Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
чает возникновение компетенционных правоотношений.
Основанием служат прежде всего нормативные цели (задачи) и вышеназванные элементы компетенции как постоянно
и непрерывно осуществляемые. Конечно, отдельные ситуации (в том числе имеющие юридическую характеристику)
побуждают применять те или иные полномочия, принимать
конкретные решения и т. п. Здесь юридический факт служит основанием для компетенционных правоотношений.
К субъектам компетенции относится государство,
а его международная правосубъектность позволяет вести
речь о международных организациях и межгосударственных объединениях. Далее, следует выделить в качестве
субъектов компетенции различные государственные институты и органы. К ним можно отнести и местное самоуправление как институт народовластия. Есть достаточные основания и для выделения публичных учреждений,
оказывающих публичные услуги. Ведь не только субъекты
права как властные структуры являются носителями компетенции. К таковым мы относим структуры, оказывающие публичные услуги. Их статус определяется законами
и иными нормативными актами, равно как и перечнем
услуг и характером отношений с клиентами. Эти организации структурно объединены в системы, возглавляемые
управленческими органами.
Каждый субъект обладает своим объемом и характером компетенции. Как базовое, данное понятие может
иметь видовое выражение в виде публичных функций,
предметов ведения, полномочий или прав и обязанностей,
юрисдикции, публичных услуг. По ходу дальнейшего изложения будут даны подробные характеристики субъектов компетенции.
Подчеркнем еще раз: компетенция государственных
институтов, руководителей и должностных лиц служит
«продолжением» приходящихся на их долю государственных дел. А структуры, предоставляющие публичные услу-
291
ги, и местное самоуправление призваны удовлетворять непосредственно публичные и частные интересы граждан и
населения.
Обобщением сказанного служат следующие общекомпетенционные принципы:
а) построение отдельной компетенции как части целого;
б) гарантирование самостоятельной компетенции;
в) обеспечение «взаимопереходов» компетенций и их
согласованности;
г) регулирование взаимовлияний компетенций.
В реальной практике накопление изменений в содержании и методах деятельности субъектов компетенции
может повлечь за собой изменение более общих предметов ведения. Перемены государственных задач, например,
в условиях создания межгосударственных объединений,
служат первопричиной изменений в предметах ведения и
объеме полномочий всех или многих госорганов. Подобные импульсы в публичной сфере нужно своевременно
улавливать и на них реагировать.
Обоснованное соотношение компетенций достижимо при соблюдении еще одного важного условия. Мы
имеем в виду комплексное использование для этой цели
доктрин и норм разных отраслей права. Ограничение
одной отраслью дает лишь небольшой видимый эффект,
поскольку организация власти и управления и регулирование основных сторон деятельности субъектов права
должны покоиться на прочном юридическом фундаменте.
Системный подход к компетенции выражается прежде всего в таком понимании ее субъектов, когда они взаимодействуют между собой в процессе выполнения общественных и государственных задач. Своего рода иерархичность субъектов объясняется расчленением целей на
подцели, стратегические, тактические и конкретные задачи. Каждый субъект занят их решением в пределах после-
292
довательности сужающихся сфер деятельности, каждая из
которых представляет «маленькую матрешку в большой».
Правильному пониманию компетенции способствует ее общеправовая трактовка. Это — базовое понятие публичного права, но определяющее жизнедеятельность не
только субъектов публично-правовых, но и частноправовых отношений. Оно признается и устанавливается прежде всего нормами конституционного, административного, финансового, уголовного и международного публичного права. Компетенция определяется преимущественно
в статутных и тематических законах и иных актах (положениях и т. п.). Реализуется же компетенция с помощью
норм всех отраслей права, и данное соображение считаем
важным для правоприменительной практики.
Уместно обратить внимание еще на один аспект компетенции, а именно на ее универсальность. Будучи, как отмечалось выше, «произведением» норм публичного права,
с компетенцией органов как явлением «встречаются», соприкасаются не только субъекты публично-правовых отношений. Хотя, казалось бы, это вполне объяснимо. Нет,
с компетенцией как юридическим явлением соприкасаются и субъекты частноправовых отношений — граждане в
сфере осуществления личных и иных прав, юридические
лица — коммерческие и некоммерческие организации.
Они выступают как участники отношений, регулирование
которых является предметом ведения и полномочий различных субъектов компетенции.
Вопрос, значимый в практическом и теоретическом
отношении, заключается в том, какую роль играют здесь
субъекты частного права. Можно выделить нескольких их
типичных ролей. Во-первых, право граждан на обращение
в государственные органы и органы местного самоуправления с предложениями и жалобами. На них должна последовать реакция органов, обязанных их рассматривать,
решать, действовать. Есть процедуры (в Семейном кодексе
293
и др.), но эффект их невысокий из-за проявлений бюрократизма и тому подобного.
Во-вторых, право граждан и юридических лиц на
получение информации о деятельности органов и принимаемых ими решениях. Без этого трудно рассчитывать
на законопослушное поведение, поскольку юридическая
неосведомленность порождает ошибки и пассивность.
«Закрытые» органы и должностные лица склоняются к
коррупции. Между тем в законах об охране окружающей
природной среды, в Налоговом кодексе и других документах закреплены обязанности органов по информированию,
но их нередко игнорируют. К сожалению, в Положениях о
министерствах и ведомствах, департаментах и других органах эти обязанности почти не выделены.
В-третьих, государственные органы, должностные
лица и служащие обязаны раскрывать глаза на случаи нарушения прав и законных интересов граждан и юридических лиц. В соответствии с судебными и иными правозащитными процедурами они обязаны не только рассматривать и разрешать соответствующие дела в рамках своей
юрисдикции, но и консультировать и помогать в нахождении средств правовой защиты.
В-четвертых, граждане и юридические лица могут
становиться в определенных случаях партнерами субъектов компетенции. Так, согласно статьям 124 и 125 Гражданского кодекса субъекты конституционного и административного права — Российская Федерация и ее субъекты,
государственные органы и муниципальные образования —
выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками
этих отношений. Договорные отношения коррелируют с
теми элементами компетенции федеральных и региональных органов, которые допускают партнерские отношения.
Довольно распространенными являются договоры и соглашения по социально-экономическим вопросам между
294
министерствами, главами администраций с корпорациями
и акционерными обществами.
В-пятых, граждане и юридические лица чаще всего
выступают в роли правообязанных, когда в процессе реализации компетенции на них распространяются императивные нормы. В то же время компетенционные нормы
могут быть и рекомендательными, когда примерные положения и методические рекомендации, типовые формы документов служат нормативным образцом для участников
публично-правовых и частноправовых отношений.
В-шестых, в реализации компетенции, и прежде всего таких полномочий, как подготовка и принятие решений,
нередко участвуют представители хозяйствующих субъектов, общественных объединений. «Доля» согласования
ими совместного решения подвижна.
Каково соотношение данного понятия и понятия
«юридического лица»? Если понятие «компетенции» является, как отмечалось выше, базовым для системы понятий публичного права, то понятие «юридического лица»
служит ключевым понятием в частном праве.
«Вечный» вопрос о природе юридического лица теперь легко разрешим с учетом нормы-дефиниции в статье 48 ГК. Юридическим лицом признается организация,
которая имеет в собственности, хозяйственном ведении
или оперативном управлении обособленное имущество и
отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Правоспособность юридического лица означает, что оно может иметь
гражданские права, соответствующие целям деятельности,
предусмотренным в его учредительных документах, и нести связанные с этой деятельностью обязанности.
Кто выражает волю юридического лица и осуществляет его правоспособность? Создаваемые для этого орга-
295
ны по-разному трактовались в юридической литературе. Их
рассматривали в аспекте теории государства как орган государства, в аспекте административного права — как управляющую администрацию или директора в аспекте теории
организации. Широкое распространение в 50–60-х годах
получила теория коллектива. В условиях безраздельного господства государственной собственности считалось целесообразным признать государственным юридическим лицом,
возглавляемым назначенным государством ответственным
руководителем, коллектив рабочих и служащих. На этот
коллектив, по мнению А. В. Бенедиктова и С. Н. Братуся,
государство возлагало выполнение определенных задач и
выделяло для этого в оперативное управление часть единого фонда государственной собственности.
Но резонны были возражения административистов,
видевших в администрации (директоре) орган государственного управления, наделенный властными полномочиями. Такой орган юридического лица не выступает
по отношению к юридическому лицу в качестве самостоятельного субъекта права. Действия органа, совершенные в пределах его компетенции, являются, по мнению
Ю. К. Толстого, действиями самого юридического лица
(Ю. К. Толстой. К разработке теории юридического лица
на современном этапе // Проблемы современного гражданского права. — М. : Городец, 2000).
Но его иерархичность — очевидна, равно как и следование обязательным предписаниям «сверху». Сейчас
это выступает как общая «связанность законом» для всех
юридических лиц, дополняемая соподчиненностью «по
вертикали» для администрации государственных и муниципальных предприятий и учреждений.
К тому же формула «осуществление любых видов
деятельности, не запрещенных законом» применима теперь
к коммерческим организациям, за исключением унитарных
предприятий и иных видов организаций, предусмотренных
296
законом (часть 1 статьи 49 ГК). Понятие компетенции широко используется для характеристики организации внутреннего управления в рамках любого учреждения и предприятия.
Тут в нем обнаруживается корпоративно-публичный смысл.
В традиционном плане компетенция остается понятием публичного права, выражающим властные действия
субъектов по отношению друг к другу. Речь идет, как отмечалось выше, о компетенции государства и его органов,
местного самоуправления, международных структур в
пределах широких сфер деятельности. Она осуществляется в силу предписаний закона и подзаконных актов, причем по усмотрению субъекта, у которого есть право выбора
момента для решений и действий и их вариантов. Подробнее вопрос об усмотрении будет охарактеризован ниже.
Правообязанность действий субъекта двоякая. Она
связывается с необходимостью постоянно, непрерывно
функционировать в заданном направлении, поскольку
право содержит для него нормативную ориентацию. Но
действия необходимы и тогда, когда этого требует наличие
юридических фактов.
В зарубежных государствах есть своя специфика в
определении целей, функций и полномочий органов управления. Назовем, в частности, разные акты об их статусе,
больший удельный вес процедурных норм, правил вынесения решений по спорам
246
. Их полезно знать. Тогда и комбинация полномочий у исполнительных органов разных
уровней будет как строго предметной, так и согласованной.
Удастся избежать дублирования, столь болезненного и в
прошлые годы, и в настоящее время, а также «белых пятен в
компетенции», не охваченных воздействием органов.
Изучение практики свидетельствует о больших трудностях деятельности всех звеньев исполнительной власти.
Не всегда правильно определяется их компетенция, есть
246
См.: Правительство, министерства и ведомства в зарубежных
странах. — М. : Юрид. лит., 1994. — С. 95–97.
297
явления «смешанности» функций от нормативной модели,
вмешательства, неиспользования прав. Нередко фактические
изменения компетенции отодвигают в сторону легальные
способы, позволяющие ее корректировать с учетом реальных
экономических, социальных и политических перемен. Между
тем знание и использование таких способов, подтверждением чему служит французская административная доктрина
247
и практика, позволяют четко устанавливать право принятия
решений по вопросам исполнения функций органа и ответственность за выполнение государственных функций. Поэтому считаем полезным дать краткие формулировки способов
определения и изменения компетенции органов.
Установление компетенции — нормативное закрепление предметов ведения, прав и обязанностей. Централизация — осуществление функций только центральными
органами. Децентрализация — передача части функций
нижестоящим и местным органам. Деконцентрация — рассредоточение функций управления по «горизонтали» и по
«вертикали» (включая функциональные аспекты). Делегирование — согласованная взаимная передача полномочий
органам разных уровней. Субсидиарностъ — взаимодополняемая деятельность разных звеньев власти и управления.
На практике нужно умело применять эти способы,
причем в таком их соотношении, которое не нарушает гармонии управления.
Все это позволит правильно использовать разные
правовые формы закрепления полномочий и их регулирования. Как показывает обобщение практики, наиболее
типичными являются четыре формы установления полномочий. Первая — конституционная, вторая связана с законами и подзаконными актами исполнительной власти,
третья — с договорным способом определения и разграничения полномочий, четвертая — с делегированием полно-
247
См.: Гурней Б. Введение в науку управления / пер. с фр. — М. : Про-
гресс, 1969. — С. 190–195.
298
мочий одного органа другому. Нахождение меры соотношения указанных форм является непростым делом, и этому следует уделять серьезное внимание.
Конституционный статус исполнительных органов
определяет их самые общие функции.
Существенно соблюдать требования системности в
определении полномочий органов исполнительной власти
разных уровней. Сейчас же приходится наблюдать, как полномочия органа в его статутном акте либо полностью совпадают, либо расходятся и противоречат полномочиям в тематическом законе (о недрах, культуре, здравоохранении и т. д.).
Думается, в статутных законах и положениях уместно давать как общие, так и специальные (отраслевые) полномочия органов, получающие конкретизацию в тематических актах. Нередко трудно вычленить долю полномочий
собственно исполнительных органов из всего блока тематических полномочий, отнесенных к тому или иному «уровню». Так, в Законе РФ «Основы законодательства РФ о
культуре» в разделе VII дано разделение компетенции в области культуры между органами государственной власти и
управления Федерации и ее субъектов, органами местного
самоуправления. И приходится выделять «доли» каждого
органа и соразмерять их со статутными актами об органах.
Не менее важно находить верное соотношение между оформлением полномочий в общих статутных законах
и конкретных положениях о тех или иных органах. Допускаемые же отступления от базовых законов в положениях
о министерствах, комитетах и других органах приводят к
противоречиям между актами и управленческой путанице.
В статутных законах об органах исполнительной власти
нередко содержатся общие вопросы компетенции и основные полномочия в разных сферах деятельности.
Компетенция исполнительных органов регулируется, как отмечалось выше, в различных правовых актах. Различение «многослойности» очень существенно, поскольку
299
позволяет видеть прежде всего истоки, основания их компетенции. Имеются в виду, во-первых, конституционные
регуляторы, во-вторых, законодательные регуляторы (в
статутных и тематических законах), в-третьих, президентские указы, в-четвертых, правительственные регуляторы
(положения и т. п.), в-пятых, договорные регуляторы. Стабильность сочетается здесь с гибкими средствами регулирования компетенции, когда поручения и указания как бы
оживляют ткань государственного управления. Но порой
их избыток и нарушение стабильных регуляторов заставляют относиться к данному явлению весьма критически.
Долгие годы приходится наблюдать своего рода «нагромождение» полномочий и поручений на тот или иной орган вопреки закону или положению о нем.
Не менее важно правильно использовать и оценивать
способы регулирования компетенции исполнительных
органов. Поясним еще раз невозможность применения к
ним принципа «дозволено все, что законом не запрещено».
Попытки перенести данный принцип из сферы действия
граждан и хозяйствующих субъектов в сферу управления
влекут отступления от принципа подзаконности управления. Административное усмотрение приобретает безграничные возможности, с чем нельзя согласиться.
Поэтому более правильным является «закрытый»
перечень полномочий исполнительных органов, который способствует приданию их деятельности реально
подзаконного характера. Реже используется «закрытыйполуоткрытый» способ, когда перечисление полномочий
сопровождается указанием на иные права, которые орган
может осуществлять в общих пределах своей компетенции
и в точном соответствии со смыслом норм законов. Пользоваться этим способом надо очень осмотрительно.
Изучение трудностей и проявлений правового дилетантизма в определении функций государственных органов привело исследователей к выводу о необходимости
300
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]