Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. В системе управленческих административных связей субъекты не равны, и к тому же они
выполняют разные социальные роли. Это неравенство право не может и не стремится устранить. Законодатель, воспринимая его как объективную необходимость и регламентируя организацию и функционирование исполнительной
(административной) власти, юридически оформляет такое
неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов.
Этим объясняются особенности административно-пра вово го метода регулирования.
Можно утверждать, что совместная деятельность
разных субъектов может быть обеспечена двумя путями:
1) путем использования власти, обеспечения преобладания одной воли; 2) путем согласования, договора. Конечно, возможно сочетание команды и договора, но это лишь
использование различных методов регулирования поведения людей. Поэтому наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования — административно-правовой
и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше
выяснить особенности каждого.
Административное право — юридическая форма, модель функционирования публичной администрации. Оно
закрепляет юридическое неравенство, асимметрию прав и
обязанностей субъектов властеотношений. Это часто связано с подчинением одной стороны другой, которое может
быть линейным (связи типа «начальник — подчиненный»)
или функциональным (связи типа «инспектор — контролируемый»). Юридическое неравенство сторон обусловлено и
разными ролями, задачами субъектов. Даже у органов, должностных лиц, находящихся на одном уровне административной иерархии, неодинаковые права и обязанности
178
Б ах рах Д. Н., Ро ссин ск ий Б. В., С тарило в Ю. Н. Административное пра-
во : учебник дл я вузов. — 3-е изд., пересмотр и доп. — М. : Норма, 2007. — С. 32.
178
.
181
Что же касается гражданского права, то, закрепляя
имущественные, товарные отношения, оно устанавливает
юридическое равенство сторон (покупателя и продавца, заказчика и подрядчика и т. д.). Поэтому юридическим фактом, порождающим, прекращающим, изменяющим гражданские правоотношения, является чаще всего договор, отражающий волю обеих сторон. В статье 2 ГК РФ говорится:
«К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны
другой, в том числе к налоговым и иным финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством». Конечно, административные правоотношения
могут возникнуть из договора, а гражданские — из недоговорных отношений, но, как правило, нормы административного права устанавливают правовое неравенство субъектов,
а нормы гражданского — равенство.
Большинство административно-правовых отношений возникает в связи с событиями, односторонними волеизъявлениями. Действиями, совершаемыми по воле одной
стороны и влекущими юридические последствия, являются, например, приказ, предписание субъекта административной власти, жалоба, заявление гражданина, решение о
выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа.
Субъекты гражданского права, обладая диспозитивностью, во многих случаях сами выбирают, с кем и
когда вступать в отношения, заключая договоры, определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится
административно-правовое регулирование. Как правило,
нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут
права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением права
на управление транспортными средствами, возникают при
заранее определенных обстоятельствах с определенными
182
органами исполнительной власти. И при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической нормой.
Точно так же в определенные сроки, по определенной форме, определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки, декларации.
При возникновении споров между участниками
гражданско-правовых отношений они вправе обратиться
за помощью к третьей незаинтересованной стороне — суду.
Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще
всего являются правовосстановительными (взыскание
убытков и т. п.) и используются в интересах пострадавшего. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном
порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был
(является) стороной административного правоотношения,
вышестоящим или иным органом исполнительной власти.
Субъекты исполнительной (административной)
власти наделены правом решать. Более того, субъекты исполнительной власти во многих случаях вправе применять
самые разнообразные меры воздействия на других участников правоотношений. В частности, они могут потребовать объяснений, отложить рассмотрение, дать указания,
отказать в просьбе, использовать средства административного, дисциплинарного принуждения.
Естественным продолжением названного неравенства сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими
действиями, для самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи
жалоб (исков) в компетентные государственные органы.
Административно-правовое регулирование предполагает,
что субъекты власти, как правило, в одностороннем по-
183
рядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать
такие решения
179
.
3.3. Система административно-правового
регулирования в сфере экономической
безопасности
Поскольку административное право регулирует широкий круг общественных отношений, то для обеспечения единства и одновременно дифференциации административно-
180
правовых норм необходима их систематизация
правовых норм, регулирующих однородные общественные
отношения, достигается путем их группировки в самостоятельные правовые институты. В административном праве
их много (институты субъектов административного права,
государственной службы, правовых актов управления, административного принуждения и др.). Таким образом, система
административного права — это единство и дифференциация административно-правовых норм, однородные группы которых образуют взаимосвязанные административноправовые институты. Иными словами, система административного права как отрасли права предполагает такое
распределение нормативного материала, которое позволяет
обеспечить единство и дифференциацию административноправовых норм, их логическую последовательность.
Вместе с тем правовые институты также можно группировать. Поскольку есть группы норм административного
права, регулирующие управленческие отношения, связанные с особенностями какой-либо сферы деятельности государства, и группы норм, устанавливающих общие принципы
. Единство
179
Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное
право : учебник для вузов. — 3-е изд., пересмотр и доп. — М. : Норма, 2007. —
С. 32.
180
Солдатов А. П. (Особ е н на я ча с т ь), Мельников В. А. (Общая ча с т ь).
Административное право Российской Федерации : учебник. — М. : Феникс,
2006. — С. 20.
184
государственного управления и реализации исполнительной власти, характерные для всех административно-пра вовых отношений, постольку институты административного
181
права можно систематизировать и по этому признаку
.
В соответствии с названным признаком в юридической литературе принято разделять две части административного права: Общую и Особенную. Первая сложность, с
которой мы сталкиваемся, переходя к характеристике системы административного права, — это отсутствие базового
кодифицированного нормативного правового акта, составляющего законодательную основу данной отрасли. Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях, принятый Федеральным законом от 30 декабря
2001 года 196-ФЗ и весьма часто именуемый в прессе и быту
как административный кодекс, что в принципе неверно,
систематизировал лишь одну, хотя и весьма важную часть
административного права — нормы административной ответственности. Структура КоАП РФ во многом повторяет
структуру Уголовного кодекса РФ, также разделяясь на общую и особенную части, однако КоАП РФ содержит и те
нормы, которые имеют процессуальный характер (органы,
рассматривающие дела об административных правонарушениях; порядок производства по делам об административных
правонарушениях; порядок исполнения административных
наказаний). Если мы обратимся к уголовному праву, то вопросы процессуального характера и тем более исполнения
уголовного наказания делегированы другим отраслям права
(уголовно-процессуальному и уголовно-исполнительному),
имеющим собственные кодексы (Уголовно-процессуальный
кодекс РФ и Уголовно-исполнительный кодекс РФ соответственно). Аналогична ситуация и с гражданским правом:
нормы процессуального характера, определяющие порядок
судебного разбирательства по гражданским делам, отнесены
181
Там же.
185
к предмету самостоятельной отрасли права — гражданского
процессуального, отдельным ответвлением которого является арбитражное процессуальное право.
Что же касается административного права, то множество принципиальных положений, в частности предмет
правового регулирования, статус участников адми ни стра тивно-правовых отношений, систематизированных в других отраслях права, в административном праве «раскиданы» по значительному количеству нормативных правовых актов различной юридической силы. Иными словами, в административном
праве отсутствует законодательное ядро, которое могло бы
именоваться административным кодексом. Соответственно
однозначное утверждение о возможности разделения системы
административного права на общую и особенную части является, по нашему мнению, несколько преждевременным
182
.
По проблеме отнесения правовых институтов к
Общей или Особенной части в административном праве
существуют дискуссионные проблемы. Не вдаваясь в их
существо, отметим, что к Общей части относятся группы
норм, закрепляющие:
а) основные принципы государственного управления;
б) правовое положение субъектов административного
права;
в) основы государственной службы;
г) формы и методы государственно-управленческой
деятельности и реализации исполнительной власти;
д) способы и порядок обеспечения законности в госу-
дарственном управлении.
К Особенной части относятся три большие группы
норм, осуществляющие:
а) государственное управление в сфере хозяйственной
деятельности;
182
Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административ-
ное право : учебник. — М. : Юстицинформ, 2007.
186
б) государственное управление в социально-культурной
сфере (образование, культура, наука, здравоохране-
ние, социальное обеспечение и т. д.);
в) государственное управление в сфере адми ни стра тив-
но-политического строительства (оборона, иностран-
183
ные дела, государственная безопасность и т. д.)
.
Учеными-административистами выдвигаются предложения и об отдельной систематизации административнопроцессуальных норм, которые в настоящее время «растворены» в Общей и Особенной частях, то есть о создании
третьей части административного права — процессуальной.
Однако пока данное предложение своего законодательного
закрепления не нашло. Сегодня принят ряд нормативноправовых актов, регламентирующих лишь отдельные виды
административных производств, другие подобные акты находятся в стадии разработки.
Систематизация административного права имеет не
только теоретическое, но и практическое значение: она помогает правильному пониманию содержания административноправовых норм, способствует решению задач унификации и
кодификации административного права.
Разница систематизации административного права
как отрасли права и административного права как науки
заключается в том, что при систематизации административного права как отрасли права «кирпичиками», подлежащими систематизации, являются непосредственно
нормы административного права. При систематизации же
административного права как науки в роли таких «кирпи-
184
чиков» выступают наши знания в этой сфере
.
Рассмотрев структуру административного права, необходимо затронуть вопрос места административного права как отрасли права в правовой системе России. Наиболее
183
Там же.
184
Там же, с. 21.
187
тесно административное право взаимодействует с конституционным правом. Изучение административного права мы
начали именно с вопросов конституционного права, плавно
«перетекая» непосредственно на административное. Именно конституционное право определяет понятие, основные
принципы организации и функционирования исполнительной власти, правовые основы их взаимодействия с другими
видами государственной власти; именно конституционное
право закрепляет права и свободы человека и гражданина,
реализация значительной части которых осуществляется в
рамках административно-правовых отношений.
Вместе с тем административное право тесно соприкасается с гражданским правом, также в ряде случаев регулируя имущественные отношения или используя гражданскоправовые методы. Прослеживается тесная взаимосвязь административного права с трудовым — по урегулированию
отношений, касающихся государственной службы. Где проходит граница административного права с финансовым,
земельным, природоохранительным, определить очень
сложно, поскольку правоотношения в этих областях зачастую регулируются нормами административного права и
административно-правовыми средствами. По своей сути
административное право взаимодействует практически со
всеми отраслями права правовой системы России. Это объясняется прежде всего широким кругом правоотношений,
185
регулируемых нормами административного права
.
3.4. Принципы административно-правового
регулирования
Принцип (лат. principium — основа, первоначало)
трактуется как основное исходное положение какой-
185
Солдатов А. П. (Особенная часть), Мельников В. А. (Общая часть)
Административное право Российской Федерации. — М. : Феникс, 2006. —
С. 21–22.
188
нибудь теории, учения, науки
ное правило поведения
187
186
, руководящая идея, основ-
.
По своей природе, отмечает профессор Е. В. Охотский, принципы объективны, познаваемы и функциональны, включают в себя три взаимосвязанных и взаимно обусловливающих друг друга аспекта:
— онтологический, который раскрывает объективные
основания формирования принципов и их реализа-
ции в повседневной практике, диалектику взаимо-
действия и взаимообусловленности с другими прин-
ципами и закономерностями функционирования
государства;
— гносеологический аспект связан с языком, логикой и
структуризацией принципов, их научной интерпре-
тацией. Это результат научного осмысления отно-
шений, явлений и процессов;
— методологический аспект определяет роль принци-
пов в научно-аналитической и практической го су-
188
дарст венно-управленческой деятельности
.
В отличие от закономерностей, которые действуют
независимо от воли, сознания и пожеланий отдельных
людей, принципы устанавливаются и реализуются в результате сознательно-познавательной и интеллектуальноконструктивной деятельности людей. В силу всего этого,
считает Е. В. Охотский, принципы достаточно серьезно
отягощены элементами субъективизма. Однако данное обстоятельство не дает оснований считать принципы чисто
субъективными. По форме они действительно субъективны, но по содержанию объективны.
Под принципами отрасли права в теории понимается
совокупность основополагающий идей, представлений, умо-
186
Ожегов С. И. Словарь русского языка. — М., 1968. — С. 568.
187
Философский словарь. — М., 1972. — С. 329.
188
Охотский Е. В. Государственное управление в современной Рос-
сии : учебно-методический комплекс. — М. : МГИМО (У), 2008. — С. 115.
189
заключений, черт и характеристик отрасли, которые лежат в
основе формирования ее норм, определяют вектор правового регулирования общественных отношений, составляющих
ее предмет, порядок использования приемов и способов, составляющих ее метод, характер, степень и меру вмешательства отрасли права в регулируемые ею отношения.
Освещение принципов административного права позволит более четко представить себе, на основе каких постулатов законодатель и правоприменитель осуществляют создание и реализацию норм административного права, какие
«аксиомы» заложены (должны быть заложены) в их головах
в качестве априорных положений, предполагаемых изначально и не требующих дополнительного подтверждения.
Теоретическое и, возможно, законодательное закрепление принципов административного права определит
отправные моменты для организации и функционирования всей системы государственного управления, в том
числе для формирования государственных органов, осуществления деятельности государственных служащих в
рамках задач и функций, возложенных на эти органы, а
также обусловит нормативно обусловленную направленность регулирования административно-правовых отношений правом, предопределит тенденции развития административного законодательства в целом.
Согласно определению Ю. Н. Старилова, «принципы административного права — это основополагающие
идеи, установления, выражающие объективные закономерности организации и формирования государственной
власти в целом (а также исполнительной власти в особенности), определяющие научно обоснованные направления
реализации компетенции, задач и функций государственных управленческих органов (полномочий государственных служащих), действующих в системе государственной
власти, по осуществлению управленческих функций (в
том числе и контрольно-надзорных полномочий)».
190
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]