Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
их системного выявления и установления. Разработанный
классификатор функций охватывает десять групп типичных функций (организация системы и процессов управления, прогнозирование и планирование, управление
финансовыми ресурсами, управление трудовыми ресурсами и др.). В них выражены предметные, содержательные характеристики видов управленческой деятельности.
Каждая группа функций наполняется перечнем функций, подфункций и операций, свойственных органам и их
структурным подразделениям. Классификатор функций
успешно применялся в 70–80-х годах рядом министерств
248
и местных органов и обновлен в 90-х годах
.
Еще один способ определения полномочий органов
исполнительной власти — договорный. В его основе лежат
положения статьи 78 Конституции РФ о передаче полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим органам субъектов Федерации и полномочий последних — федеральным органам. В обоих случаях
речь идет о трех важных моментах — передается осуществление полномочий, передается часть полномочий, передача осуществляется по соглашению. Для федеральных
органов сделана оговорка — это не должно противоречить
Конституции России и федеральным законам, иначе «рассыплется» федеральная компетенция. Правда, на практике
такое случается, и это потребовало пересмотра договоров
о разграничении предметов ведения и полномочий между
органами государственной власти РФ и Республики Татарстан и аналогичного договора с Республикой Башкортостан, которые при всей их полезности вошли в некоторое
противоречие с рядом отраслевых основ законодательства.
Подобных коллизий надо избегать.
248
См.: Бачило И. Л. Функ ции органов уп равлени я. — М. : Юрид. лит.,
1976; Организация советского государственного управления. — М. : Наука,
1984; Проблемы эффективности работы управленческих органов. — М. :
Наука, 1973. — С. 121–151.
301
Что такое делегирование полномочий? Ответим сразу:
далеко не всякий способ определения и изменения компетенции можно к нему отнести. Делегирование есть уполномочивание субъектом другого лица или органа (организации)
выполнять некоторые его полномочия. Что оно дает? Расширение партнерства и более гибкое выполнение функций с
учетом конкретной обстановки и ее быстрых изменений. Кто
может делегировать полномочия? Тот, кто является их первичным обладателем по закону. Какие вопросы допустимо
передавать? Далеко не все, и уж во всяком случае не те главные, которые законом отнесены непосредственно к ведению
первичного субъекта. Требуется ли согласие сторон в процессе делегирования или возможны односторонние действия?
Да, согласие необходимо, поскольку уменьшается объем прав
и обязанностей у одной стороны и увеличивается у другой. А
ей нужна готовность к этому. Ограничивается ли делегирование сроком? Думается, нередко это вполне оправданно. Меняется ли мотивация людей? Да, они лучше стимулируются
и чувствуют свою ответственность.
Недооценка делегирования приводила к многочисленным «сбоям» в управлении — параллелизму и дублированию, нечеткости функций разных звеньев, вмешательству одних органов в дела других. И даже там, где такие
возможности были, они почти не использовались. Давил
стереотип приказного стиля управления и децентрализации как «пожертвований» сверху.
Картина резко меняется на наших глазах. Пирамида
субъектов делегирования оказалась перевернутой, и теперь первичными субъектами считаются те, кто был «внизу». Это, безусловно, верно.
Есть еще один канал изменения объема и характера
полномочий органов исполнительной власти. Речь идет
о процедуре делегирования полномочий от парламента
к правительству. Небольшой опыт был накоплен в России, но его нельзя признать вполне удавшимся из-за от-
302
сутствия процедур и четких оснований изменения круга
субъектов тех или иных полномочий. Впредь же в конституционных и иных законах следовало бы полнее урегулировать вопросы делегирования.
Назовем еще такой прием перераспределения полномочий, как децентрализация управления, когда они передаются на нижестоящие уровни. Тут задача решается путем
актов вышестоящих органов, принимаемых для «вертикальных партнеров». Этим приемом надо постоянно и гибко пользоваться с учетом изменений обстановки и задач.
Деконцентрация, хорошо известная французской административной доктрине и практике, означает способ централизованного решения вопросов на том или ином уровне или
«горизонтального перераспределения полномочий».
Хорошая юридическая регламентация полномочий
органов исполнительной власти — лишь хорошее начало
их деятельности. Ключ к успеху — в их последовательной
и правильной реализации. Однако этим ключом пока еще,
пожалуй, никто не владеет, чему есть множество свидетельств. Каких? Допускаются отклонения фактической
деятельности органов от ее нормативной модели, неполное использование полномочий, воспрепятствование осуществлению полномочий других органов, вмешательство в
их сферу, одностороннее применение каких-либо средств
реализации полномочий (лавина актов, приказной стиль,
«денежные» методы и т. д.), невысокий профессионализм
кадров, плохо знающих свои полномочия. А ответственность за их неисполнение почти не наступает.
Поэтому можно рекомендовать следующий механизм реализации полномочий органов исполнительной
власти:
а) применение комплекса средств — организационных,
кадровых, экономических, юридических, психологи-
ческих, материально-технических;
303
б) постоянный учет благоприятных и неблагоприятных
факторов, влияющих на масштабы и результаты реали-
зации полномочий органов, их прогнозирование как в
пределах своей и смежных систем органов, так и в раз-
ных сферах общественной жизни. Особое внимание
следует уделять каналам прямой и обратной связи с на-
селением, гражданами, приобретению их поддержки;
в) введение процедур деятельности органов, которые
формируют режим реализации полномочий. Таковы
положения, правила, регламенты подготовки и при-
нятия актов, рассмотрения вопросов, взаимоотно-
шений органов;
г) обеспечение прочной законодательной базы для
деятельности всех органов исполнительной власти.
Своевременное принятие и обновление статутных и
иных законов и действия в русле законов, а не вне их
отвечают «исполнительному характеру» управлен-
249
ческой деятельности
.
Особо выделим в них один момент — всегда ли и в
какой степени акты органов управления во исполне-
ние закона формируют ту «правовую цепь», которая
прочно связывает всех участников. Пока, к сожа-
лению, принятие таких актов от случая к случаю и
хаотические потоки информации (запросы, справки,
сведения) сверху вниз иллюстрируют иной и далеко
не лучший тип деятельности;
д) немаловажным является вопрос о механизме осу-
ществления полномочий органа исполнительной
власти. В теории и на практике его сводят преиму-
щественно к актам руководителя органа, хотя акты
другого рода — методические рекомендации, ин-
формация и тому подобные документы — могут из-
249
См.: Федеративное устройство: реализация Конституции РФ. —
М. , 1995.
304
даваться и другими должностными лицами (заме-
стителями). Кроме актов, полезны переговорные и
согласительные процедуры, решения-протоколы по
спорным вопросам и коллизиям, рекомендации сове-
щательных, научных, экспертных советов, технико-
экономические нормативы, стандарты. Организаци-
онные и материально-технические, идеологические
средства также находятся в арсенале средств.
Завершая рассмотрение данного круга проблем, подчеркнем необходимость введения и эффективного использования процедур рассмотрения споров о компетенции
органов. Первые шаги в данном направлении сделаны в
отношении конституционных споров.
Анализ практики свидетельствует о серьезных деформациях исполнительной власти. Органы разных уровней
плохо реализуют свои полномочия, часто вторгаются в сферу компетенции других органов. Конфликтность и борьба
за политическое влияние с другими ветвями государственной власти явно отвлекают их от решения главных задач.
Уместно еще раз подчеркнуть: полномочия органов
исполнительной власти устанавливаются и реализуются
под эгидой закона и ради закона. Игнорирование этого
важнейшего принципа ведет на практике к субъективизму
и ошибкам, нарушениям законности.
В практическом плане Ю. А.Тихомиров рекомендует следующую характеристику формулы управления посредством закона: а) правовая «связанность» управления
Конституцией и законами (в системном смысле, а не одним законом); б) действия органов исполнительной власти в соответствии со статьями 71 и 72 Конституции РФ
о предметах ведения Федерации и ее субъектов; в) установление законом статуса и рамок компетенции органов
исполнительной власти; г) издание подзаконных актов;
д) правильное реагирование на нормы законов, имеющих
отношение к деятельности исполнительных органов.
305
Реализация полномочий исполнительных органов
должна протекать строго в правовом русле. Мы имеем в
виду механизм правового обеспечения полномочий как
в масштабе региона, отрасли, государства, так и в рамках
каждого органа. Без этого хаотически и неумело готовятся и принимаются различные правовые акты. Эти акты не
отражают всех функций и полномочий соответствующего
органа и «сбиваются в сторону». Подобные недостатки обнаруживаются в практике многих министерств.
Следовательно, нужно точно сочетать конституционные полномочия исполнительных органов и производные
от них полномочия, закрепляемые в законах и положениях.
Требуется лучше согласовывать полномочия органов Федерации и ее субъектов в отдельных сферах и полномочия исполнительных органов, действующих в этих сферах.
Следует овладеть всеми средствами реализации полномочий исполнительных органов, включая юридические,
экономические, организационные и кадровые; осуществлять их последовательно и в полном объеме.
Необходимо рассматривать в качестве оценки эффективности деятельности исполнительных органов практические результаты в экономической, социальной и иных
сферах, достигнутые в ходе реализации их полномочий.
5.3. Структура органов государственной власти
в системе государственного управления
в сфере экономической безопасности
и основы их административно-правового
статуса
Согласно Конституции РФ общее управление в области экономической безопасности в России — прерогатива Федерации.
Безопасность достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасно-
306
сти и системой мер экономического, политического, организационного и иного характера.
Для создания и поддержания необходимого уровня
защищенности объектов безопасности в Российской Федерации разрабатывается система правовых норм, регулирующих отношения в сфере безопасности, определяются
основные направления деятельности органов государственной власти и управления в данной области, формируются или преобразуются органы обеспечения безопасности и механизм контроля и надзора за их деятельностью.
Для непосредственного выполнения функций по
обеспечению безопасности личности, общества и государства в системе исполнительной власти в соответствии с законом образуются государственные органы обеспечения
250
безопасности
.
Во главе этой системы находится Президент РФ.
Президент Российской Федерации — руководит в пределах своих конституционных полномочий органами и силами обеспечения экономической безопасности Российской
Федерации; санкционирует действия по обеспечению экономической безопасности; в соответствии с законодательством Российской Федерации формирует, реорганизует и
упраздняет подчиненные ему органы и силы обеспечения
экономической безопасности; выступает с посланиями, обращениями и директивами по проблемам экономической
безопасности, в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию определяет направления текущей внутренней и внешней политики страны
251
.
Федеральное Собрание Российской Федерации на
основе Конституции Российской Федерации по представ-
250
См.: Солдатов А. А., Мельников В. А. Административное право
Российской Федерации. — М. : Феникс, 2006. — С. 240.
251
См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ).
Ст. 80–93 // Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 445.
307
лению Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации формирует законодательную
базу в области обеспечения экономической безопасности
Российской Федерации
252
.
Правительство Российской Федерации в пределах
своих полномочий и с учетом сформулированных в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации
Федеральному Собранию приоритетов в области обеспечения безопасности Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной
власти, а также органов исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, формирует в установленном порядке статьи федерального бюджета для реализации конкретных целевых программ в этой области
253
.
Важным органом в структуре органов обеспечения
безопасности является Совет безопасности РФ.
Совет Безопасности Российской Федерации является конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента Российской Федерации в
области обеспечения безопасности. В Конституции Рос-
сийской Федерации Совет Безопасности закреплен как
государственный орган в статье 83 («ж»), определяющей
полномочия Президента Российской Федерации в отношении формирования важнейших институтов государства (Правительство, Центральный банк, федеральные
суды, Генеральный прокурор, Администрация Президента, высшее командование Вооруженных Сил Российской
Федерации)
254
.
252
См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным
голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ).
Ст. 80–93 // Собрание законодательства РФ. 26.01.2009. № 4. Ст. 94–109.
253
Там же. Ст. 110–117; Федеральный конституционный закон от
17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 29.01.2010) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 22.12.1997. № 51. Ст. 5712.
254
Там же. Ст. 445.
308
В его состав входят председатели палат парламента,
председатель Правительства РФ, некоторые руководители ведущих министерств и ведомств, другие лица.
Среди основных задач Совета Безопасности есть задача по разработке предложений по координации деятельности органов исполнительной власти в процессе реализации решений в области обеспечения безопасности и разработке предложений по реформированию существующих
либо созданию новых органов обеспечения безопасности.
Однако все же существует необходимость усиления функции Совета Безопасности как консультативного координационного органа при Президенте Российской Федерации.
Совет Безопасности определяет жизненно важные
интересы, выявляет внутренние и внешние угрозы, разрабатывает основные направления обеспечения безопасности, готовит рекомендации и проекты оперативных решений Президента по предотвращению чрезвычайных ситуаций и принятию необходимых мер, если они возникли. Председателем
Совета Безопасности является Президент РФ, важнейшие
решения Совета Безопасности оформляются его указами,
другие решения — протоколами Совета Безопасности.
Федеральные органы исполнительной власти еще
один важный элемент в структуре органов государственной власти, которые обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации, решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации в области экономической безопасности Российской Федерации; в пределах своей компетенции разрабатывают нормативные правовые акты в этой области
и представляют их Президенту Российской Федерации и
Правительству Российской Федерации.
Здесь следует отметить, что в административном
праве в советский период термин «исполнительная власть»
в законодательстве отсутствовал. Исполнительная власть
рассматривалась либо как правоприменительная (право-
309
исполнительная) власть, либо как система органов государственного управления.
В настоящее время, начиная с момента вступления
в силу Конституции РФ 1993 года, в основе определения
сущности исполнительной власти лежит принцип разделения властей. В большинстве западных стран на основе концепции разделения властей, закрепленной в конституциях
и иных нормах права, парламент принимает законы, правительство исполняет, проводит их в жизнь, суд разрешает возникающие в обществе споры, конфликты, применяет
меры государственного принуждения. В целом реализация
государственной власти, государственного управления происходит путем общепринятого функционального подхода,
такого, как принятие решения, его исполнение и осущест-
255
вление соответствующего контроля над исполнением
.
За последние годы появился ряд научных публикаций, в которых предприняты попытки по-новому осветить
проблемы исполнительной власти, дать ее сущностную характеристику
255
Лапина М. А. Реализация исполнительной власти в Российской
Федерации : научно-практическое пособие / науч. ред.: А. А. Демин. — М. :
Изд-во Ин-та проблем риска, 2006.
256
См., например: Исполнительная власть в Российской Федерации.
Проблем ы развит ия / отв. р ед.: И. Л. Б ачило. — М. , 19 98; Козлов Ю. М. Испол-
нительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. С ер. «Пра во». — 1992; Ке ри мов А. Д. Ис полн ите льна я вла сть в си стеме р азделения властей // Гражданин и право. — 2001. — № 9, 10; Килясханов И. Ш.
Исполнительная власть в системе государственной власти // Актуальные
пр облем ы адм инист рати вного и а дминис трат ивно-п роцес суал ьного п рава :
материалы научно-практической конференции. — М. : Юнити-Дана, 2004;
Старилов Ю. Н. Административная реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального
права : материалы научно-практической конференции. — М. : Юнити-Дана,
2004; Тихомиров Ю. А. Административная реформа и правовое обеспече-
ние государственного управления // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права : материалы научнопрактической конференции. — М. : Юнити-Дана, 2004 и др.
310
256
.
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]