Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
Некоторые исследователи, делая акцент на реализации административно-правовых норм, различают два
основных способа. Первый — исполнение норм, означающее точное следование участников управленческих правоотношений содержащимся в них предписаниям, запретам
и дозволениям. Второй — применение изданных полномочными органами индивидуальных юридических актов,
основанных на требованиях материальных или процессу-
124
альных норм
. Но такое применение, думается, включает
и нормативные акты «во исполнение».
Как известно, с действием юридических норм связано возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Многообразие и динамизм
последних необычайны, поэтому нужно тщательно оценивать суть нормы и связи норм, права и обязанности участников правоотношений, основания их развития. Субъекты
же часто играют фактически другие «роли», что и обусловливает изменения правоотношений.
Не стремясь чрезмерно формализовать и догматизировать соотношение закона и подзаконных актов, обратим внимание на отражение в них социальных интересов.
Многообразные интересы влияют на это соотношение,
особенно ведомственные, корпоративные и региональные.
Между тем демократическое гражданское общество опирается на верховенство закона. Это означает признание закона первичным общезначимым способом регулирования
общественных отношений, выражением свободы, равенства и достоинства личности, согласованности интересов
социальных общностей. В нашем обществе переход к этому принципу оказался длительным и болезненным. Сейчас он постепенно утверждается в теории, общественном
сознании, в масштабном законотворчестве, в процессе текущего управления, хозяйственной и иной деятельности.
124
См.: Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Администра-
тивное право Российской Федерации. — М. : Зерцало, 1996. — С. 62–63.
131
Стремительно обновляется законодательство. Закон
становится реальным первичным регулятором, оттесняя
ведомственное нормотворчество и подчиняя его своему
воздействию. Вводятся новые принципы законодательного регулирования, отражающие возрастание общестимулирующей роли закона в обществе. К их числу можно
отнести «дозволено все, что не запрещено законом», допущение превышения нормативного уровня, расширение
сферы саморегулирования (договоры, акты самоуправления), применение норм, содержащих экономические методы, и т. п.
Верховенство закона имеет и «человеческое измерение» — все граждане в равной мере подчинены закону, следуют его ценности, сообразуют свои интересы с
нормативно выраженными интересами. Такова модель, в
действительности же вокруг закона идет противоборство,
столкновение, когда наблюдается и уравновешивание, и
согласование интересов.
В действительности встречается много противоречий в процессе создания и действия закона — давление
групповых и ведомственных интересов, противоборство
разных социальных интересов, игнорирование общих интересов и даже иллюзия «общих интересов». Патология
плюрализма интересов ведет к деформации гражданских
интересов и к неподчинению общей «воле в законе».
Признание политического и экономического плюрализма еще не означает достижение того консенсуса, без
которого закон трудно принять и реализовать. Необходим
механизм юридического обеспечения плюрализма, включающий в себя по меньшей мере четыре элемента: принятие
законов о статусе всех участников политической и экономической деятельности; введение юридических приоритетов; законодательный процесс с его паритетными и согласительными процедурами, коллизии законов и иных актов и
порядок их разрешения; действие на основе закона.
132
Плюрализм интересов находит проявление и в процессе действия закона. Он может приобрести форму либо
отторжения личных, групповых, национальных интересов от интересов общества, выраженных в законе, либо
противоборства «аппаратных», «элитных», «местных» интересов. Тогда «консенсус принятия» не сопровождается
«консенсусом исполнения», что резко снижает эффективность реализации закона с утратой им поддержки разных
слоев общества. Конечно, кроме отрицательного, тут есть и
некоторый положительный смысл, когда гражданские интересы справедливо борются за отмену, изменение закона
и его положений, которые действительно являются необоснованными, не вполне справедливыми.
Еще одно проявление плюрализма — принятие подзаконных актов вопреки смыслу закона. Групповой, ведомственный или национальный интерес «движет» актами не
в русле действия закона и ослабляет его. В обществе наблюдается давление на закон и министерств, и партий, и
локальных актов, и трудовых коллективов, ассоциаций
банков и предпринимателей и т. д.
Важное значение имеет государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти. Ее порядок определен в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации», утвержденных Правительством РФ.
На государственную регистрацию нормативные правовые акты направляют:
а) федеральные органы исполнительной власти (феде-
ральные министерства, федеральные службы, феде-
ральные агентства);
б) иные органы и организации, нормативные правовые
акты которых в соответствии с законодательством
Российской Федерации подлежат государственной
133
регистрации в Министерстве юстиции Российской
Федерации (Центральный банк Российской Феде-
рации, Пенсионный фонд Российской Федерации,
Федеральный фонд обязательного медицинского
страхования, Фонд социального страхования Рос-
сийской Федерации).
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:
а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:
— гражданские, политические, социально-эко но-
ми ческие и иные права, свободы и обязанности
граждан Российской Федерации, иностранных
граждан и лиц без гражданства;
— гарантии их осуществления, закрепленные в
Конституции Российской Федерации и иных законодательных актах Российской Федерации;
— механизм реализации прав, свобод и обязанно-
стей;
б) устанавливающие правовой статус организаций — ти-
повые, примерные положения (уставы) об органах
(например, территориальных), организациях, подве-
домственных соответствующим федеральным органам
исполнительной власти, а также устанавливающие
правовой статус организаций, выполняющих в соответ-
ствии с законодательством Российской Федерации от-
дельные наиболее важные государственные функции;
в) имеющие межведомственный характер, то есть со-
держащие правовые нормы, обязательные для дру-
гих федеральных органов исполнительной власти и
(или) организаций, не входящих в систему федераль-
ного органа исполнительной власти, утвердившего
(двух или более федеральных органов исполнитель-
ной власти, совместно утвердивших) нормативный
правовой акт.
134
При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.
Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:
юридическую экспертизу соответствия этого акта
законодательству Российской Федерации, включая проверку на наличие в нем положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;
принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
присвоение регистрационного номера;
занесение в Государственный реестр нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной
власти;
принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
присвоение регистрационного номера;
занесение в Государственный реестр нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной
власти.
Окончательное решение вопроса о необходимости
государственной регистрации принимает Министерство
юстиции Российской Федерации после проведения юридической экспертизы.
Подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство
юстиции Российской Федерации не позднее 10 дней со
дня их подписания (утверждения).
135
Представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими
федеральными органами исполнительной власти, возлагается на федеральный орган исполнительной власти, который
указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт.
В случае если нормативный правовой акт утвержден совместно федеральными органами исполнительной
власти и органами (организациями), акты которых не
подлежат государственной регистрации в Министерстве
юстиции Российской Федерации, и данные органы (организации) указаны первыми, нормативный правовой акт
представляется на государственную регистрацию федеральным органом исполнительной власти, следующим за
указанными органами (организациями).
Государственная регистрация нормативных правовых актов производится Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта.
В случае необходимости срок регистрации может
быть продлен Министерством юстиции Российской Федерации, но не более чем на 10 рабочих дней, а в исключительных случаях — до одного месяца.
В регистрации нормативного правового акта может
быть отказано, если при проведении юридической экспертизы будет установлено несоответствие этого акта законодательству Российской Федерации или (и) наличие в этом
акте положений, способствующих созданию условий для
проявления коррупции
125
.
Признание формул действия на основе и во исполнение закона на практике далеко не всегда сопровождает-
125
Приказ Минюста РФ от 4 мая 2007 г. № 88 «Об утверждении
Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых
актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной
регистрации» // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. — 2007. — № 7.
136
ся реальной перестройкой в соответствии с ними действий
и актов исполнительных органов, органов управления. То
игнорируются законы в целом или их отдельные положения, то допускаются прямые нарушения законодательных
норм, то не принимаются акты в их развитие и не изменяются или не отменяются устаревшие акты, то отношение к
закону и реагирование на него наблюдается с опозданием,
от случая к случаю. В итоге подрыв авторитета закона и
преувеличенная роль подзаконных актов ослабляют эффект правового регулирования и воздействия на происходящие процессы и объекты управления
126
.
В реализации закона участвуют различные субъекты: депутаты, разные звенья исполнительного аппарата,
правоохранительные органы, граждане и их общественные
объединения, трудовые коллективы, средства массовой
информации. Для анализа отдельных аспектов выполнения законодательных актов целесообразно привлекать
ученых, специалистов.
Ю. А. Тихомиров рекомендует применять следующие методы изучения реализации закона: а) получение и
анализ статистической информации; б) сбор тематической
информации (экологической, производственной, коммерческой и т. д.); в) анкетирование и иные опросы общественного мнения; г) контент-анализ прессы; д) изучение первичных документов; е) экспертные оценки; ж) материалы
обсуждений (в комитетах, на заседаниях законодательных
органов, в исполнительных органах, научных учреждениях); з) научные рекомендации; и) материалы проверок и
т. п. Желательно постоянно накапливать информацию о
ходе реализации закона, используя все или многие из вышеназванных источников информации
127
.
Таким образом, под реализацией законов понимается процесс их непрерывного действия, выражающийся в
126
См.: Тихомиров Ю. А. Действие закона. — М. : Известия, 1992.
127
Там же.
137
применении правовых норм к юридическим фактам, к событиям, явлениям, относящимся к сфере жизнедеятельности, урегулированной законами. Воплощение целей закона
в реальность и означает последовательную реализацию законов и достижение с их помощью желаемых результатов
в политической, экономической и иных сферах.
Реализация закона должна быть непрерывной и
включать в себя все стадии — информирование, усвоение,
знание закона, принятие решений «во исполнение», применение норм, контроль, использование правозащитных
процедур, оценка эффективности, выработка мер по совершенствованию действия закона.
Выполнение закона, как уже говорилось, обусловлено использованием комплекса средств — юридических,
экономических, социально-психологических, организационных. Игнорирование какого-либо средства не позволяет
выявить весь потенциал закона.
В реализации закона необходимо участие всех субъектов, предусмотренных его нормами, — законодательных
органов, исполнительных органов, суда, предприятий и
их трудовых коллективов, граждан и их общественных
объединений, средств массовой информации и др. Нельзя
ограничивать круг участников только отдельными органами либо органами одного уровня (например областными,
оставляя в стороне федеральные).
Реализация закона должна быть системной, то есть
одновременно учитывать требования ряда однородных законов и их норм, меры по их выполнению нужно согласовывать. Изолированное применение норм одного закона
резко снижает общую эффективность правового регулирования и может привести к неверному пониманию смысла
ряда законов.
Для организации процесса реализации закона следует рассчитывать различные затраты, то есть расход денежных, материальных и иных ресурсов. Важно учитывать
138
фактор времени, в пределах которого будет действовать закон или потребуются особые усилия по его практическому
осуществлению.
Серьезное внимание нужно уделить активному вовлечению граждан, населения в процесс реализации законов. Поэтому организация системы правовой информации
является первым и обязательным этапом реализации закона. Правовая информация должна быть полной, актуальной, действенной, гарантирующей, что конкретный документ не отменен, значит, обязателен к исполнению.
В процессе реализации законов и иных актов происходит сложный переход административно-правового созна-
128
ния, установок в административно-правовое поведение
.
В современных условиях знание правовых актов
должно бытъ показателем профессиональной пригодности
руководителя, иного должностного лица, профессиональной квалификации любого работника в рамках его служебных обязанностей. Это должно быть зафиксировано
в должностных характеристиках и находить отражение в
должностных инструкциях и в положениях о структурных
подразделениях государственных органов и организаций.
Важное значение имеет принятие решений в соответствии с законом. Формула «на основе и во исполнение
закона» должна быть действенной.
Ю. А. Тихомиров справедливо отмечает, что принятие актов «во исполнение» законов часто рассматривается
как главное правореализующее средство, и выделяет ряд
требований к подзаконным актам, которые необходимо
неукоснительно соблюдать:
а) подзаконные акты издаются строго в пределах ком-
петенции (полномочий), установленной законом.
Рамки компетенции служат и нормативным ориен-
тиром, и юридическим ограничителем;
128
Тихомиров Ю. А. Действие закона. — М. : Известия, 1992.
139
б) подзаконные акты по своей форме должны соответ-
ствовать тем видам, которые определены в законе;
в) органы исполнительной власти обязаны принять те
виды актов, которые точно и конкретно названы в
законе или в положении об органе;
г) подзаконные акты издаются для решения тех вопро-
сов, которые определены в законе в виде типологии
или перечня вопросов
129
.
Не менее важно обеспечить правильное опосредование и применение нормы закона в нормах подзаконных актов, рассматривая первую как обязательное условие оптимального решения управленческой, хозяйственной и иной
задачи. Норма закона может послужить «командой» для
создания серии новых норм подзаконных актов, быть для
них «базовой отсылкой», «раствориться» по элементам в
нормах подзаконных актов, служить источником толкования и правоприменения, быть носителем санкций. Обилие
норм в подзаконных актах не следует поддерживать, ибо
тогда утрачивается их «законоисполнительный смысл» и
допускается «превышение», «отступление» и «произвольное толкование». Правильно в данной связи записано в
Уставе Свердловской области, что акты подразделений областной администрации не являются нормативными.
К сожалению, случаев нарушений законов в подзаконных актах очень много. Они проистекают от незнания
и грубого игнорирования положений закона, стремления
его произвольного толкования. А в итоге подзаконный акт
приобретает самодовлеющее значение и неизбежно «смещает» закон в сторону. Административное усмотрение
исполнительного органа и должностного лица как бы заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе.
129
Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный
курс. — М., 2001.
140
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]