Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
международные договоры являются составной частью правовой системы РФ (ст. 15). По вопросам ратификации и денонсации международных договоров Государственной Думой принимаются законы с обязательным рассмотрением
их в Совете Федерации. ФЗ «О международных договорах
Российской Федерации» регулирует процедуру их заключения, ратификации и исполнения.
Есть немало межправительственных и межведомственных соглашений.
Локальные акты
В массиве административно-правовых актов наибольший вес имеют локальные акты. Они принимаются
на предприятиях, в организациях и учреждениях как первичных структурных ячейках. Этими актами регулируется
решение множества организационных, трудовых, производственных, торговых, финансовых вопросов, общих для всех
локальных структур. С их помощью решаются содержательные вопросы, в которых отражается характер выполняемой
деятельности — производство продукции, оказание услуг,
выполнение социальных, учебных и иных работ.
Локальные акты занимают нижнюю ступень в пирамиде административно-правовых актов. В данном случае
мы рассматриваем те из них, которые принимаются преимущественно в государственных организациях, хотя и несомненно их сходство с подобными актами в смешанных,
кооперативных и иных организациях
231
. Среди таких актов
меньше нормативных и больше ненормативных, оперативных актов, поскольку правовую основу для них составляют законы и акты вышестоящих органов исполнительной
власти. В то же время самоорганизация и самостоятельность локальных структур дают им возможность свободно
определять условия, порядок и основания принятия реше-
231
См.: Правовое положение коммерческой организации. — М. :
Юстицинформ, 2001. — С. 202–272.
271
ний. Базовые первичные акты — уставы, положения, учредительные договоры — содержат главные элементы процедуры принятия решений. Кроме того, есть полезный опыт
ряда предприятий Москвы, Ульяновска, Мурманска, утвердивших Правила подготовки, принятия и выполнения решений, регулирующие весь цикл движения решений и круг
лиц, уполномоченных их принимать и реализовывать.
Можно выделить следующие признаки локальных
актов: а) принятие их на предприятиях, в учреждениях,
организациях, где непосредственно сливаются функции
управления и производственного, коммерческого, учебного, научного и иного процесса; б) охват в локальных актах
всех функций, возложенных законом, уставом и положением на соответствующую структуру; в) ограничение действия локальных актов сферой деятельности соответствующих структур; г) широкая самостоятельность локальных
структур в установлении процедур, оснований и круга
субъектов, правомочных принимать решения; д) сочетание управленческих процедур принятия решений с самоуправлением трудового коллектива, акционеров и других, с
участием общественных организаций.
Среди наиболее типичных видов локальных актов
следует назвать приказы, распоряжения, инструкции,
реже — решения. Они предусматриваются как общенормативными актами типа законов и постановлений Правительства, положениями, так и собственными регламентирующими документами, о которых говорилось выше. При
общности локальных актов следует четко различать их в
зависимости от статуса локальной структуры и профиля
ее деятельности.
Общенормативные документы типа инструкций, положений, стандартов, регулирующие порядок деятельности в той или иной сфере, вводятся в действие с помощью
«утверждающей подписи» директора, его заместителей и
главного инженера предприятия (объединения).
272
Заместители директора предприятия (объединения), главный инженер дают распоряжения в соответствии
с распределением обязанностей и закрепленными за ними
полномочиями.
Руководители структурных единиц предприятия
(объединения) издают приказы в пределах своей компетенции, установленной в положениях о них, по развитию
и совершенствованию деятельности заводов-филиалов,
улучшению условий труда и быта его работников.
Руководители отделов и служб вправе давать указания в пределах своей компетенции, обязательные для
исполнения. Начальники цехов дают распоряжения по вопросам планирования, труда и производства в цехах.
По наиболее важным комплексным и перспективным
вопросам экономического, научно-технического и социального развития объединения могут приниматься целевые
комплексные программы (самостоятельно или в рамках
ЦКП области, города, подотрасли, отрасли), планы многосторонних мероприятий, утверждаемые директором.
Рассмотрим кратко некоторые особенности принятия решений.
Локальные акты как бы замыкают длинную «правовую цепь» от Конституции и закона и способствуют
непосредственному осуществлению административноправовых норм, издаваемых органами исполнительной
власти. Они служат «мостом» между актами и действиями, поведением людей, и от их качества во многом зависит
уровень управления, регулирования и правопорядка. На
них оказывают прямое или косвенное воздействие правительственные и ведомственные акты. Причем чрезмерное
влияние, с одной стороны, и стремление избежать его, с
другой, пагубно отражаются на уровне деятельности.
273
Глава 5
Статус органов государственного управления
в сфере экономической безопасности
5.1. Административно-правовая природа
управленческого органа
Государство функционирует и развивается как сложная социальная система со своими элементами. Важнейшим из них является публичная власть со своими институтами как структурными способами ее осуществления.
Государственные органы выступают главным носителем
функций государства, обеспечивая как его устойчивость,
так и приспособление к меняющимся условиям политического, экономического и социального развития. В переходные периоды перестройка государственных органов происходит весьма противоречиво, нередко с преодолением
сопротивления старых сил
Поэтому судьба государственных органов, и особенно органов исполнительной власти, очень сложная. В ней
отражаются как в зеркале государственные перевороты и
реформы, медленные этапы эволюционного развития. Вокруг органов сосредоточивается сфера социальных интересов.
Жизнь государства выражается во многом в деятель-
233
ности его органов
.
232
.
232
См.: Чиркин В. Е. Переходное постсоциалистическое государство:
содержание и форма // Государство и право. — 1997. — № 1.
233
См. подробно: Тихомиров Ю. А. Государство на рубеже столетий //
Государство и право. — 1997. — № 2;. Тихомиров Ю. А. Государство: развитие
теории и общественная практика // Правоведение. — 1993. — № 3.
274
Понимание административно-правовых аспектов
государственного органа и учреждения, предприятия исходит из глубинной трактовки организации как ячейки общества и государства. Теория организации и наука
управления внесли большой вклад в развитие научных
представлений об организации. Первоначально, в начале
XX века, упор был сделан на эмпирические исследования,
когда Тэйлор и Файоль разрабатывали систему рационального труда. Позднее М. Вебер и другие формируют
рациональную модель организации, в которой все ее члены функционально ориентированы и действуют в русле
общих целей под руководством администрации. В России
А. А. Богданов, разрабатывая всеобщую организационную
науку, большое внимание уделял нормативной упорядоченности всех видов деятельности и организаций, в част-
234
ности, «нормам целесообразности», науке
.
В последние десятилетия интенсивно развивается
теория неформальной организации, способствующая познанию и формированию гармоничных межличностных
отношений, преодолению конфликтов, совпадению социальных и правовых ролей работников
235
. Очевидны «смещения» организации от ее формального статуса в силу инвариантности поведения людей.
Отмеченные критерии оценки позволяют лучше понять, как и почему менялось содержание деятельности и
устройство исполнительных органов в России на протяжении десятилетий. Развивались и понятия, концепции,
отражавшие эти перемены. В начале XX века устойчивым
было понятие «органы государственного управления». Напомним, что Н. М. Коркунов подразделял их на органы верховного управления и органы подчиненного управления, с
234
См.: Богданов А. А. Вопросы социализма. — М. : Политиздат,
1990. — С. 52–65.
235
См.: Оболонский А. В. Человек и государственное управление. —
М. : Наука, 1987.
275
безусловным подчинением «монаршей власти». Понятие
«центральная администрация» охватывало министерства
и иные органы, а понятие «местная администрация» — губернское, уездное и городское управление.
С победой Советской власти утверждается новое понимание управления — как управления делами государства.
Конституция РСФСР 1918 года исходила из объединения и
согласования работ по законодательству и управлению. Система советов как полновластных органов отвечала этому
замыслу. Наркоматы ведали отдельными отраслями управления, а совнархозы — в центре и на местах — обеспечивали комплексное экономическое руководство. Наркомат
финансов занимался распределением бюджетных средств,
а Госплан — хозяйственным планированием. Несогласован-
236
ность их функций отмечена учеными
. Территориальнопроизводственный принцип заменяется в конце 30-х годов
на систему отраслевого управления.
Конституция Союза ССР 1936 года некоторым образом отделила советы как органы государственной власти от органов государственного управления. Совет Министров СССР и Правительства союзных, автономных
республик выступали как высшие исполнительные и распорядительные органы государственной власти. Отраслевая централизация в 50-х годах вновь заменяется системой
совнархозов, которые сочетаются с функциональными государственными комитетами. С середины 60-х годов «министерское управление» воссоздается, но в последующие
годы оно не раз дополняется системами комплексного
управления группами отраслей (в масштабе страны, республик, районов).
Обретение Россией свойств суверенного государства в конце 80-х годов и признание концепции разделения властей привели к существенному изменению статуса
236
См.: Владимир May. Реформы и догмы. 1914–1929. — М. : Дело,
1993. — С. 137–152.
276
управленческих органов. Конституция 1993 года заменила
понятие «органы государственного управления» понятиями «исполнительная власть» и «органы исполнительной
власти». Последние стали самостоятельными от представительных органов в структурно-функциональном отношении. Но ослабли отношения по «вертикали» — вместо
двойного подчинения возникли лишь некоторые функциональные связи. Конституционная формула единой
системы исполнительной власти не наполнена реальным
содержанием.
При всей очевидности признаков органов исполнительной власти не будет лишним еще раз сделать необходимые пояснения. Опираясь на устойчивые научные
разработки и длительный опыт их существования, предложим несколько признаков, присущих органу исполнительной власти.
1. Орган является органичной частью единой системы органов исполнительной власти, причем пределы
единства определяются масштабами либо Федерации,
либо ее субъекта. Не все органы, как это следует из смысла
статей 71, 72 Конституции РФ, соподчинены между собой.
Главное же заключается в обладании органами теми свойствами, которые присущи исполнительной власти в целом
и которые придают им качества системно организованных
и действующих структур.
2. Исполнительный орган обладает своим статусом.
Речь идет о конституционных элементах статуса (если они
определены в конституциях, уставах), о законодательных
основах статуса, о регулировании статуса в подзаконных
положениях. Именно в сочетании трех «срезов» можно
обнаружить общие специфические черты статуса каждого
органа. Важно вовремя урегулировать статус органа, не допуская отставаний или противоречий. Тенденцией становится определение статуса исполнительного органа в соответствующем законе (о правительстве, администрации,
277
министерствах и т. п.). Положение о конкретном органе —
ввиду множественности органов — должно строго соответствовать базовым статутным законам.
3. Орган исполнительной власти действует от имени
государства — Федерации или республики, государственного образования — и выражает его обязательные повеления.
Применение мер воздействия, включая и меры принуждения,
является обязанностью не только данного органа, но и всей
системы исполнительной власти, всех иных государственных органов. Таков смысл государственного обеспечения.
4. Исполнительный орган наделен компетенцией и
властными полномочиями, необходимыми для выполнения возложенных на него задач. Ниже будут сделаны более подробные пояснения.
5. Орган исполнительной власти является подзаконным органом, ориентированным на деятельность на основе
и во исполнение закона. Дело здесь не только в правовой
субординации, но и в самом характере постоянно осуществляемой специализированной деятельности.
6. Орган исполнительной власти действует на основе
профессионализма и принципов государственной службы.
Его персонал составляют государственные служащие, занимающие должности и выполняющие свои функции в соответствии с законодательством о государственной службе.
7. Орган исполнительной власти является структурно
организованным, в нем есть штатное расписание. Имеется
необходимое материальное, финансовое и иное обеспечение
органа (помещения, оргтехника, связь, транспорт и т. п.).
Все названные свойства органа исполнительной власти связаны между собой. Недооценка или игнорирование
их связей нарушает присущие ему пропорции. Орган становится малоэффективным. Поэтому следует стремиться к
обеспечению его полновесности и многогранности, не допуская отступлений от внутренних зависимостей. Ведь орган —
сложный социальный организм, в котором переплетены и
278
функционируют многие элементы, и его построение требует
большой осмотрительности и серьезных усилий во избежание структурных нагромождений и мнимых перестроек, кажущейся деловитости и разбухания штатов. Формула: главное — не числом, а умением — особо применима к органам,
призванным задавать программы и цели управления.
Вышеназванные признаки органов исполнительной
власти служат их отличительными свойствами от других
органов и организаций. В них четко выражен статус, место и функции органов, а также методы деятельности. Это
критерий для отграничения их от партнеров, с одной стороны, от предписания последним тех свойств управленческих органов, которыми они не должны располагать, — с
другой. Между тем такое явление встречается на практике
довольно часто, и оно оборачивается отрицательными последствиями. «Квазиорганы» исполнительной власти деформируют государственный аппарат, обрастание органов
комиссиями и тому подобным препятствует эффективному функционированию аппарата. Создаются условия для
разрастания его «теневых звеньев».
Так, на практике нередки случаи создания многочисленных вспомогательных органов, на которые переносятся
функции основных звеньев управления. «Обрастание» президентских, правительственных и министерских структур
комиссиями, советами и тому подобным ведет к гипертрофии одних органов и умалению реальной роли базовых
органов. Привычка реагировать на критические ситуации
именно таким образом приводит к нарушению нормальных
связей государственных органов, к дублированию и параллелизму. Не случайно периодически принимаются решения
об упорядочении и сокращении консультативных, координационных и иных органов, но они вновь возрождаются.
Типичные признаки органа исполнительной власти
приложимы ко многим разновидностям органов. Но это не
механический процесс, поскольку приходится тщательно
279
учитывать реальное многообразие органов — функциональное, структурное и тому подобное. Помогает строгая классификация органов, ибо четкое их различение
позволяет избегать путаницы в определении функций
органов, их формы, объемов полномочий, характера их
взаимоотношений. На практике же таких ошибок очень
много, и не приходится удивляться малой эффективности управления, когда форма органа не соответствует его
функциям и полномочиям, издаваемые акты не отражают
места органа в системе исполнительной власти, допускается дублирование и вмешательство одних органов в дела
других органов.
Для построения классификации органов исполнительной власти необходимо прийти к согласию относительно того, все ли органы охватываются этим понятием.
Некоторые считают возможным ограничивать данное понятие на федеральном уровне органами, названными в
Конституции РФ. В конституциях и уставах субъектов
Федерации понятие «исполнительная власть» нередко
охватывает правительство, губернатора и главу администрации. Другие органы функционально-отраслевого характера относят к органам государственного управления,
которые как бы отделяются от первых. В ряде случаев
полномочия исполнительной власти в конкретных сферах
управления относят к ведению структурных подразделений областной администрации.
Ученые обращают внимание на неполную конституционную характеристику системы исполнительной власти
и предлагают ее существенно обогатить. Дробность используемых понятий требует различать «орган исполнительной власти», «орган государственного управления»,
«орган негосударственного управления». Но пока рецепты
свелись к описанию видов органов, закрепляемых в Указах
Президента РФ о структуре федеральных органов исполнительной власти. Авторы, видимо, допускают родовое по-
280
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]