Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
порядка исполнения постановлений о назначении
административных наказаний.
Субъекты РФ вправе принимать законодательные
акты по вопросам административной ответственности за
деяния, которые не нашли закрепления в КоАП РФ.
Законы субъектов РФ об административной ответственности могут как регламентировать порядок привлечения к административной ответственности за определенные деяния, так и включать в себя нормы ответственности
за группы разнородных административных правонарушений. В первом случае можно сказать, что каждому деянию
или группе однородных деяний, посягающих на определенную категорию общественных отношений, посвящен
отдельный закон субъекта РФ. Во втором случае такой
закон представляет собой по сути мини-кодексы, включающие в себя перечни разнородных административных
правонарушений.
Необходимо отметить, что законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях и административной ответственности представляет одну из
значительных, но не исключительную часть источников
административного права. Другую группу источников,
которые принимаются органами государственной власти
субъектов РФ, составляют законы и иные нормативные
правовые акты, регламентирующие статус и порядок функционирования органов исполнительной власти субъектов
РФ, порядок их взаимодействия с федеральными органами исполнительной власти, с органами законодательной и
судебной власти, с органами местного самоуправления, а
также друг с другом. Наконец, в качестве третьей группы
можно выделить законы и иные нормативные правовые
акты, имеющие административно-правовую направленность и регулирующие различные сферы общественных
отношений на региональном и местном уровнях. Каждая
из этих групп источников административного права бази-
261
руется на Конституции РФ, федеральном законодательстве, а также на конституциях и уставах субъектов РФ.
Как и на федеральном уровне, на уровне субъектов
РФ существуют определенные законодательные требования
к актам, являющимся источниками норм административного права. Прежде всего это относится к основной группе
данных источников — законам субъектов РФ. Общий статус
законов субъектов Российской Федерации, наряду с Конституцией России, определяется конституциями и уставами самих субъектов РФ. Кроме того, в ряде субъектов существуют
специальные законы, например Закон Ленинградской области от 13 декабря 2001 года № 71-оз «О порядке подписания,
опубликования и вступления в силу правовых актов органов
государственной власти Ленинградской области». Отметим
основные положения данного Закона:
правовыми актами органов государственной власти
Ленинградской области являются законодательные, нормативные и ненормативные акты органов государственной
власти Ленинградской области, принятые в пределах их
компетенции и в установленном действующим законодательством порядке (отметим, что, рассуждая об источниках административного права как отрасли, ненормативные
акты органов государственной власти мы, образно говоря,
выводим за скобки. — Прим. автора);
законы Ленинградской области и иные нормативные
правовые акты Ленинградской области подлежат официальному опубликованию в порядке и в сроки, установленные федеральным законодательством, Уставом Ленинградской области, данным Законом Ленинградской области,
иными законодательными актами Ленинградской области. Не опубликованный в официальном порядке нормативный правовой акт считается не вступившим в силу;
на территории Ленинградской области применяются
только официально опубликованные нормативные правовые акты. Официальным опубликованием нормативного
262
правового акта является первая публикация его полного
текста в официальном издании. Официальными изданиями Ленинградской области считаются Ленинградская областная газета «Вести», бюллетени «Вестник Законодательного собрания Ленинградской области» и «Вестник
Правительства Ленинградской области»;
правовые акты Ленинградской области принимаются в порядке, установленном Уставом Ленинградской
области, регламентом издающего акт органа государственной власти Ленинградской области и иными правовыми
актами;
губернатор Ленинградской области в пределах своих
полномочий издает постановления и распоряжения. При
этом правовые акты губернатора Ленинградской области,
имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Правовые акты губернатора Ленинградской
области, имеющие ненормативный характер, издаются в
форме распоряжений;
нормативные правовые акты Правительства Ленинградской области принимаются в форме постановлений
Правительства Ленинградской области. В свою очередь,
правовые акты Правительства Ленинградской области,
имеющие ненормативный характер, принимаются в форме
распоряжений Правительства Ленинградской области. Постановления и распоряжения Правительства Ленинградской области направляются губернатору Ленинградской
области, который подписывает их в сроки, установленные
регламентом Правительства Ленинградской области;
нормативные правовые акты других органов исполнительной власти Ленинградской области издаются в
форме приказов и инструкций и подписываются руководителями указанных органов в порядке и в сроки, определенные положениями о данных органах исполнительной
власти, утвержденными постановлениями Правительства
Ленинградской области;
263
нормативные правовые акты органов государственной власти Ленинградской области вступают в силу со дня
их официального опубликования, если иное не установлено действующим законодательством Российской Федерации или самим актом;
законодательные и иные нормативные правовые акты
органов государственной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу
по истечении 10 дней со дня их официального опубликования, если более поздний срок не предусмотрен самим актом.
Ненормативные правовые акты органов государственной
власти Ленинградской области вступают в силу со дня их
подписания, если иное не установлено самим актом.
Международные договоры
Частью 4 статьи 15 Конституции РФ определено, что
общепризнанные принципы и нормы международного права
и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного
договора. Данное конституционное положение находит свою
конкретизацию в Федеральном законе от 15 июля 1995 года
№ 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации», определяющем порядок заключения, выполнения и
прекращения международных договоров РФ.
Под международным договором РФ понимается
международное соглашение, заключенное Российской
Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном или
в нескольких связанных между собой документах, а также
независимо от его конкретного наименования. На практике возможны самые различные наименования междуна-
264
родного договора, в частности договор, соглашение, конвенция, протокол, обмен письмами или нотами.
Статьей 71 Конституции РФ определено, что международные договоры находятся в исключительном ведении
РФ. Эта конституционная норма получает конкретизацию
в статье 3 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации»: в соответствии с Конституцией
РФ заключение, прекращение и приостановление действия
международных договоров РФ находятся в ее ведении.
Международные договоры РФ заключаются с иностранными государствами, а также с международными
организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), Правительства РФ (межправительственные договоры), федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера).
В качестве примера того, какое значение имеют
международные договоры в качестве источников административного права, можно привести административные по
своей природе положения Трудового кодекса РФ, регламентирующие статус государственных инспекторов труда. Данные положения явились результатом ратификации
сначала Советским Союзом, а затем как его правопреемником и Российской Федерацией ряда конвенций Междуна-
228
родной организации труда
.
Административно-правовые договоры
и соглашения
В качестве источника административного права договоры и соглашения ранее почти не выделялись. О них
обычно говорилось как об одной из форм управления,
встречавшейся на практике. В литературе 20-х годов административные договоры рассматривались как побочная
форма управленческой деятельности, в 60-е годы — в ка-
228
Звоненко Д. П., Малумов А. Ю., Малумов Г. Ю. Административное
право : учебник. — М. : Юстицинформ, 2007.
265
честве проявлений ее демократизации, основанных на равенстве неравных сторон, хотя многие аспекты остаются
не разработанными
229
.
Главное заключается в объективных причинах возрастания роли договорного регулирования. Данная тенденция стала универсальной, охватывая все сферы экономической и социальной жизни и отражая самостоятельность
хозяйствующих и иных субъектов. Объекты управления
приобретают во все большей степени свойства саморегулирующихся организаций. Многие отношения физических и
юридических лиц теперь регулируются договорами. Меняющиеся цели и функции управления и регулирования
приводят к переменам в статусе исполнительных органов
и методах их деятельности.
Диспозитивный метод, метод стимулирования и метод саморегулирования берутся «на вооружение» и ими.
Если раньше договорные отношения были характерны
преимущественно для гражданского, трудового, семейного
права, то ныне картина меняется.
По сути дела, почти во всех отраслях права, включая
и административное право, договор приобретает смысл
важного средства саморегуляции отношений партнеров.
Причем различаются договоры как юридические документы и как правовые акты, порождающие другие акты и более
конкретные правоотношения. В последнем случае именно
нормативные договоры становятся источником административного права. Поэтому нужно хорошо знать природу
и виды договоров, порядок их заключения и исполнения.
В административном праве применяются договоры
и соглашения трех типов. Во-первых, субъекты административного права (исполнительные органы и др.) могут
229
См.: Ямполъская Ц. А. О теории административного договора //
Сов. госуд. и право. — 1966. — № 10; Новоселов. В. И. К вопросу об административных договорах // Правоведение. — 1969. — № 3; Демин. А. В. Общие
вопросы теории административного договора. — Красноярск, 1997.
266
вступать в договорные отношения, регулируемые нормами
других отраслей права. Например, глава 5 ГК РФ посвящена участию РФ и ее субъектов, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством (ст. 124–127), включая их ответственность по
230
обязательствам
. Здесь обеспечено равенство сторон.
Во-вторых, в административно-правовых актах
предусматриваются случаи и основания заключения гражданско-правовых, трудовых и иных договоров. Это могут
быть либо альтернативные правовые варианты, по выбору
участников правоотношений, либо договоры, заключение
которых считается обязательным. Часто встречаются отсылки к договорам других отраслей права (например, к
трудовым контрактам).
В-третьих, все больший удельный вес приобретают
собственно административно-правовые договоры. Они
предусмотрены чаще всего конституциями, уставами и законами, либо обусловливаются рамками компетенции соответствующих государственных органов. И тут происходят своеобразные метаморфозы, когда отношения иерархической или функциональной соподчиненности как бы
облекаются в договорные формы. Неравенство субъектов
в той или иной сфере не заменяется, а дополняется равнопартнерскими отношениями. Их обеспечение придает
административно-правовым отношениям другой смысл —
субординация и координация укрепляются согласованием
целей и действий.
Но есть и сложности. Если мы привыкли к хозяйственным договорам, то непривычными еще являются договоры, где сторонами выступают государство и его органы.
К тому же не всегда удовлетворяет выбор сфер договорного
регулирования, поскольку его произвольность подчас ведет
к сужению законодательной сферы. Да и обязательства сто-
230
См. подробно: Комментарий к Гра жданскому кодексу Российской
Федерации, части первой. — М. : Юринформ-центр, 1995. — С. 168–173.
267
рон иногда столь общи, что трудно их выполнить, к тому же
с точной мерой участия каждого участника. Неясен механизм ответственности и виды санкций, в частности источники покрытия убытков, возмещения ущерба. Это касается
и договоров, и субсоглашений, заключаемых в соответствии
с ними, например, правительств и министерств.
Нужны автоматизированные банки данных о договорах, соглашениях, государственные реестры соглашений.
Полезны и процедуры разработки, принятия и выполнения межгосударственных и управленческих договоров и
соглашений.
В любом случае административно-правовой договор
есть соглашение между иерархически связанными или не
связанными государственными органами и иными организациями по поводу совместного решения управленческих
дел. Он должен содержать все атрибуты правового акта. К
ним относятся: юридическое наименование сторон, предмет договора, обязательства сторон, сроки и порядок исполнения обязательств, ответственность сторон, юридические адреса сторон, реквизиты юридического документа
(бланк, подписи руководителей, печати).
Уместно сослаться в данной связи на статью 160 ГК
РФ о письменной форме сделок. Сделка в письменной форме
должна быть совершена путем составления документа, выражающего ее содержание и подписанного лицом или лицами,
совершающими сделку, или должным образом уполномоченными ими лицами. Двусторонние (многосторонние) сделки
могут совершаться способами, установленными пунктами 2
и 3 статьи 434 Кодекса. Ученые-юристы рекомендуют издание специального закона либо указа об административном
договоре. Это правильное предложение.
Административно-правовых договоров и соглашений заключается очень много, в связи с чем важно различать их виды по субъектам и объектам регулирования. Особенно важное значение приобрело договорное регулирова-
268
ние взаимоотношений государственных органов РФ и ее
субъектов. Компетенция государственных органов включает в себя три элемента регулирования: законодательное,
договорное и подзаконное. В первом из них в качестве базовых выступают конституционные нормы, нормы статутных законов о правовом статусе Федерации и ее субъектов,
нормы тематических законов, регулирующих сферы и отрасли государственной и общественной жизни. Четкость
подобных регуляторов определяет баланс между правами,
обязанностями и ответственностью государственных органов и влияет на эффективность их деятельности. Не всегда, к сожалению, удается точно определить полномочия,
которые смешиваются с задачами, функциями и так далее,
особенно в части «договорной компетенции».
В Конституции РФ можно обнаружить три основания для использования договорных отношений для разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.
Во-первых, признание Федеративного договора и иных
договоров (в полном объеме — в п. 3 ст. 11), во-вторых,
установление приоритета положений Конституции перед
положениями Федеративного договора, других договоров между органами Федерации и ее субъектов, договоров
между органами субъектов в случае их несоответствия
Конституции, в-третьих, допущение взаимной передачи
осуществления части полномочий в системе исполнительной власти, если это не противоречит Конституции РФ и
федеральным законам (п. 2, 3 ст. 78).
Широкое распространение получили в последние
годы договоры между РФ и ее субъектами о разграничении предметов ведения и полномочий. Анализ более двух
десятков договоров свидетельствует об их общих и специфических моментах. Применительно к органам исполнительной власти, деятельность которых как бы встроена в
общий фон, обеспечивается удачное отражение в договорах
269
особенностей правового режима в отношении отдельных
объектов (программы охраны зоны Байкала — в договоре с
Бурятией, установление экономической зоны и таможенномиграционных режимов — в договоре с Калининградской
областью, по вопросам транспортной и социальной инфраструктуры — в договоре с Санкт-Петербургом).
Отметим и иные договоры и соглашения, которые
можно назвать управленческими. Это договоры, соглашения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями субъектов РФ, между одноименными министерствами, ведомствами Федерации и ее
субъектов, между федеральными министерствами и президентами, правительствами, администрациями субъектов РФ. По своему содержанию они бывают договорами,
соглашениями о сотрудничестве, о взаимодействии в тех
или иных сферах или решении определенных вопросов, о
совместной деятельности, о делегировании полномочий.
Не всегда, к сожалению, их качество бывает высоким.
Отдельная тема — заключение договоров, соглашений субъектов Федерации с зарубежными партнерами, где
также требуется строгое соблюдение конституционных,
законодательных основ их компетенции. На практике
встречается немало отступлений.
Таким образом, динамизм управленческих и иных
отношений требует правильного соотношения между законодательным и договорным способами регулирования
компетенции органов исполнительной власти.
Велико значение международных договоров, которые
близко соприкасаются с договорным и правовым массивом
внутри России. Отметим два принципиальных конституционных положения. РФ может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, при
условии соблюдения прав и свобод гражданина и человека,
основ конституционного строя (ст. 79). Общепризнанные
270
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]