Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
Оба варианта предполагают, хотя и в разной степени:
— снижение барьеров входа на рынок, издержек бизне-
са и граждан (временных, материальных, финансовых) при взаимодействии с государством;
— снижение издержек граждан и предпринимателей,
связанных с получением необходимой информации
в области государственного регулирования, контроля (надзора) и муниципального контроля;
— создание условий для свободного продвижения то-
варов на рынке, повышение конкурентоспособности
отечественной продукции;
— оптимизацию численности государственных служа-
щих и соответствующих бюджетных расходов на их
содержание, финансирование органов власти;
— уменьшение коррупциогенных факторов, а следова-
тельно, и уровня коррупции
94
.
Однако цели и круг заинтересованных лиц, ожидае-
мые эффекты и риски у этих вариантов различаются.
«Консервативный» вариант инициируется, главным
образом, со стороны государственного аппарата, причем
его детальная проработка осуществляется теми ведомствами, которые ответственны за выполнение регулятивных
функций, подлежащих реформированию. Очевидно, что
предложения по такому варианту учитывают интересы
прежде всего ведомств-исполнителей, результаты межведомственного согласования решений (административного
торга). Это обусловливает большую вероятность сохранения части административных барьеров, а иногда ведет к
возникновению новых. Ситуация усложняется при реформировании норм регулирования в рамках Таможенного
союза, поскольку эти нормы принимаются без публичного
обсуждения чиновниками не одной, а трех стран.
94
Там же.
101
«Прогрессивный» вариант в основном исходит из
интересов граждан и бизнеса, формируется независимым
экспертным сообществом. Данный вариант ориентирован
на обеспечение разумного баланса между риском нанесения ущерба жизни и здоровью граждан, безопасности государства и издержками предпринимателей на соблюдение установленных требований. Этот вариант может быть
поддержан ведомствами, не заинтересованными в сохранении сложившегося порядка исполнения регулятивных
функций, ориентированными на решение задач экономического развития даже при условии некоторого повыше-
95
ния рисков
.
Рассмотрим особенности подходов к совершенство-
ванию регулирования по нескольким направлениям.
Сокращение избыточного государственного
регулирования, замена разрешительных
процедур на текущий контроль соблюдения
установленных требований с одновременным
усилением ответственности
Консервативный вариант
На основе анализа сложившейся практики и поряд-
ка осуществления контрольно-надзорных и разрешительных функций по каждой из сфер общественных отношений осуществляется фиксация типичных проблем, по которым в дальнейшем ведется подготовка предложений по
оптимизации, формируются планы-графики реализации
согласованных мероприятий.
Риски и негативные стороны:
— неполный охват сфер регулирования общественных
отношений, в результате чего отмена одних регуляций может компенсироваться введением других в
смежных сферах;
95
Оптимизация регулирующих функций. — Режим доступа:
http://2020strategy.ru/g14
102
— отсутствие системности — критериев избыточности
государственных регуляций, принципов определения избыточности, что также ведет к фрагментальному характеру оптимизации отдельных функций;
— основные исполнители — органы исполнительной
власти, заинтересованные в сохранении своих полномочий;
— отсутствие механизмов устранения избыточных го-
сударственных регуляций, установленных в рамках
Таможенного союза.
Прогрессивный вариант
Предполагает использование системного подхода к
установлению и отмене государственных регуляций (в том
числе принимаемых в рамках Таможенного союза), основанного на установлении и увязке целей, предметов, требований и форм государственного регулирования, оценке
негативных последствий для участников рынка, определении мер ответственности.
Предусматривает переход от предупредительных
мер государственного регулирования к усилению текущего контроля и мер ответственности.
Включает установление закрытых перечней пред-
метов государственного регулирования (видов деятельности, видов процессов и продукции и других объектов),
по которым имеются недопустимые риски опасности, при
одновременном исключении предметов государственного
регулирования, которые такие риски не содержат.
Предполагает исключение декларативных и форма-
лизованных требований, требований двойного толкования,
не направленных на устранение недопустимых рисков нанесения ущерба и создающих препятствия осуществлению
предпринимательской деятельности в большей степени,
чем это минимально необходимо для выполнения целей
государственного регулирования. Исключение дублирования различных форм проверок.
103
2.2. Природа административно-правового
регулирования в сфере экономической
безопасности
Государственное регулирование в научных трудах
часто рассматривается как проявление или функция государственного управления в широком смысле. Оно характеризуется как установление и обеспечение государством
общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости
от изменяющихся условий. Данную функцию дополняют
всесторонним контролем за выполнением правовых требований, координацией и установлением общего направления деятельности участников отношений, защитой их
законных интересов и прав, определением и нормативным
закреплением приоритетов, установлением порядка регистрации, лицензирования и т. п. По опыту зарубежных
стран выделяются экономическое и социальное регулирование — по целям, политическое и законодательноадминистративное — по форме государственного регулирования
регулирование анализировалось чаще всего в аспекте
теории государства, отчасти в административном и гражданском праве. При рассмотрении соотношения государственного управления и саморегулирования в экономике
некоторые юристы высказываются отрицательно по поводу расширения сферы и объема государственного управления. Судя по их аргументам, нарастание «меры управляемости» связывается только с ростом госаппарата и прямым
административно-правовым воздействием на объекты
управления. Действительно, ориентация на административные методы управления привела к одностороннему
96
.
В юридической науке и практике государственное
96
См.: Теория государства и права : курс лекций / под ред. М. Н. Мар-
ченко. — 2-е изд., перераб. и доп. — М. : Зерцало-Теис, 1996. — С. 143–156.
104
взгляду на управление и его методы97. Его отождествляли
с непосредственным управлением подчиненными объектами, с оперативным распорядительством на основе плановдиректив и команд в противовес экономическим методам
управления, которые всячески приветствовались.
Использование властных методов управления счи-
талось временным и применимым преимущественно на
уровне предприятий. При этом признавалось, что государственное регулирование экономики становится, по мнению многих экономистов, преобладающей формой государственного воздействия.
Известный экономист Б. З. Мильнер пишет, что в
качестве властной структуры государство устанавливает
для субъектов общие правила поведения на рынке. Для
деловой активности предпринимателей необходимо создать стабильную правовую базу предпринимательства. Государство на основе экономических и административных
методов управления должно вести активную политику
поддержки предприятий: введение обоснованной системы налогов, создание реальной системы защиты предпринимательства и т. п. Все эти меры носят общий характер,
могут осуществляться лучше или хуже, соответственно и
положение всех предпринимателей станет более или менее
благоприятным.
Он выделяет три формы государственного регули-
рования экономической жизни: утверждение единых для
всех общих правил поведения субъектов хозяйствования,
установление различных правовых режимов для отдельных
групп хозяйствующих субъектов (или отдельных субъектов); использование индивидуальных административных
актов управления. Соотношение степени внедрения указанных форм и определяет меру вмешательства государства
97
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс : полный
курс. — М., 2001. — С. 62.
105
как органа власти в экономические отношения98. Естественно, что применение первой из указанных форм, образующей
правовой базис рынка, необходимо, если, конечно, речь не
идет об излишнем количестве запретительных норм, мешающих свободному обращению товаров на рынке. С учетом
этой оговорки можно утверждать, что чем подробнее и четче
отрегулированы государством правовые основы рыночных
отношений, тем они становятся прочнее.
Иначе обстоит дело с применением второй и особен-
но третьей формы. Экономический порядок тем прочнее,
чем больше государство ограничивает свою деятельность
выполнением лишь кардинальных задач развития общества и поощряет частную инициативу. Чрезмерное вмешательство государства в экономическую жизнь подавляет
частную собственность, лишает конкуренцию динамики,
сводя к минимуму эффективность рыночной экономики.
Однако в качестве императива это условие не выдерживает проверки практикой. Никто не может раз и навсегда
определить рациональные пределы участия государства
в экономической жизни. Любая страна в каждый данный
период должна решать рассматриваемый вопрос исходя из
конкретных экономических условий
99
.
Административно-правовое регулирование в качестве
разновидности государственного регулирования есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации
и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. Причем оно, как и собственно административное управление, распространяется на многие сферы государственной
и общественной жизни (то есть на область прежней «особенной части»). Длительность цикла последовательно совер-
98
См.: Милънер Б. З. Реформы управления и управление реформами.
Ч. 1. — М., 1994. — С. 82–104.
99
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс : полный
курс. — М., 2001. — С. 289.
106
шаемых действий, побуждение субъектов права действовать
самостоятельно и осуществлять свои права и выполнять обязанности в рамках установленных режимов и процедур, обеспечение стабильности в их функционировании — таковы
назначение и проявления этого регулирования.
Вполне естественно, что административно-правовое
регулирование использует нормы-дефиниции (редко),
компетенционные нормы, нормативы (стандарты, квоты
и т. п.), технико-юридические измерители (уровень цен
и т. п.). Напомним, что оно сочетается с нормами гражданского и налогового законодательства и чаще всего как бы
«оформляет», «поглощает», «вводит» их в действие в том
или ином цикле и ситуации жизнедеятельности регулируемых объектов. Составление их «набора», обеспечение
правильного соотношения требуют серьезных усилий
100
.
По мнению Ю. А.Тихомирова, с точки зрения пра-
вовых форм административно-правовое регулирование
выражается: а) в специальных нормах статутных и тематических законов, указов, б) в актах типа «положение» и
порядок», в которых содержится перечень и последовательность функционально-операциональных действий органов исполнительной власти, организаций, учреждений,
граждан; в) в «правилах», содержащих регулятивные и
жестко императивные нормы
101
.
Следует обратить внимание на то, что адми ни-
стра тивно-правовое регулирование проявляется в разных формах. Оно может находиться в рамках общего
государственно-правового регулирования в качестве его
составного элемента. Закон служит тут общей юридической базой. Административно-правовое регулирование
часто осуществляется Президентом или самостоятельно
органами исполнительной власти на основе указов или постановлений, приказов, положений.
100
Там же.
101
Там же, с. 290.
107
Другим критерием классификации может служить
различение форм осуществления административноправового регулирования по объему и методам. К ним
относятся: а) формы государственной поддержки, б) императивные количественные и качественные нормативы,
в) легализующие способы (регистрация физических и
юридических лиц, лицензирование и т. п.), г) административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний, д) административно-функциональные
режимы, е) введение государственной монополии. Все
названные и иные методы применяются далеко не всегда
равномерно и в той пропорции, которая предопределяется
объективными потребностями отрасли, сферы и т. п. Регулирующие функции то ослабляются, то усиливаются. Их
роль то повышается в ряде отраслей промышленности, то
ослабевает в отраслях социальной сферы. Балансирование
здесь обеспечивает гибкость воздействия
102
.
В Стратегии-2020, разработанной экспертами на осно-
ве Концепции долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период до 2020 года,
утвержденной распоряжением Правительства РФ от
17 ноября 2008 года №1662-р, в связи с этим отмечается,
что за последние 10 лет были созданы элементы нормативной правовой и методической базы, призванной придать
большую результативность деятельности исполнительной
власти, улучшить ее взаимодействие с гражданским обществом, упорядочить внутренние связи, укрепить кадровый
потенциал государственной службы. В отдельных сферах
удалось добиться снижения административных барьеров и повышения качества государственных услуг, в том
числе за счет лучшего информационного межведомственного взаимодействия, использования информационнокоммуникационных технологий. Началось внедрение си-
102
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс : полный
курс. — М., 2001. — С. 290..
108
стем управления и бюджетирования по результатам, включая переход к многолетнему программному бюджету
103
.
Однако в целом результаты реформ государственно-
го управления остались незаметными для граждан и бизнеса, не обеспечили улучшения предпринимательского кли-
мата, доступности государственных услуг, снижения уровня
коррупции, роста доверия к государственным институтам.
Почти ни одно нововведение не было реализовано в полном
объеме либо не дало ожидавшегося конечного эффекта. В
результате недостатки государственного управления стали
одним из главных факторов, негативно повлиявших на инвестиционный и предпринимательский климат, отношение
граждан к государственным институтам.
Анализируя данные мониторинга качества государ-
ственного управления Всемирного банка, легко заметить,
что в динамике российских показателей на протяжении
предшествующего десятилетия наблюдаются три периода:
2000–2003 — улучшение показателей, 2003–2006 — ухудшение показателей, 2007–2010 — стабилизация показателей, за исключением показателя «Контроль коррупции».
Последнее обстоятельство заслуживает особого внимания: преодоление фундаментального противоречия между
интересами частных агентов и интересами публичного
блага в конце концов и определяет качество регулирования и госуправления, в то время как коррупция отражает обратный процесс подмены целей общественного блага
частными интересами. В результате коррупция подрывает
любые реформы госуправления на стадии их реализации и
исполнения, лишает государство рычагов влияния на бюрократию и в конце концов ведет к «захвату государства»
бюрократическим аппаратом.
103 Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до
2020 года. — М., 2012. — С. 578.
109
Качество государственного управления непосредственно влияет на качество деловой среды и, таким образом, — на конкурентность экономики и инвестиционную
привлекательность страны. Россия демонстрировала во
второй половине 2000-х годов наибольший регресс в качестве деловой среды в панели стран — лидеров развивающихся рынков; ухудшались относительные позиции России и в сравнении со многими странами постсоветского
пространства. При этом стоит отметить, что прогресса в
качестве государственного управления удавалось добиться как странам с либеральным политическим режимом,
104
так и с не либеральным
.
Для повышения эффективности государственного
управления, по мнению авторов доклада «Стратегия-2020»,
необходимо последовательное применение доказательного
порядка необходимости и эффективности государственного регулирования, использование оценки регулирующего
воздействия вновь принимаемых и действующих нормативных правовых актов с участием и учетом результатов
для всех заинтересованных сторон.
Обязательные требования должны быть прозрачными и увязанными с целями регулирования. Необходимо
упрощение, исключение дублирования форм и процедур
оценки соответствия, разрешительных и контрольнонадзорных полномочий, гармонизация их с международными документами.
Следует повысить ответственность органов власти и
должностных лиц за действие (бездействие), а также предпринимателей — за несоблюдение установленных обязательных требований.
104
Стратегия-2020: Новая модель роста — новая социальная политика. Итоговый доклад о результатах экспертной работы по актуальным
проблемам социально-экономической стратегии России на период до
2020 года. — М., 2012. — C. 322.
110
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]