Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
ветственности должностных лиц и предпринимателей за
нарушение установленных правил.
Наибольшую вероятность реализации имеет первый
вариант стратегии («последовательная оптимизация»), поскольку он не требует радикального изменения институциональных условий вне системы исполнительной власти.
Однако реализация этого варианта стратегии не приведет
впоследствии к автоматической реализации двух других
стратегий. Переход к другим векторам политики предполагает подготовку определенных базовых условий, принятие ключевых политических решений, необходимых для их
осуществления. Таким образом, обозначаются два возможных маршрутных сценария: первый связан с движением по
оси «Оптимизация», а второй начинается с движения в направлении «Оптимизация» при параллельном создании по-
111
роговых условий для реализации других стратегий
.
В сфере экономической безопасности адми ни стратив но-правовое регулирование проявляется в системе государственного управления в нескольких управленческих
областях:
а) управление в экономической сфере, охватывающее
отрасли и сферы деятельности экономического про-
филя (промышленность, энергетика, сельское хо-
зяйство, строительство, коммуникации, охрана и
использование природных ресурсов, охрана окру-
жающей среды, торговля, финансы и кредит, внеш-
неэкономическая деятельность, таможенное дело);
б) управление в социально-культурной сфере, охваты-
вающее отрасли социального развития, социальной
политики, образования, науки, здравоохранения,
культуры, социальной защиты;
111
Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до
2020 года. — М., 2012. — С. 582.
121
в) управление в административно-политической сфе-
ре, охватывающее оборону, безопасность, область
внутренних дел, юстиции, иностранных дел
112
.
Деятельность государства в этих сферах складывается в единую систему государственного регулирования,
обеспеченную единством системы исполнительной власти
в Российской Федерации. Целями такой системы в сфере
экономической безопасности являются:
обеспечение государственных и общественных нужд,
приоритетов в экономическом и социальном развитии;
обеспечение обороны страны и безопасности государства;
формирование государственного бюджета и обеспечение стабильности финансовой системы;
реализация конституционных прав на свободу экономической деятельности, предпринимательства, защиту
от недобросовестной конкуренции;
защита окружающей среды и рационального пользования природными ресурсами в интересах нынешнего и
будущих поколений;
обеспечение занятости населения и т. д.
113
Рамки этой деятельности определены двумя основными документами: Государственной стратегией экономической безопасности Российской Федерации и Стратегией национальной безопасности Российской Федерации до
2020 года.
Цель Государственной стратегии экономической
безопасности — обеспечение такого развития экономики, при котором создались бы приемлемые условия для
жизни и развития личности, социально-экономической и
112
Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное
право России : учебник / отв. ред. Попов Л. Л. — 2-е изд., перераб. и доп.—
М. : Проспект, 2010.
и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. — М. : «Волтерс Клувер», 2008.
122
113
Мельгунов В. Д. Административно-правовое регулирование
военно-политической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния
влиянию внутренних и внешних угроз
114
.
В Стратегии национальной безопасности до
2020 года подчеркивается, что важнейшей целью обеспечения безопасности является экономический рост.
Обеспечение национальной безопасности за счет
экономического роста достигается путем развития национальной инновационной системы, повышения производительности труда, освоения новых ресурсных источников,
модернизации приоритетных секторов национальной экономики, совершенствования банковской системы, финансового сектора услуг и межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Главными стратегическими рисками и угрозами национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу являются сохранение экспортносырьевой модели развития национальной экономики, снижение конкурентоспособности и высокая зависимость ее
важнейших сфер от внешнеэкономической конъюнктуры,
потеря контроля над национальными ресурсами, ухудшение состояния сырьевой базы промышленности и энергетики, неравномерное развитие регионов и прогрессирующая трудонедостаточность, низкая устойчивость и защищенность национальной финансовой системы, сохранение
условий для коррупции и криминализации хозяйственнофинансовых отношений, а также незаконной миграции.
Недостаточная эффективность государственного регулирования национальной экономики, снижение темпов экономического роста, появление дефицита торгового и платежного
баланса, сокращение доходных статей бюджета могут приве-
114
Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации
(Основных положениях)» // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. № 18. Ст. 2117.
123
сти к замедлению перехода к инновационному развитию, последующему накоплению социальных проблем в стране.
Прямое негативное воздействие на обеспечение национальной безопасности в экономической сфере могут
оказать дефицит топливно-энергетических, водных и биологических ресурсов, принятие дискриминационных мер
и усиление недобросовестной конкуренции в отношении
России, а также кризисные явления в мировой финансовобанковской системе
115
.
В этой ситуации в деле обеспечения экономической
безопасности возрастает роль государственного регулирования и, в частности, административно-правового регулирования.
Административно-правовое регулирование в этой
сфере обозначает непосредственное и повседневное осуществление государственно-властного воздействия на общественные отношения, связанные с развитием экономики,
а также обеспечение стабильности, защиты прав и охраняемых законом интересов субъектов экономической деятельности. Исходя из сущности административно-правового
воздействия на экономику, административно-правовое регулирование в этой сфере можно определить как совокупность норм законодательных актов, а также норм подзаконных нормативных правовых актов, являющихся основой для
исполнительной и распорядительной деятельности органов
публичной администрации, направленной на стимулирование предпринимательской деятельности, ее легализацию и
обеспечение безопасности для граждан, общества и государства, реализацию других публично значимых целей
116
.
115
Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» // Собрание
законодательства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 20. Ст. 2444.
и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. — М. : «Волтерс Клувер», 2008. — С. 7.
124
116
Мельгунов В. Д. Административно-правовое регулирование
Центральной и наиболее важной в этой деятельности
является деятельность органов исполнительной власти.
Административно-правовое регулирование осуществляется при помощи совокупности различных мер воздействия на складывающиеся общественные отношения, связанные с экономической деятельностью, и является сложным процессом. Принимая во внимание, что общественные
отношения, связанные с осуществлением экономической
деятельности, являются объемными и многогранными по
своей структуре, требования, которые предъявляются к
административному регулированию в этой сфере, должны
отвечать определенным критериям.
Рассматривать административно-правовое регулирование в этой сфере с точки зрения субъектов регулирования можно в широком и в узком смысле.
В широком смысле в административно-правовом
регулировании экономической безопасности участвуют
органы законодательной и исполнительной ветвей государственной власти. Органы законодательной власти посредством федеральных законов устанавливают основополагающие правила, права и обязанности соответствующих
лиц, гарантии осуществления экономической деятельности.
На основе федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ
органами исполнительной власти осуществляется исполнительная и распорядительная деятельность (собственное
правовое регулирование, стимулирующие, упорядочивающие, восстановительные и прочие меры воздействия).
В узком смысле административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности можно свести к
деятельности органов исполнительной власти, которая осуществляется на основе и во исполнение законов и направлена на воздействие на общественные отношения, связанные с
защитой экономических интересов России и ее субъектов
117
Там же.
117
125
.
2.3. Подзаконный характер
административно-правового регулирования
Как уже отмечалось, административно-правовое
регулирование является частью общего государственноправового регулирования. По этой причине оно пользуется
и средствами других видов регулирования. Конституция
и закон создают не только основу для административноправового регулирования, но и активно в нем участвуют.
Их прямые и косвенные регуляторы весьма действенны и
ощутимы во многих сферах.
Указанная тенденция развития требует дополнительных усилий, с одной стороны, и нахождения правильного
баланса между законом и подзаконным актом — с другой.
Здесь по-прежнему смещаются акценты и возникает много юридических коллизий — то сферы регулирования этих
актов определяются неверно, то акт управления «подавляет» закон, то последний «мельчит» и вторгается в узкие
области административно-правового регулирования. Рассмотрим подробнее возникающие здесь проблемы.
Соотношение закона и подзаконного акта имеет
большую историю, ибо в ней отражается устройство властей и их связь между собой, согласованность действий
или противоборство. Вся классическая научная литература по конституционному и административному праву уделяла большое внимание подзаконности актов управления.
Так, А. И. Елистратов выделяет понятие «правовой
связанности» воли должностного лица, выраженной в юридическом акте. Она предопределяется отношением этого акта к
юридической норме и степенью общности этой нормы. В связи
с соподчинением государственных актов по степени общности
их содержания постепенно вырабатывается, по его мнению,
известная соподчиненностъ актов различных органов. Акты
законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений, и закон
126
«связывает» волю, выраженную последними в актах управления. Акт управления получает юридическую силу лишь в
меру своего соответствия и непротиворечия закону. Но автор
признает, что полного господства закона в управлении в действительности достичь не удается
118
. В условиях Советского
государства концепция приоритета закона и подзаконности
актов управления получает признание лишь с принятием в
1936 году Конституции СССР. Она остается устойчивой в
доктринальном отношении последующие десятилетия, выражаясь в формулах «акты управления должны соответствовать закону», «закон обладает высшей юридической силой»,
«органы управления действуют на основе и во исполнение
закона». В действительности же явная гегемония партийноуправленческого аппарата делала эти формулы во многом
фиктивными и означала очевидный приоритет административных актов. Их подзаконность становилась условной
119
.
В последние десятилетия признание принципа верховенства закона постепенно приводит к заметному обогащению принципа подзаконности актов управления.
Можно с удовлетворением отметить: расширение сфер законодательного регулирования и известное сужение сфер
регулирования актов управления; большую нормативнофункциональную зависимость актов управления от законов; формирование процедур обеспечения верховенства закона; расширение круга средств устранения незаконности
актов управления; общепринятой становится трактовка актов управления как актов, изданных полномочным органом
в пределах его компетенции, в форме и порядке, установленных законом, в соответствии с целями и содержанием
закона; придание «административному усмотрению» свойства не абсолютного, а относительного правопонимания.
118
См.: Елистратов А. И. Основные начала административного пра-
ва. — Изд. 2-е. — М., 1917. — С. 135–150.
119
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный
курс. — М., 2001. — С. 291.
127
В последние годы акцент на обеспечение системных связей внутри правовой системы и законодательства
позволил полнее выявить средства поддержания баланса
между законом и подзаконными актами. К их числу относятся: а) признание верховенства Конституции и ее высшей юридической силы; б) установление классификации
актов и их соотношения между собой, а также юридической силы каждого акта; в) установление приоритета закона над всеми подзаконными актами; г) обеспечение
функционально-правовой зависимости между законами и
подзаконными актами, между самими подзаконными актами (по их иерархичности); д) определение сфер действия
каждого акта и их сопредельности между собой; е) меры и
120
виды отсылок к другим актам
.
Примечательно, что в конституциях иностранных
государств довольно точно определяется соотношение законов как в нормальных, так и в необычных ситуациях. В
конституциях Франции, Германии, Италии, Молдовы и
других стран устанавливается перечень законов, причем их
видов (органических, финансовых, текущих и др.). И, что
особенно важно, подробно регламентируется порядок делегирования законодательных полномочий исполнительным
органам для издания временных, «квазизаконодательных»
актов. В статье 82 Конституции Испании урегулирована
процедура такого делегирования — специальным законом,
с указанием направленности актов правительства, сроков
делегации, ее пределов и целей, принципов и критериев. В
статье 80 Конституции ФРГ определены порядок «уполномочивания» законом правительства, федерального министра или правительства земли издавать постановления.
Такой опыт полезен и для России
121
.
120
См .: Конституция , закон, подзак онный акт // отв. ред. Ю. А. Ти хо-
миров. — М. : Юрид. лит., 1994. — С. 13–27.
121
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный
курс. — М., 2001.
128
Ю. А.Тихомиров, обобщая опыт правового развития нашей страны, выделяет пять юридических формул,
определяющих характер подзаконности деятельности органов исполнительной власти и издаваемых ими актов.
Во-первых, «в соответствии с Конституцией, законами»,
означающая принципиальную нормативную «связанность»; во-вторых, «на основе и во исполнение закона»,
означающая самостоятельные действия органов по реализации закона; в-третьих, «в пределах прав, предоставленных законом», означающая действия органов в установленных рамках; в-четвертых, «в случаях, предусмотренных
законом», когда им точно обозначены основания принятия
акта; в-пятых, ограничения и запреты совершать определенные действия.
Круг подзаконных актов, содержащих нормы гражданского права, строго определен в Гражданском кодексе
РФ. Согласно статье 3 гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные
в пунктах 1 и 2 статьи 2 кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Как уже отмечалось, отношения, указанные в
пунктах 1 и 2 статьи 2 ГК РФ, могут регулироваться также
указами Президента РФ, которые не должны противоречить ГК РФ и иным законам. На основании и во исполнение
ГК РФ и иных законов, указов Президента РФ Правительство РФ вправе принимать постановления, содержащие
нормы гражданского права. В случае противоречия указа
Президента или постановления Правительства ГК РФ или
иному закону применяется кодекс или соответствующий
закон. Действие и применение норм гражданского права,
содержащихся в указах Президента или постановлениях
Правительства, определяются правилами главы 1 ГК РФ.
Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти могут издавать акты, содержащие нор-
129
мы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных ГК РФ, другими законами и иными правовыми
актами
122
.
Имея в виду ограничить круг возможных подзаконных актов, законодатель использует формулу принятия
актов в случаях, указанных в законах.
При всей очевидности функциональной взаимосвязи между органами законодательной власти и органами
исполнительной власти весьма трудно выявить грани их
нормативно-правового соприкосновения. Ю. А.Тихомиров
выделяет следующие отсылки закона к актам и действиям
органов исполнительной власти: а) установление компетенции органа; б) определение конкретных прав и обязанностей органа; в) поручение решать или решить определенные вопросы; г) указание на необходимость принятия
конкретного акта; д) определение тематики актов, которые
должны быть приняты; е) установление полномочий или
действий органов, которые должны быть совершены в
123
форме, определяемой самим органом
.
К сожалению, во многих федеральных законах структура, состав соответствующего законодательства определяются неточно и расплывчато. Допускаемое включение
в него нормативных правовых актов РФ и ее субъектов
означает отнесение к таковым и актов правительственных,
ведомственных и иных органов. Такое смешение видов
правовых актов принижает роль закона и даже побуждает
органы исполнительной власти принимать акты по предметам законодательного регулирования. Ослабевает роль
закона как обязательного норматива для подзаконных актов, а само их свойство «подзаконности» утрачивает смысл.
Такое явление нельзя признать нормальным.
122
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный
курс. — М., 2001.
123
Там же, с. 291.
130
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]