе Совета Федерации Федерального Собрания РФ, а также на уровне законодательных институтов регионов.
Об отсутствии полного разграничения политического руководства и административного управления свидетельствует тот факт, что в ряде европейских стран, как
358
отмечает профессор Е. Охотский, руководящие политические и административные должности не разделены и
318
занимают примерно равные позиции
. Государственное
управление — часть социального. Поэтому, как и социальное управление, оно, в зависимости от основы формирования целей и программ, может быть подразделено на тради-
319
ционное, эмпирическое и научное
.
Традиционное управление — основанное преимущественно на политических традициях и обычаях, включая
религиозные верования.
Эмпирическое управление — базирующееся на использовании в основном текущего практического опыта и
учете повседневных потребностей и интересов общества,
а также обосновании управленческих решений здравым
смыслом (стихийно складывающимися взглядами). Действие по методу проб и ошибок — типичная модель эмпирического управления.
Научное государственное управление — осуществляемое в соответствии с познанными объективными
социально-экономическими и политическими закономерностями. Такой тип управления декларировался советскими политическими институтами, хотя практически он был
реализован лишь частично. Элементы научного управления присущи политическим системам современных развитых зарубежных стран. Российские политические круги
не говорят о научном управлении скорее всего потому, что
это понятие средствами массовой информации интерпретировано исключительно в смысле идеологизированного
«коммунистического правления».
Научное управление — идеал современной практики
управленческой деятельности любого цивилизованного
318
Охотский Е. Административно-политическая элита и государ-
ственная служба в системе властных отношений / Государственная служба: теория и организация. — Ростов н/Д : Феникс, 1998. — С. 141.
319
Мысин Н. Теория социа льного управления. — С. 9.
359
государства, высший уровень рациональности. Но и традиционный, и эмпирический виды управления также в определенных границах полезны и практически используются
правящими субъектами. В реальной политической жизни
функционируют сочетания различных видов управления.
Чем выше уровень развития политической и общественной систем, тем значительнее место научного управления.
В чем заключается объективная необходимость го-
сударственного управления?
Объективная необходимость государственного управления обществом обусловлена как общими историческими
и со циально-политическими, так и специфическими для
конкретного общества факторами. Первая группа факторов
связана с природой государства, его объективным предназначением.
Согласно современным научным данным, пишет
профессор А. Венгеров, первичное государство возникает, чтобы организационно обеспечить функционирование
производящей экономики, новые формы трудовой деятельности, которые стали условием выживания людских
сообществ. Отсюда и управленческая функция, включившая первоначально информационное обслуживание
общества (сбор разнообразных сведений о работах и пр.).
Из общества выделился слой людей, основным занятием
которых стало государственное управление, организационная деятельность. Появилось множество управленческих должностей: руководители работ, военачальники,
учетчики и другие. Этот слой составлял аппарат государства — раннюю бюрократию. С течением времени, отмечает профессор А. Венгеров, происходившее расслоение
общества на классовые группы приводило к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его
320
к своим интересам
.
320
Венгеров А. В. Теория государства и права. — М., 1998. — С. 41.
360
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]