Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
б) внутренние или внутриорганизационные — управлен-
ческие отношения внутри субъектов государственного управления, а также в аппаратах законодательных
и судебных, а также иных государственных органов,
связанные с организацией их деятельности, а также с
прохождением в них государственной службы;
в) отношения, связанные с осуществлением админи-
стративного судопроизводства;
г) отношения между органами исполнительной власти
и исполнительными органами местного самоуправления.
Из всего изложенного можно сделать вывод, что
условиями отнесения общественных отношений к управленческим, то есть составляющим предмет административного права, являются, во-первых, наличие в них, как
правило, соответствующего субъекта государственного
управления или его представителя, во-вторых, связь с осуществлением исполнительной власти
165
.
В. А. Мельников определяет государственное управление как подзаконную исполнительно-распорядительную
деятельность уполномоченных органов (органов государственного управления), состоящую в исполнении законов в процессе руководства хозяйственной, социально-
166
культурной и административно-политической сферами
.
Это определение предмета административного права было характерно для советского административного
права, когда предмет этой отрасли права определялся посредством терминов «государственное управление» или
«исполнительно-распорядительная деятельность», что безоговорочно отождествлялось. Одновременно с провозглашением в статье 10 Конституции РФ 1993 года принципа
165
Там же.
166
Мельников В. А. Административное право Российской Федерации
(Общая часть) : учеб. пособие. — Волгоград : Изд-во Волгоградской академии МВД России, 2004.
171
разделения властей из языка нормативно-правовых актов
исчезли термины «государственное управление» и «ис полни тельно-распорядительная деятельность». Но не исчезли
данные теоретические понятия.
Большинство ученых-административистов после
принятия Конституции РФ попытались определить предмет административного права с помощью имеющегося в
нормативно-правовых актах термина «исполнительная
власть».
Так, Д. Н. Бахрах предмет административного права
определяет как «совокупность общественных отношений,
складывающихся в процессе организации и деятельности
167
исполнительной власти»
. Ю. М. Козлов под предметом
административного права понимает совокупность общественных отношений, «возникающих в связи и по поводу
практической реализации исполнительной власти»
168
. Конечно, эти определения не противоречат друг другу и верны, но вместе с тем следует понимать, что они достаточно
условны. Нередко одни и те же отношения подвергаются
одновременному воздействию норм ряда отраслей права,
иногда бывает сложно определить четкие границы действия
различных правовых норм, поэтому, наверное, невозможно
обозначить абсолютно точно предмет административного
права определением, состоящим из одной подобной фразы.
Рассмотрим более подробно различия указанных подходов
определения предмета административного права.
Законодательное закрепление термин «исполнительная власть», как уже отмечалось, получил с принятием Конституции РФ от 12 декабря 1993 года. В соответствии со статьей 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения
на законодательную, исполнительную и судебную. Для того
167
Бахрах Д. Н. Административное право. — М., 1993. — С. 1.
168
Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное
право. — М., 1996. — С. 31.
172
чтобы рассмотреть принцип разделения властей, не лишним
будет вспомнить понятие государственной власти.
В сущностной характеристике исполнительной власти всегда выделялись прежде всего два ключевых момента:
власть и исполнение. При этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого проявления государственной власти, с каким связывают, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата — органов государственного управления и, во-вторых, прямую направленность
деятельности этих субъектов на обеспечение практической
реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых
субъектами представительной, президентской и правительственной власти в целях урегулирования различных сторон
общественной жизни. Различие между устанавливающей общие нормы властью и исполнительной властью пролегает в
области соотношения решения и исполнения.
К определяющим элементам сущностной характеристики государственной исполнительной власти можно
отнести следующие:
1) социальное предназначение исполнительной государственной власти, состоящее в исполнении общих
предписаний, то есть решений представительной,
президентской и правительственной власти;
2) реализация исполнительной власти через систему
специальных исполнительных органов власти, ранее повсеместно именовавшихся органами государственного управления и сейчас остающихся таковыми по сути, иногда и с сохранением этого старого
наименования;
3) волевые импульсы исполнительной власти проявляются в принятии управленческих решений и организации их исполнения в пpoцecce и в результате
осуществления управленческой деятельности как
особого и специфического вида государственной
173
деятельности и основной формы реализации исполнительной власти.
Таким образом, управление представляет собой дея-
тельность исполнительной власти, которая осуществляется главным образом в форме управления посредством
осуществления многочисленных и разнообразных управленческих действий и процедур. Управление — это испол-
169
нительная власть в действии
.
По мнению А. П. Солдатова и В. А. Мельникова, ис-
полнительная власть:
1) прежде всего самостоятельная ветвь единой государственной власти РФ;
2) самостоятельна только в функционально-ком пе тенцион ном смысле (в рамках решения стоящих перед
ней задач путем выполнения своих обязанностей и
реализации своих прав);
3) неотъемлемая часть государственной власти (существование исполнительной власти самой по себе —
абсурд, она может существовать только вместе с законодательной и судебной властями);
4) разновидность государственной власти со всеми вытекающими отсюда последствиями (в процессе ее
реализации происходит подчинение своей воле от
лица государства вплоть до возможного применения
для этой цели мер государственного принуждения);
5) категория базового характера. Ее нельзя отождествлять с видом государственной деятельности. Это
понятие гораздо шире. В понятие исполнительной
власти входит система органов, ее осуществляющих;
принципы их построения и деятельности; государственные служащие, работающие в этих органах;
сама деятельность по осуществлению задач и функ-
169
Конин Н. М. Административное право России в вопросах и отве-
тах : учеб. пособие. — 3-е изд., перераб. и доп. — М. : Проспект, 2010.
174
ций этих органов; и даже материальные средства,
принадлежащие этим органам;
6) имеет определенное субъективное выражение. Это
значит, что реализовать ее может только специальный субъект, наделенный для этого специальными
государственно-властными полномочиями (органы
исполнительной власти и их должностные лица);
7) организуется и осуществляется на началах федерализма (разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами
исполнительной власти субъектов РФ)
170
.
Как было замечено, государственное управление
отличается от других видов социального управления
прежде всего тем, что в ходе государственного управления непосредственно выражается государственный интерес, государственная управляющая воля. Отграничение
государственно-управленческой деятельности от любой
иной общественно значимой деятельности можно определить и тем, что ее осуществляют специальные субъекты —
органы государственного управления, а не только органы
исполнительной власти.
В качестве органа государственного управления может
выступить любой орган государственной власти, однако не
во всех отношениях. Так, во внешних отношениях законодательной и судебной властей органы законодательной и органы судебной власти не могут выступать в качестве органа
государственного управления.
Система органов прокуратуры в Российской Феде-
рации является системой органов государственной власти,
но по действующим нормативно-правовым актам РФ они
в систему органов законодательной, судебной и исполнительной власти (по нашему мнению, необоснованно) не
170
Солда тов А . П. (Особенная часть), Мельников В. А. (Общая часть).
Административное право Российской Федерации : учебник. — М. : Феникс,
2006. — С. 14.
175
входят. Именно по этой причине на схеме система органов
прокуратуры изображена отдельно.
В ряде случаев (как исключение) функции органов
государственного управления могут реализовывать не
только органы государственной власти, но и:
— общественные объединения;
— органы местного самоуправления;
— органы управления государственными предприяти-
ями, учреждениями.
Общественные объединения могут выступать в ка-
честве органов государственного управления лишь по
поручению государства и в пределах делегированных им
государственно-властных полномочий. Таких общественных объединений не так много. Это оставшиеся в некоторых регионах добровольные народные дружины, а также
общества по защите прав потребителей и профсоюзы.
Органы местного самоуправления могут выступать
в качестве органов государственного управления лишь в
случаях реализации государственно-властных полномочий, которыми они были наделены в соответствии со статьей 132 Конституции РФ.
Управление же государственными предприятиями,
учреждениями также происходит от имени его собственника — государства — уполномоченными на то должностными
лицами. Администрации государственных предприятий и
учреждений и являются органами их управления, а следовательно, и органами государственного управления, наделенными для своей управленческой деятельности соответствующими государственно-властными полномочиями
171
.
Однако следует иметь в виду, что не все «управленче-
ское» тождественно «административно-правовому». Управ-
171
Мельников В. А. Административное право Российской Федерации
(Общая часть) : учеб. пособие. — Волгоград : Изд-во Волгоградской академии МВД России. — 2004.
176
ленческие отношения могут обнаруживаться и там, где действуют нормы иных отраслей права (трудового, финансового и даже гражданского).
Принимая во внимание изложенное, можно сделать
вывод о том, что совокупность общественных отношений,
являющихся предметом административного права, определяется тремя основными требованиями к ним: 1) они осуществляются в процессе государственно-управленческой
деятельности; 2) необходимо наличие специального субъекта — органа государственного управления; 3) в процессе
этой деятельности специальные субъекты должны реализовывать функции именно управленческого характера
172
.
3.2. Методы правового регулирования в сфере
экономической безопасности
Под методом науки понимается совокупность приемов, средств, принципов и правил, с помощью которых
обучающийся постигает предмет, получает новые знания.
Метод — это подход к изучаемым явлениям, предметам и
процессам, планомерный путь научного познания и установления истины. Как отметил английский историк и социолог Г. Бокль, «во всех высших отраслях знания самую
большую трудность представляет не открытие фактов,
а открытие верного метода, согласно которому законы и
факты могут быть установлены».
Учение же о самих методах, об их классификации и
эффективном применении, теоретическое обоснование используемых в науке методов познания окружающей действительности принято называть методологией
Наряду с предметом правового воздействия разграничение отраслей права возможно осуществить и по
173
.
172
Там же.
173
Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права : учеб-
ник. — М. : Юристъ, 2004.
177
методу правового регулирования. Если предмет административного права отвечает на вопрос, что подвергается
административно-правовому регулированию, то метод административного права отвечает на вопрос, как, каким об-
разом они регулируются. Отсюда следует, что метод правового регулирования — это совокупность правовых средств
или способов регулирования общественных отношений
(то есть совокупность способов, с помощью которых нормы
административного права регулируют административно-
174
правовые отношения)
.
В юридической литературе существуют два подхода к
проблеме метода административного права. В соответствии
с одной точкой зрения, в праве существуют два основных
полярных вида правоотношений. Типичным представителем одного вида являются административно-правовые отношения. Как было отмечено, административно-правовые
отношения — управленческие отношения. Значит, в этих
управленческих отношениях доминирует воля управляющей стороны над управляемой. Отсюда следует вывод о
неравноправии сторон в административно-правовых отношениях. Считается, что эти и другие правоотношения, в
которых существует неравноправие сторон, регулируются
административно-правовым методом.
Административно-правовому противопоставляется
гражданско-правовой метод, свойственный гражданскоправовым и сходным с ними правоотношениям, в которых
существует равенство сторон. Однако такая классификация оказалась слишком проста для всего разнообразия
существующих правоотношений, поэтому позже появилось предложение дополнить два этих метода третьим —
уголовно-правовым (в основном запрещающим).
Согласно другой точке зрения, в любой отрасли
правовой системы России используются три основных ме-
174
Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное
право : учебник. — М. : Юстицинформ, 2007.
178
тода правового регулирования: предписывающий (обязывающий), запрещающий, дозволяющий (управомочивающий); или предписание, запрет, дозволение. Совокупность
названных методов правового регулирования и определяет
метод какой-либо отрасли российского права. Разграничение отраслей права по методу правового регулирования в
этом случае осуществляется по удельному весу (соотношению) перечисленных методов при регулировании данных
общественных отношений. На наш взгляд, вторая точка
зрения является более логичной.
Рассмотрим подробнее названные методы правового
регулирования.
Предписания — возложение прямой юридической
обязанности совершать те или иные действия в условиях,
предусмотренных правовой нормой (ст. 18 Закона РФ «О
милиции»); предписывающие знаки, например «движение
прямо» и т. д.
Запреты — по сути, те же предписания, но иного характера, а именно возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях,
предусмотренных правовой нормой (все нормы права, изложенные в Кодексе РФ об административных правонарушениях и устанавливающие ответственность за те или
иные деяния); запрещающие знаки, например «движение
запрещено» и т. д.
Дозволения — юридическое разрешение совершать в
условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные
действия либо воздержаться от их совершения по собственному усмотрению (ст. 30.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях, наделяющая правом определенных
лиц обжаловать постановление по делу об административных правонарушениях); информационно-указательные
знаки, например «место для разворота» и т. д.
175
Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное
право : учебник. — М. : Юстицинформ, 2007.
175
179
Придерживаясь второй точки зрения, можем констатировать, что в уголовном праве преобладает метод запрета, в
гражданском — дозволения. Чем же характерен метод административного права? Как мы уже убедились на приведенных
выше примерах, в административном праве есть место всем
трем методам. Преобладающим является метод предписания. Это вытекает из особенности управленческих отношений, в которых субъект управления воздействует на объект
управления методом распорядительного типа, то есть методом предписания. Другие особенности метода регулирования
административно-правовых отношений вытекают из самих
особенностей этих отношений, которые мы рассмотрим ниже.
Учитывая изложенное, можно сделать вывод о том,
что принципиальной разницы в приведенных мнениях по
поводу метода административного права нет. Очевидно,
что под административно-правовым методом ученые понимают то же предписание; под гражданско-правовым — дозволение. Сторонники данной точки зрения позже дополнили свою классификацию методом уголовно-правовым, то
есть запретом. При этом авторами понимается прежде всего
главное: какой из методов правового регулирования является преобладающим в той или иной отрасли права, исходя
из особенностей регулируемых ею правоотношений
176
.
Управленческие административные отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество.
Они, как и семейные, экономические связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние не создают властеотношений, а используются для того, чтобы их
формализовать, упорядочить, развить, охранять
177
.
Административная деятельность (управление) предполагает доминирование, преобладание одной воли над
176
Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное
право : учебник. — М. : Юстицинформ, 2007.
177
Б ах ра х Д. Н. , Рос си нский Б. В. , Ст ари ло в Ю. Н. Административное пра-
во : учебник дл я вузов. — 3-е изд., пересмотр и доп. — М. : Норма, 2007. — С. 32.
180
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]