Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
рушающих законность. Подобные нарушения возникают
в силу разных причин, к числу которых можно отнести:
а) познавательные ошибки, связанные с неверной или
неполной оценкой ситуации, происходящих процессов;
б) неприменение нормы — в полном или частичном объеме; в) неправильное применение нормы в связи с неточной квалификацией регулируемых ею отношений, а также
вследствие необоснованного расширительного или ограничительного ее толкования; г) нарушение компетенции
органов, организаций, должностных лиц, вмешательство
в нее; д) нарушение прав граждан, трудовых коллективов,
общественных организаций; е) отрицательные ценности,
стереотипы мышления и поведения, противоречащие и отвергающие ценности и образцы поведения, внедряемые и
защищаемые правом.
Таким образом, поиск и обеспечение правильного
соотношения закона и подзаконного акта нельзя изолировать рамками одного органа или организации. Это —
всеобщая задача, решение которой достижимо в пределах
общего государственно-правового регулирования
139
.
2.4. Характер и типы
административно-правовых отношений
в механизме правового регулирования
экономической безопасности
Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления
140
. Поскольку эти отношения являются разновид-
ностью правовых отношений вообще, то они обладают
139
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный
курс. — М., 2001.
140
См.: Коренев А. П. Указ. соч. — М., 1996. — Ч. 1., С. 51; Бахрах Д. Н.,
Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право : учебник для
вузов. — М. : Норма, 2004. — С. 107.
151
всеми признаками, которые присущи любым правовым
отношениям. Вместе с тем, с учетом характера деятельности, административно-правовые отношения имеют ряд
особенностей. В научной литературе существуют различные подходы к выявлению этих особенностей. С. С. Бородин и С. С. Громыко отмечают следующие особенности
административно-правовых отношений:
— во-первых, они складываются в особой сфере обще-
ственной жизни — сфере государственного управления, исполнительно-распорядительной деятельности;
— во-вторых, имеют своим объектом действия поведе-
ние людей;
— в-третьих, возникают при обязательном участии со-
ответствующего органа исполнительной власти (государственного управления) или другого носителя
полномочий государственно-властного характера;
— в-четвертых, возникают по инициативе любой из
сторон (органа управления, гражданина и т. д.), однако согласие или желание второй стороны не всегда является обязательным условием;
— в-пятых, для административно-правовых отноше-
ний характерно то, что споры, возникающие между
их сторонами, разрешаются, как правило, в административном, а не в судебном порядке;
— в-шестых, в случае нарушения участниками отно-
шений требований норм административного права
виновная сторона несет ответственность перед государством в лице его органов
141
.
Е. В. Прудиус, характеризуя особенности, обращает
внимание на то, что административные правоотношения
следует рассматривать как социально-управленческие от-
141
Бородин С. С., Громыко С. С. Административное право. Общая и
Особенная часть. — М. : ГУАП, 2007 — С. 27.
152
ношения, складывающиеся на основе норм административного права по поводу реализации исполнительной власти, одним из участников которых, как правило, является
субъект, наделенный государственно-властными полномочиями
142
.
Профессор Ю. М. Козлов дает очень развернутую
характеристику особенностей административно-правовых
отношений. Он видит их в следующем.
1. Они являются властеотношениями, построенными на началах «власть — подчинение». При этом властеотношение как категорию не следует рассматривать
в качестве специфического свойства административноправовых отношений, тем более — безоговорочного. В то
же время именно этот их признак является доминирующим, поскольку предопределен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.
2. Природа государственно-управленческой деятельности, как и любого другого вида социального управления,
диктует необходимость выделения субъекта управления,
то есть той стороны регулируемых административным
правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В силу этого всегда налицо определенный приоритет воли такого субъекта (единая управляющая воля).
3. Административные правоотношения, как и все
иные правоотношения, имеют свой объект. Таким объектом являются воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти
143
.
4. Административно-правовые отношения, будучи
по своей сути управленческими, имеют широкую сферу
142
Пруд иус Е. В. О понятии и системе экономической безопасност и //
Законодательство и экономика — № 1. — Январь 2008 г.
143
Административное право / под ред. проф. Л. Л. Попова. — М.,
2006. — С. 37.
153
для своего возникновения, изменения либо прекращения.
Это — сфера государственного управления — понятие, границы которого и раньше, и в современных условиях определяются объемом и направленностью практической деятельности по реализации исполнительной власти. Судить о
ней можно, например, руководствуясь статьей 114 Конституции РФ, в которой в самой общей форме определяются
основные направления деятельности Правительства РФ,
осуществляющего исполнительную власть в Российской
Федерации находясь на вершине ее системы. В сфере экономической безопасности — это обеспечение и осуществление
единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки,
образования, здравоохранения, социального обеспечения
и экологии; осуществление управления федеральной собственностью, мер по обеспечению государственной безопасности, реализации внешней политики, мер по обеспечению
законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и
общественного порядка, борьбы с преступностью.
5. Сфера государственного управления — поле практической деятельности исполнительных органов и должностных лиц, выступающих от имени этих органов. В границах названной сферы нередко возникают правоотношения
иного рода (например, финансово-правовые, земельноправовые, природоохранные, предпринимательские и даже
гражданско-правовые). Следовательно, для административных правоотношений характерна предусматриваемая действующим правом возможность выступать в роли одного из
элементов общего механизма правового регулирования.
6. Сфера государственного управления есть та область деятельности государства, в которой действуют
особого рода субъекты. Обобщенно их именуют либо органами государственного управления, либо органами исполнительной власти. Это значит, что в административноправовых отношениях опосредуется само государственное
154
управление, то есть компетенция соответствующих субъектов этого вида государственной деятельности
144
.
7. Для возникновения административно-правовых
отношений необходимы определенные условия, которые:
а) возникают непосредственно в связи с практиче-
ской деятельностью исполнительных органов по
реализации возложенных на них исполнительнораспорядительных функций;
б) возникают также непосредственно по поводу осу-
ществления исполнительными органами не любых
функций, а исключительно управленческих. Имеется в виду практическая реализация принадлежащих
им юридически властных полномочий.
8. Административно-правовые отношения по своей
сути являются организационными. Имеется в виду их прямая связь с реализацией функций исполнительной власти,
которые по своему содержанию направлены прежде всего
на организацию процесса правоисполнения. В их рамках
происходит обеспечение этого процесса структурными,
кадровыми, материальными и прочими атрибутами, без
которых механизм государственного управления вряд ли
может быть реально действующим.
Характерно, что административно-правовые отношения несут на себе организационную нагрузку в двух
основных аспектах:
а) «самоорганизация», то есть организация собствен-
ной работы всего исполнительного аппарата, осу-
ществляемая в рамках административно-правовых
отношений между различными звеньями системы
исполнительных органов (например, повышение
эффективности взаимодействия территориальных
органов, представляющих интересы Российской
144
Административное право / под ред. проф. Л. Л. Попова. — М.,
2006. — С. 38.
155
Федерации, с органами исполнительной власти ее
субъектов и т. п.);
б) организация, выходящая за рамки ее первого вари-
анта и реализуемая в административно-правовых
отношениях с участием иных коллективов и людей,
так или иначе соприкасающихся со сферой государ-
ственного управления (например, регистрация воз-
никающих негосударственных структур, создание
условий для реализации конституционных прав и
свобод граждан и т. п.)
145
.
9. Административно-правовые отношения «не закрыты» для кого-либо из возможных участников правовых отношений вообще. Наличие правомочий, представляемых административно-правовой нормой, либо возложение ею же определенных обязанностей — единственное
условие, при соблюдении которого каждый, кто функционирует в сфере государственного управления или же заинтересован в ее нормальном функционировании, может
быть инициатором их возникновения либо прекращения.
Это означает, что административно-правовые отношения
могут возникать по инициативе любой из сторон: исполнительных органов и их должностных лиц, государственных коллективов, граждан и т. п.
146
Административно-правовые отношения классифицируются и по другим основаниям. А. П. Солдатов,
В. А. Мельников группируют эти отношения:
по целевому назначению — на правоотношения, связанные с реализацией непосредственных задач и функций
исполнительной власти, и связанные с правонарушениями
в процессе реализации исполнительной власти;
по конкретному содержанию — на правоотношения
имущественного и неимущественного характера;
145
Административное право / под ред. проф. Л. Л. Попова. — М.,
2006. — С. 41.
146
Там же, с. 39.
156
по характеру субъектов — на правоотношения между субъектами, наделенными государственно-властными
полномочиями (внутриаппаратные), и правоотношения
между этими субъектами и общественными организациями и гражданами (внеаппаратные);
по способу защиты — на защищаемые в административном и судебном порядке;
по юридическому характеру взаимодействия их
участников выделяют вертикальные и горизонтальные
административно-правовые отношения.
Под вертикальными понимаются обычные властеотношения между субъектом и объектом управления. Они
наиболее характерны для административного права.
Горизонтальным правоотношениям свойственны
следующие три признака: а) они могут осуществляться
только между субъектами управления; б) эти субъекты
управления равностатусные; в) субъекты управления в
этих отношениях не наделены по отношению друг к другу
государственно-властными полномочиями.
Из указанных признаков видно, что горизонтальные административно-правовые отношения подразумевают равенство сторон, что вообще не характерно для
147
административно-правовых отношений
.
Проф. А. В. Мелехин к признакам административноправовых отношений относит:
несимметричные обязанности и права сторон, так
как они связаны с деятельностью органов исполнительной
власти и их должностных лиц (отношения власти — подчинения);
одной из сторон, как правило, выступает субъект административной власти (орган, должностное лицо, негосударственная организация, наделенные государственновластными полномочиями);
данные отношения чаще всего возникают по инициативе одной из сторон;
147
Солдатов А. П., Мельников В. А. Административное право Россий-
ской Федерации. — М. : Феникс, 2006. — С. 29.
157
в случае нарушения административно-правовой
нормы нарушитель несет ответственность перед государством;
разрешение споров между сторонами, как правило,
148
осуществляется в административном порядке
.
Среди видов административно-правовых отношений
А. В. Мелехин выделяет вертикальные административноправовые отношения, которые складываются между сторонами, одна из которых организационно подчинена другой
(это отношения субординационного характера, они имеют
место во взаимосвязях между вышестоящими и нижестоящими звеньями аппарата управления, между этими звеньями и подчиненными им предприятиями, учреждениями и
организациями), и горизонтальные административноправовые отношения, которые складываются между несоподчиненными сторонами — одна из сторон не подчинена
организационно другой (это отношения между органами
государственного управления и гражданами, общественными объединениями, между органами управления и не
подчиненными им предприятиями, учреждениями, организациями, наконец, между не подчиненными друг другу
органами)
149
.
К вертикальным правоотношениям относятся, например, иерархические отношения в системе МВД.
В горизонтальных управленческих отношениях одностороннее управляющее воздействие не выражено, их
участники равны (отношения по согласованию проекта
приказа, постановления Правительства, решения Совета
Безопасности РФ и т. д.)
150
.
В юридической литературе особо выделяются и внутриаппаратные (внутриорганизационные) правоотноше-
148
Мелехин А. В. Административное право Российской Федерации :
курс лекций // СПС КонсультантПлюс. — 2009.
149
Там же.
150
Там же.
158
ния, то есть отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования публичного управления,
иными словами, при создании системы органов управления, их структурного установления, при поступлении на
государственную службу и ее прохождении.
Указанные отношения в большей мере характеризуют организационные начала управления. Вместе с тем
имеются и функциональные внутриорганизационные правоотношения, то есть отношения, в рамках которых реализуется правовой статус субъектов управления и граждан:
осуществляются права и свободы граждан, полномочия
должностных лиц и компетенция органов управления,
устанавливаются обязанности субъектов права, привлекаются к ответственности лица, нарушающие правовые нормы в сфере публичного управления.
Что касается структуры правоотношений, то среди
ученых-административистов нет единой точки зрения.
Большинство авторов считают, что в структуру административных правоотношений входят субъекты, объекты
и нормативное содержание. Стороны в них выступают как
носители взаимных прав и обязанностей в границах действия конкретной административно-правовой нормы
151
.
Другой взгляд на проблему у А. П. Коренева, который из структуры административного правоотношения
вообще исключил такой элемент, как содержание.
Он обязательным элементом состава правоотношения считает объект правоотношения, а не содержание, что
152
представляется не совсем правомерным
.
Характеристика объекта административных правоотношений в сфере экономической безопасности дана в
151
См.: Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. В
3 т. Т. 1. История. Наука. Предмет. Нормы. Субъекты. — М. : Норма, 2002. —
С. 407; Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное
право : учебник для вузов. — М. : Норма, 2007. — С. 107.
152
См.: Коренев А. П. Административное право России : учебник. В
3 ч. Ч. 1. — М. : МЮИ МВД России : Изд-во «Щит-М», 1999. — С. 54–59.
159
Государственной стратегии экономической безопасности
Российской Федерации (Основных положениях).
В соответствии с этим документом объектами экономической безопасности Российской Федерации являются
личность, общество, государство и основные элементы
экономической системы, включая систему институциональных отношений при государственном регулировании
153
экономической деятельности
.
Что касается содержания административно-пра вовых отношений — то это права и обязанности сторон правоотношений. В сфере экономической безопасности они
возникают в ходе деятельности государственных органов
по обеспечению безопасности и включают в себя:
1) прогнозирование, выявление, анализ и оценку угроз
безопасности;
2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;
3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности;
4) разработку и применение комплекса оперативных и
долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации
и нейтрализации последствий их проявления;
5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;
6) разработку, производство и внедрение современных
видов вооружения, военной и специальной техники,
а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;
153
Указ Президента РФ от 29.04.1996 № 608 «О государственной
стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)» // Собрание законодательства РФ. 29.04.1996. № 18.
Ст. 2117.
160
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]