Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
Правовое регулирование необходимо связано: а) с
относительно четким размежеванием субъекта и объекта
регуляции; б) выделением регулирующей и регулируемой подсистем; в) выполнением сугубо функциональных
задач; г) совершением некоторой суммы внешних операций, предпринимаемых для направления по определенному руслу внешнего поведения регулируемой подсистемы.
Рассмотрим это поподробнее.
Правовое регулирование — это, прежде всего, специфическая деятельность, рассчитанная на то, чтобы юридически обозначить русло тех или иных жизненных отношений, упорядочить их путем определения «правил игры»
и обеспечения их соблюдения. Своим непосредственным
назначением оно имеет юридическое закрепление и, стало
быть, возведение в официальный ранг оптимального направления динамики организуемых отношений.
Это — деятельность не любого субъекта права, а
только уполномоченных на то органов и лиц.
Соответственно, правовое регулирование — властная, направляющая деятельность, нацеленная на четкое
определение русла (контуров) организуемых общественных отношений. Оно охватывает лишь такое властное юридическое воздействие, которое касается непосредственно
внешнего поведения (действия, бездействия) участников
упорядочиваемых общественных отношений. В нем задействованы сами правовые нормы со всеми их производными и индивидуальные правовые акты компетентных
органов и лиц, необходимые при регулировании определенной группы жизненных отношений для надлежащей
индивидуализации диспозиций или санкций норм права в
процессе их реализации. Под производными здесь подразумеваются сформулированные в виде соответствующих
правил (образцов, масштабов) поведения субъективные
права, свободы, юридические обязанности, полномочия и
средства их обеспечения. Что касается правоотношений,
91
то регулирующую роль выполняет та их часть (пласт), которая выглядит как юридическая модель этих отношений
с обозначением видов и мер возможного, должного или
возможно-должного поведения их участников.
Причем следовало бы считать правовым регулированием не любую властную деятельность уполномоченных
на то органов и должностных лиц, а лишь ту, которая имеет непосредственной целью направить в четко определенное русло поведение участников упорядочиваемых общественных отношений при помощи нормы права и основанных на ней индивидуальных актов. Такие виды правовой
деятельности, как инкорпорация нормативных правовых
актов, толкование содержащихся в них норм, координация деятельности правотворческих, правоприменительных и иных органов, организация исполнения принятых
решений индивидуального порядка, надзор и контроль за
законностью, целесообразностью и эффективностью юридически значимых актов, предупреждение, пресечение и
профилактика правонарушений, изучение, обобщение,
объективизация и внедрение в практику положительного
опыта при отсутствии указанного выше признака составляют скорее иные разновидности правовой деятельности,
призванные «обслуживать» правовое регулирование.
Назначение правового регулирования — прежде всего функциональное, управленческое. В обществе, где публичная власть осуществляется правовыми способами, где
законность является принципом деятельности всех и каждого, управление выражается, в первую очередь, в целенаправленном властном воздействии на поведение людей, их
общностей и образований при помощи общих и индивидуальных правовых актов ради требуемого упорядочения
социальных процессов с учетом объективных и субъективных факторов. Происходит непрерывное двустороннее
взаимодействие двух — управляющей, регулирующей и
управляемой, регулируемой — подсистем, одна из которых
92
выполняет роль субъекта властного воздействия, другая
выступает как социальный объект такого воздействия.
Правовое регулирование может осуществляться
различными субъектами, в разных сферах жизнедеятельности общества, неодинаковыми способами и при помощи
отличающихся друг от друга средств — нормативных или
индивидуальных правовых актов. Думается, что правовое
регулирование пронизывает две области государственноправовой действительности — полностью правотворчество и частично правореализацию. Соответственно, оно
имеет двухступенчатое строение, позволяющее различать
два вида правового регулирования, а именно общее правовое регулирование и индивидуальное правовое регулирование. При определенных обстоятельствах возможен еще
один вид правового регулирования, который может быть
назван смешанным правовым регулированием.
Общее правовое регулирование заключается в упорядочении, организации общественных отношений путем создания, изменения, дополнения или отмены правовых норм,
а равно определения их действия в пространстве, во времени и по кругу лиц. Оно нередко называется нормативным
и осуществляется правотворческими органами, каждый из
которых принимает нормативное правовое решение в пределах своей компетенции и вводит его в действие.
0бщее правовое регулирование, стало быть, по существу означает правотворческую деятельность, в ходе которой выявляются нуждающиеся в регулятивном юридическом воздействии жизненные отношения и их тенденции,
принимается решение о необходимости издания определенного нормативного правового акта, подготавливается и
обсуждается его проект, который затем официально принимается и вводится в действие, а равно вносится то или
иное изменение (дополнение) в действующие нормативные правовые акты, осуществляется их кодификация или
составляется свод законов страны (государства).
93
Если же регулируются общественные отношения,
нуждающиеся в индивидуальной регламентации, для достижения целей регулирующей подсистемы недостаточны
установление, изменение, дополнение или отмена соответствующих правовых норм. Здесь необходима строгая индивидуализация масштабов поведения участников таких
отношений с учетом тех или иных обстоятельств, указанных в законе.
Индивидуальное правовое регулирование может при
первом приближении трактоваться как властная деятельность компетентного субъекта, заключающаяся в упорядочении на основе действующих норм права общественных
отношений путем конкретизации масштаба поведения их
персональных участников после установления требуемых
для этого фактов. В ходе такой деятельности решается,
разумеется, определенное юридическое дело (вопрос) сообразно всем конкретным его обстоятельствам и принимается индивидуальное правовое решение, имеющее обязательное значение.
В роли субъектов индивидуального правового регулирования выступают государственные органы, должностные лица, а также в указанных законом пределах
хозяйственные и общественные организации, трудовые
коллективы. Некоторые из этих субъектов наделены и
правотворческими полномочиями, тогда как другие такими правами не пользуются (скажем, третейские суды
по разрешению экономических споров, следователь).
Соответственно, одни из таких субъектов компетентны
осуществлять как общее, так и индивидуальное правовое, другие — только индивидуальное правовое регулирование.
Как общее, так и индивидуальное правовое регулирование нормативны в том смысле, что опираются на нормы права, функционируют при помощи и на основе этих
норм, связаны с определением общих или индивидуальных
94
масштабов поведения. В таком плане совершенно резонно суждение о нормативности правового регулирования,
о его неразрывной связи именно с правовыми нормами, с
общим и индивидуальным предписаниями.
Смешанное правовое регулирование происходит в
ситуации, когда нормативные и индивидуальные решения
настолько взаимосвязаны, что разъединять их не представляется возможным или целесообразным. Например,
в учредительном договоре хозяйственного товарищества
или общества неизбежно взаимообусловленное обозначение как конкретных лиц, выступающих в роли учредителей, так и общих правил формирования ими уставного капитала, управления делами создаваемой организации, распределения ее доходов и т. д. В подобной ситуации общее
и индивидуальное регулирование органически «совмещены», поскольку решения персонального и нормативного
характера неотделимы друг от друга.
Завершая рассмотрение видов правового регулирования, подчеркнем, что в принципе возможны и многие
другие его классификации. В литературе нередко различаются, например, регулирование законодательное (в том
числе конституционное) и регулирование при помощи
подзаконных нормативных актов, регулирование административное, судебное и арбитражное, первичное и вторичное, коллегиальное и единоличное и т. п.
90
.
Несколько слов о зарубежном опыте.
В США гибкость методов административно-
правового регулирования достигается за счет сочетания
императивных, гражданских и модельных норм (для законов и актов штатов). Например, в модельном Законе «О
предпринимательских корпорациях» (1984 г.) установлены как порядок представления документов и требования к
ним, сборы за регистрацию, иные услуги, так и диспозитив-
90
Фаткуллин Ф. Н., Фаткуллин Ф. Ф. Проблемы теории государства
и права : учебное пособие — Казань, 2003.
95
ные нормы об учредителях, целях и полномочиях корпораций, об их зарегистрированных офисах и представителях,
об акциях и т. п. Законодательный орган штата вправе изменять или отменять положения данного закона — в этом
его рекомендательный смысл.
Есть и ограничивающие механизмы регулирования.
В Своде законов (титул 15, гл. 1) объединены законы — с
1890 по 1976 год — о монополиях и объединениях, ограничивающих торговлю. В Министерстве юстиции есть Антитрестовское управление. Федеральной торговой комиссии
субъекты права обязаны представлять сведения о предстоящем слиянии и тому подобное, она вправе издавать
обязательные регламентирующие правила.
В России в последние годы применяются разные
способы государственного регулирования — и собственно
регулирующие воздействия, и государственная поддержка,
и перестройка управления, и меры обеспечения. По своему содержанию они не всегда дают желаемый эффект, поскольку слабо учитывают сферу применения и возможные
результаты, реальные потребности того или иного вида государственного воздействия. Смешиваются его элементы,
и подчас не удается найти их правильное соотношение. А
«приливы» и «отливы» в оценках лишают регулятивное
воздействие устойчивости и целеустремленности. Снижается его стимулирующий смысл, призванный расширить
«вариативность» действий субъектов права.
Как же можно кратко определить государственное
регулирование? Это способ нормативно-правового упорядочения деятельности субъектов. Причем в современный
период новым является акцент на функциях и методах не
прямого, а косвенного воздействия на развитие сфер государственной жизни, включая прогнозирование, стимулирование, информационное обслуживание, кадровое обеспечение, методическую помощь и т. д. Речь идет скорее об
управлении процессами в этих сферах.
96
Налицо тенденция к сужению круга непосредствен-
но управляемых объектов. Происходит переход от прямого управления отраслями, сферами, предприятиями, организациями к управлению общественными процессами.
Функции собственно управленческие более строго отграничиваются от других функций.
Конституционный принцип верховенства закона вы-
ражается в усилении роли общенормативного регулирования экономической сферы и предпринимательства. А это,
в свою очередь, ведет к изменению соотношения удельного веса индивидуально-распорядительных и нормативных,
«безадресных» правовых актов в пользу вторых.
В условиях рыночной экономики и самостоятельно-
сти хозяйствующих субъектов нужно обеспечивать новый
этап децентрализации. С точки зрения права это выражается в поисках правильного соотношения между нормативными правилами игры в экономических отношениях на
уровне государства и его органов, местного самоуправления, и на уровне предпринимателей — путем саморегулирования, включая свободное развитие договорных связей.
В аспекте управления речь идет о децентрализации функций и полномочий «сверху вниз», от органов Федерации к
органам республик, областей и других субъектов, от них —
к местному самоуправлению.
Следующая фаза децентрализации связана с мера-
ми по созданию нового правового статуса хозяйствующих
субъектов. Они стимулируют предпринимательство, обеспечивают применение товарно-денежных регуляторов
экономической деятельности. Право вводит общие правила рыночной экономики и содействует свободному выбору
вариантов экономических решений
91
.
Но это — одна сторона правового воздействия, от-
ражающая собственно экономическое развитие в новых
91
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс : полный
курс. — М., 2001.
97
условиях. Другая связана с обеспечением государственного регулирования, призванного формировать экономическую политику, устанавливать единые основы рыночной
экономики, управлять государственной собственностью,
охранять права и законные интересы граждан и юридических лиц в экономической сфере. И показательно, что
право выражает существенные аспекты государственного
регулирования экономикой, поскольку законы обладают
наибольшей нормативной устойчивостью и регулятивностью. С помощью законов и иных правовых актов обеспечивается общепризнанная мера сочетания общественных,
личных и групповых интересов, фиксируется и гарантируется защита интересов государства, общества и граждан,
наконец, использование государственных мер обеспечения устойчивости экономической ситуации.
Но было бы упрощенчеством считать правовое регу-
лирование эпизодическим, призванным реагировать преимущественно на критические или «отклоняющиеся» ситуации. Оно во все большей степени приобретает свойства
сопутствующего элемента любого вида экономической деятельности. На любом ее этапе право выступает как способ
упорядочения, стимулирования и контроля, способствуя
устойчивости экономических процессов и соизмерения их
с интересами общества и государства.
Следует подчеркнуть также гибкость методов
государственно-правового регулирования. Есть устойчивые методы (например, регистрация предприятий), есть
более подвижные (виды налогов, лицензий и т. д.), есть
и оперативно изменяемые. Важно в любой ситуации правильно использовать тот «набор» методов, средств регулирования, который позволяет сохранить устои экономики и
одновременно стимулировать хозяйственную саморегуляцию субъектов рыночных отношений. Полезно функционирование независимых рыночных структур типа банков,
информационных центров, страховых компаний.
98
Нужно иметь в виду, что для государственно-
правового регулирования деятельности используются разные средства. К их числу можно отнести: а) нормативное
регулирование основ деятельности (ее видов, содержания
и т. д.); б) официальное признание, удостоверение статуса
субъектов права предпринимательства и осуществляемых
ими видов деятельности (регистрация, лицензирование
и т. д.); в) определение порядка ведения хозяйственной и
иной деятельности; г) установление нормативных требований к содержанию и качеству видов деятельности; д) организация поддержки объектов управления — отраслей,
предприятий и т. п.; е) введение запретов и санкций за отступления от нормативов
92
.
Естественно, набор средств в реальной действитель-
ности весьма подвижен, и нужно умело пользоваться как их
совокупностью, так и каждым в отдельности. Сами граждане, предприниматели не должны быть безразличными к
степени использования средств регулирования, ибо от их
правильного применения в немалой степени зависит успех
дела. И можно посоветовать им относиться заинтересованно к введению и использованию средств регулирования,
добиваться их установления, изменения, отмены.
Многое из сказанного относится к собственно
административно-правовому регулированию. В то же время оно осуществляется преимущественно императивными
методами, когда нормативное регулирование в большей
степени «привязывается» к конкретной ситуации или состоянию объекта управления. Нормативы длительного
действия устанавливаются органами исполнительной власти наряду с оперативными поручениями, заданиями, изменениями в управленческой тактике и стратегии. Могут
меняться функции и структура управленческих органов.
92
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс : полный
курс. — М., 2001.
99
Следует обратить внимание на разную степень
административно-правового регулирования в отраслях
экономики, в социальной и политической сферах. Их нивелирование, столь часто допускаемое на практике и в теории, когда схема регулирования в экономической сфере
как бы переносится на другие сферы, не дает положительных результатов. Гибкость административно-правового
регулирования выражается в содержательном плане в
специфике его методов для экономики, где с учетом характера отраслей и сфер и разграничения компетенции
органов Федерации и субъектов чаще применяются более
жесткие средства.
В рамках подготовки Стратегии-2020 экспертами
были обозначены возможные варианты дальнейшего совершенствования государственного регулирования в на-
93
шей стране на современном этапе
.
По каждому из направлений государственного регу-
лирования экспертами рассматриваются два варианта —
консервативный и прогрессивный.
«Консервативный» вариант предполагает сохране-
ние сложившихся темпов и направлений реформирования
государственного регулирования, «прогрессивный» — не
только ускорение темпов по известным направлениям, но
и расширение их спектра. Более привлекательное наименование «прогрессивный» не означает, что именно этот вариант при всех условиях может быть оптимальным. «Прогрессивный» вариант связан с большими рисками, неопределенностью, большими интеллектуальными усилиями
и дополнительными финансовыми затратами. Поэтому
в ряде случаев «консервативный» вариант вполне может
быть предпочтительным, тем более что и он не предполагает замораживания ситуации, имеет большую поддержку
со стороны исполнительной власти.
93
Оптимизация регулирующих функций. — Режим доступа:
http://2020strategy.ru/g14
100
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]