Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
Как показывает изучение практики, Правительство
РФ принимает постановления, посвященные реализации
федеральных законов. Но делается это не всегда и к тому
же нередко с опозданием. Подчас не охватывается ряд однородных и взаимосвязанных законов. В министерствах чаще
реагируют на «свой» профильный для отрасли или сферы
закон. Заметна к тому же преимущественная ориентация на
выполнение указов Президента. В итоге федеральные законы остаются во многих случаях вне русла управленческой
и регулятивной деятельности государственного аппарата.
Аналогичная ситуация и в регионах, и ее пытаются менять.
Для государственных органов субъектов федерации
системность реализации законов принимает дополнительную окраску — им надо реагировать и на федеральные законы, и на законы «своих» законодательных органов. Пока
налицо слабая ориентация на федеральные законы и почти
эпизодическое реагирование на законы субъектов федерации. Нужны же согласованные — по времени и содержа-
130
нию — меры и действия
.
В финансовой сфере наблюдается особенно большой поток методико-разъяснительных документов. Одна
из причин его увеличения заключается в усложненности
норм законов о налогах, о бухгалтерском учете и другом,
вынуждающих федеральные органы исполнительной власти к разъяснению их положений. Запросов от юридических и физических лиц по этому поводу поступает очень
много. Вторая причина, обусловленная первой, выражается в стремлении этих органов чрезмерно расширить свою
роль и даже превысить полномочия. Их акты-разъяснения
нередко даже нарушают нормы законов, видимо, от чрезмерного ведомственного усердия.
Ю. А. Тихомиров считает, что для оценки эффективности реализации закона целесообразно: а) сопоставить
130
Там же.
141
норму и закон в целом как модель с фактическими результатами в регулируемой сфере (по определенным показателям); б) выявить причины нарушений закона (собственно
законодательные ошибки или коллизии, противоречия
в системе правовых актов, незнание закона, извращение
закона, извращение его смысла, неиспользование полномочий, вмешательство в компетенцию других организаций, нарушение прав граждан, плохая работа госорганов,
противоправные настроения и действия и др.); в) установить причины бездействия закона или неприменения его
отдельных норм; г) охарактеризовать негативные, побочные последствия реализации закона (ранее не предусмотренные); д) определить влияние уровня законности на
состояние управления, хозяйственную и социальную деятельность, на поведение граждан. Сопоставить для этого
нормативные цели и фактические результаты, вычленить
влияние неправовых факторов; е) применить санкции за
131
нарушение законов
.
Это позволит органам исполнительной власти выработать меры по устранению отклонений от закона и совершенствованию правоприменительной деятельности
(путем повышения правовой культуры граждан, улучшения судебной деятельности, последовательного применения ответственности к нарушителям закона и т. д.), по
дополнительному обеспечению закона (путем перестройки управления, изменения функций и структур органов,
их связей, маневрирования финансовыми и иными средствами, привлечения внимания общественности к закону
и т. д.); наметить меры и внести предложения по изменению, дополнению, отмене закона или его положений
132
.
Соотношение закона и подзаконных актов является важнейшим элементом механизма реализации законов.
131
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный
курс. — М., 2001.
132
Там же.
142
Оно же служит одним из показателей состояния законности как в отрасли, регионе, в отдельной организации, так
и в стране. Понятно, что уровень законности зависит не
только от усилий исполнительных органов. На него влияют экономические, политические и социальные факторы.
И тем не менее интересующую нас тему подзаконности актов управления можно раскрыть только на общем фоне состояния законности. Это облегчит затем анализ способов и
процедур ее укрепления.
Тем более что состояние законности в стране остав-
133
ляет желать лучшего
.
Законность — одно из сложных социально-правовых
явлений, связанных с правом и правовым регулированием.
Законность есть условие действия права, без нее право ничто. Многоплановая социальная роль законности позволяет ее характеризовать:
— как принцип самого права, заключающийся в требо-
вании четкого соблюдения юридических норм все-
ми, кому они адресованы. В этом смысл правового
регулирования — изданная норма должна соблю-
даться, в противном случае правовое регулирование
девальвируется;
— политико-юридический режим, состояние обще-
ственной жизни, выражающееся в реальном соблю-
дении законов и иных нормативных правовых актов
всеми субъектами права; такая характеристика за-
конности высвечивает ее важнейшую роль в обще-
стве. Законопослушность общества — одно из усло-
вий его стабильного развития;
— принцип деятельности государственного аппарата,
аппаратов муниципальных органов власти и всей
политической системы современного общества. Это
начало закреплено в Конституции РФ (ч. 2, ст. 15):
133
См.: Законность в Российской Федерации. — М. : Спарк, 1998.
143
«Органы государственной власти, органы местно-
го самоуправления, должностные лица, граждане и
их объединения обязаны соблюдать Конституцию
РФ и законы». Безусловно, все должны соблюдать
Конституцию РФ и другие законы, но очень важно,
что для государственных и муниципальных орга-
нов власти — это основополагающее начало, прин-
цип их деятельности. Органы публичной власти —
важнейшая составляющая общественной жизни, и
здесь отступление от принципа законности может
иметь весьма существенные последствия для прав
и свобод граждан;
— метод осуществления государственной и муници-
пальной власти. Государство, его органы, а также
муниципальные органы власти осуществляют свои
полномочия с помощью придания своим велениям
общеобязанного характера в виде законодательных и
иных нормативных правовых актов. Властные веления
государственных и муниципальных органов имеют
смысл и эффект только в том случае, если они реали-
зуются, что возможно только при осуществлении на-
чала законности (каждый обязан исполнять предписа-
ния государства и других компетентных органов).
Сфера действия законности достаточно широка, что
следует из статьи 15 Конституции РФ, в которой требование соблюдения законов в равной мере обращено как
к должностным лицам государственных органов, муниципалитетов, так и к гражданам, их объединениям. Такое
требование к субъектам права лежит в основе выполнения законностью роли метода осуществления публичной
(государственной и муниципальной) власти. Состояние
законности, ее уровень в любом государстве в первую
очередь определяется тем, насколько государственный аппарат государства и муниципальные службы соблюдают
144
действующее законодательство и правовые акты местного
самоуправления
134
.
Принципами законности являются:
1) единство законности (понимание и применение нормативных актов должны быть одинаковыми на всей
территории страны);
2) верховенство Конституции и закона (подчиненность
Конституции и законам всех иных нормативных и
индивидуальных правовых актов; издание каким бы
то ни было органом правового акта, противоречащего закону, есть нарушение законности);
3) гарантированность прав и свобод человека и гражданина (с одной стороны, без законности права и свободы гражданина не могут быть реализованы, ибо
законность служит их важнейшей гарантией; с другой — сами права и свободы, их наличие и осуществление являются показателем состояния законности
и демократии в обществе);
4) связь законности с культурой (от культурного уровня общества и должностных лиц зависит состояние
законности; и наоборот, соблюдение законодательства является одним из существенных условий и показателей культурного уровня общества);
5) связь законности с целесообразностью (обход закона под предлогом целесообразности, пользы, выгоды
недопустим; целесообразность должна быть в рамках закона);
6) принцип презумпции невиновности закреплен в части 1 статьи 49 Конституции РФ 1993 года, где зафиксировано следующее: «Каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока
его виновность не будет доказана в предусмотренном
134
Власенко Н. А. Теория государства и права : учеб. пособие. —
2-е изд., перераб., доп. и испр. — М. : Проспект, 2011.
145
федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда»
135
.
По мнению Ю. А. Тихомирова, для достижения вы-
сокого уровня законности необходимо применять комплекс средств:
а) социально-психологические средства: информиро-
ванность граждан о законе и правовая пропаганда;
разъяснение и толкование; выработка установки на
правомерное поведение в русле закона; учет влияния межличностных и межгрупповых отношений;
б) юридические средства: издание актов «во исполне-
ние» закона (включая законы республик, областей
и др., подзаконные акты, решения местных органов,
локальные акты); отмена и изменение актов; правильное применение норм закона для решения различных задач (изменение порядка финансирования,
способа решения вопросов, налаживание отношений
с новыми партнерами, освоение новых полномочий,
более эффективное стимулирование труда, применение санкций и т. д.); использование судебных и иных
правозащитных процедур;
в) организационно-управленческие средства: измене-
ние функций, полномочий; изменение взаимоотношений органов и организаций; изменение центров
принятия решений, потоков информации; перестройка структур, порядка использования кадров;
г) материально-финансовые, средства: объем затрат;
стимулирование; режим использования ресурсов;
возможный прирост (продукции и т. п.);
д) учет фактора времени
136
.
135
Малько А. В. Теория государства и права в схемах, определениях и
комментариях : учеб. пособие. — М. : Проспект, 2010.
136
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный
курс. — М., 2001.
146
Издание юридических норм кладет начало право-
вому регулированию общественных отношений, воздействию на экономические, политические, социальные,
научно-технические и иные процессы.
Это сложный механизм перевода норм в ценностные
установки, в реальное общественное поведение, включающий в себя ряд элементов: юридический (издание правоприменительных, конкретизирующих актов, совершение
правомерных действий), идеологический, психологический, организационный, материальный.
Законность, таким образом, — это прежде всего
правомерное поведение как социально полезное поведение, соответствующее юридическим нормам. Поскольку
оно динамично, то полезно пользоваться классификацией правомерного поведения, предложенной ученымиюристами:
а) социально активное поведение (глубокое восприя-
тие гражданином идей и принципов права, последовательное выполнение правовых предписаний, инициативная деятельность по реализации правовых
целей);
б) положительное (привычное), которое осуществля-
ется в рамках сложившейся привычной деятельности граждан по соблюдению и исполнению норм;
в) конформистское (пассивное), выражающееся в при-
способлении гражданина к обстоятельствам, внешнее подражание поведению других людей;
г) маргинальное, основанное на страхе перед ответ-
ственностью, личных расчетах, боязни общественного мнения. Оно является своего рода «пограничным
состоянием» между правомерным и неправомерным
137
поведением
.
137
Там же.
147
Ю. А. Тихомиров считает, что следует уяснить и
освоить главный подход к решению вопросов укрепления
законности, выражающийся:
а) в безусловной обязательности всех правовых норм
для всех категорий работников народного хозяйства — от руководителей до рабочих, не допускающей произвольных приоритетов или исключения ее
требований для тех или иных категорий;
б) строгом и неуклонном осуществлении правовых
норм в соответствии с их содержанием и общими
правовыми принципами и целями;
в) систематическом анализе состояния и уровня закон-
ности в народном хозяйстве, в комплексах, отраслях,
регионах, в объединениях, на предприятиях с учетом
ее роли как проявления охарактеризованного выше
правового обеспечения управления;
г) своевременном и правильном реагировании на все
случаи нарушений законности и в устранении причин, их порождающих.
Только на этой основе возможны конструктивные и
последовательные действия по укреплению законности в
соответствующей области управления.
Б. И. Шалыгин, анализируя состояние законности в
сфере административных правоотношений, отмечает распространенность и массовый характер нарушений прав
граждан и других участников административных правоотношений при применении законодательства об административной ответственности органами и должностными
лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях.
За время действия Кодекса РФ об административных
правонарушениях (с 01.07.2002 г.) почти в пять раз возросло
число нарушений законов, выявленных прокурорами, которое в 2008 году достигло 533,4 тыс. (по сравнению с 2007 го-
148
дом прирост составил 13,5 %), в том числе в 3,5 раза увеличилось количество незаконных правовых актов — до 115,7 тыс.
(+8,8 %), подавляющее большинство из них опротестовано,
и нарушенные права граждан и других лиц восстановлены.
Особенно рост нарушений отмечается в последние два года.
С учетом широкого применения норм КоАП РФ
прогнозируется дальнейшее нарастание нарушений органами административной юрисдикции, обусловленных
нестабильностью законодательства, затрудняющей практическую реализацию норм КоАП РФ. За время его действия принято 110 федеральных законов, которыми внесено свыше 1,6 тыс. изменений и дополнений, что может
негативно отразиться на правах и законных интересах
широкого круга лиц, на стабильности практики применения норм Кодекса. Об этом свидетельствует возрастающее
ежегодно число разрешенных прокурорами обращений в
связи с действиями должностных лиц органов, применяющих меры административного принуждения (до 35,4 тыс.
за 2008 год или на 7,9 % больше, чем в 2007 году). Количество удовлетворенных жалоб составляет 7,0 тыс. (+7,5 %).
Следует отметить, что, как и ранее, сохраняется дол-
говременная тенденция роста выявляемых прокурорами
нарушений законов. Всего в 2008 году прокурорами при
осуществлении надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина выявлено более
4,2 млн правонарушений разносторонней направленности,
что на 14,1 % выше, чем в 2007 году, в том числе 407,2 тыс. не законных правовых актов (+5,9 %), подавляющее большинство из которых опротестовано. По удовлетворенным
протестам отменено и изменено незаконных правовых актов на 11,3 % больше, чем в 2007 году
138
.
138
Шалыгин Б. И. Состояние законности в сфере административных
правоотношений, работа органов прокуратуры и органов, наделенных административной юрисдикцией по предупреждению нарушений законодательства // Административное право. — 2009. — № 3.
149
Ю. А. Тихомиров рекомендует два основных направления изучения состояния законности и выработки мер по
повышению ее уровня. Один из них — общесоциальный —
связан преимущественно с последовательными действиями по формированию и обеспечению социально-правовой
активности граждан. В этой цепи имеются в виду правовая
информированность, знание права, выработка правильной правовой установки, мотивы, правомерные действия,
социально-правовая активность, социальный контроль.
Другое направление укрепления законности — функциональное — предполагает предметный анализ ее состояния в различных сферах и на разных уровнях управления.
Анализ состояния законности в каждой из сфер проводится с учетом анализа и оценки осуществления правовых норм, регулирующих эти сферы. Анализ и расчет
проводятся по формуле, включающей показатели правомерного и неправомерного поведения, их соотношение и
конечный итог. Показатели могут быть количественными
и качественными.
Первый пример. В сфере управления можно применять также показатели первого рода: издание актов в
пределах компетенции, соблюдение видов актов, сроков
их подготовки и исполнения; показатели второго рода: издание актов с нарушением компетенции, количество отмененных или приостановленных актов.
Второй пример. Основной критерий оценки результатов хозяйственной деятельности объединений, предприятий — стопроцентное выполнение заданий и обязательств
по поставкам продукции и товаров в соответствии с договорами. Отсюда показатели качественного выполнения
договоров — содержательность, сроки и т. д.
Расширение или сужение сферы правомерного поведения в сфере управления и хозяйственной деятельности всегда связано с подвижностью сферы неправомерного
поведения. Последняя охватывает все виды действий, на-
150
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]