Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Административно-правовое регулирование в сфере экономической безопасности. Том 1. Монография
.pdf
ся неизменными на этапах развития общества и государ-
307
ства
. В силу их тесной связи с сущностью, социальным
назначением, формами государства в содержании функций любого государства присутствуют как общесоциальные, так и классовые начала.
Для более детальной характеристики функций в теории государства и права используется метод классификации, ибо без этого метода упорядочить и сопоставить все
многообразие государственно-правовых явлений и процессов попросту невозможно.
Эффективно используется метод классификаций и при
изучении непосредственно функций самого государства.
Классификационные критерии, то есть признаки
(их сумма), позволяющие отнести те или иные функции к
конкретному классу, группе, имеют разный характер. Выделяют, например:
— объекты и сферы государственной деятельности;
— территориальный масштаб;
— способ государственного воздействия на обществен-
ные отношения;
— взаимоотношения государств;
— содержание функций.
Действительно, в научных и практических целях
функции государства могут быть классифицированы по
самым различным критериям.
По времени действия функции делятся:
— на постоянные (осуществляемые государством на
всех этапах его существования);
— временные (появление которых вызвано специфи-
ческими условиями общественного развития, а пре-
кращение — их исчезновением).
307
Пахоленко Н. Б. От тоталитаризма к демократии: о функциях государства в переходный период // Политические проблемы теории государства. — М., 1993. — С. 28–38.
341
По сферам политической направленности (внутрен-
няя и внешняя политика) функции государства делятся:
— на внутренние (представляющие его деятельность
внутри страны, определяющие его роль в жизни данного общества);
— внешние (деятельность за ее пределами, в которой
проявляется роль государства во взаимоотношениях
с другими государствами).
Внутренние и внешние функции любого государства
тесно связаны, поскольку внешняя политика, определяющая линию поведения с другими государствами, во многом
зависит от внутренних условий существования данного
государства.
По сферам общественной жизни функции государства могут быть разделены:
— на экономические;
— политические;
— социальные;
— осуществляемые в духовной сфере.
Высказывается также мнение, что функции государства следует делить на основные и неосновные. Тут нужно заметить, что, конечно, такое деление весьма и весьма
условно, так как критерий такого образного разграничения достаточно четко не определен. Можно сказать, что
каждая функция государства, как правило, является объективно необходимой для данного государства. Все виды
деятельности государства равно важны, но это не исключает, разумеется, возможности определения на разных
этапах приоритетных направлений, на которых следует
сосредоточить внимание в первую очередь. И вот эти направления становятся тогда для государства основными.
К числу критериев также можно отнести принцип
разделения властей и попробовать классифицировать
342
функции государства на основе этого принципа. Здесь соответственно функции подразделяются:
— на законодательные (правотворческие);
— управленческие;
— правоохранительные (в том числе судебные);
— информационные.
Особенность данной классификации состоит в том,
что она отражает процесс реализации государственной
власти. Эту классификацию можно с полным основанием
назвать чисто формальной, привязанной к совокупности
ветвей государственной власти — законодательной (представительной), исполнительной, судебной, — но тем не менее весьма часто используемой в научных и практических
целях. Здесь следует обратить особое внимание на информационную функцию, которая характеризует деятельность четвертой власти — средств массовой информации.
Она — эта функция — имеет свое собственное содержание,
способы и структуру, свое обеспечение. Специфика этой
функции заключается в особых способах ее воздействия
на общество — целенаправленная информированность населения, а подчас и манипулирование общественным сознанием (примером тому могут служить выборы: победа
кандидата, «держащего» в своих руках средства массовой
информации, практически предрешена), другие способы
передачи информации создают необходимые условия для
существования и функционирования других ветвей власти, всего государства.
Классификация функций государства, опирающаяся на разделение властей, далеко не у всех ученых-юристов
вызывает признание. Дело состоит в том, что это, как считают многие ученые, собственно, даже и не функции государства, а функции осуществления государственной
власти или ветвей власти: правотворчество, управление,
судебная деятельность и так далее. Происходит, по их глу-
343
бокому мнению, смешение функций государства и государственной власти.
Наряду с вышеназванными критериями существуют
и иные основания классификации функций государства.
Однако наиболее распространенными и широко признанными среди них являются такие критерии, в соответствии
с которыми функции любого государства подразделяются
на внутренние и внешние — в зависимости от направленности решаемых государством целей и задач, а также на
основные и неосновные в зависимости от важности и социальной значимости тех или иных направлений деятельности государства
308
.
Функция обеспечения экономической безопасности
государства выражается в выработке и координации государством стратегических направлений развития экономики страны в наиболее оптимальном режиме.
Речь, таким образом, идет о понимании этой функции как особой разновидности функции государственного
управления.
В широком социально-политическом смысле государственное управление понимается как тип социального
управления в сфере государственной жизни общества. Это
деятельность государства по осуществлению его властной
и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в различной мере и в различных формах. Государственное управление — категория многоплановая: социальная, социально-политическая и политико-правовая.
308
Данную классификацию приводят практически все современные
исс ледова тели. О б этом подробн ее см.: Теор ия гос ударс тва и пр ава : у чебни к
для вузов. — М. : НОРМА, 2002. — С. 146; Морозова Л. А. Функции Российского государства на современном этапе // Государство и право. — 1993. —
№ 6. — С. 98–108; Хропанюк В. Н. Теория государства и права : у чеб. пособие
для вузов / под ред. проф. Стрекозова В. Г. — М. : ИКФ Омега-Л : Интерстиль, 2002. — С. 156; Теория государства и права. — М., 1994. — Вып. 2; Ма-
тузов П. И., Ма лько A. B. Теория государства и права. — М. : Юристъ, 2001;
Теория государства и права. — М. : Зерцало, 2000.
344
Развиваемая концепция не исключает более узкое
понимание государственного управления, определяемого в
новой юридической литературе лишь как форма осуществления функций государства, как вид государственной
деятельности, в рамках которого практически реализуется
исполнительная власть
309
. Такой подход аргументируется
тем, что понятие «государственное управление» не содержится в Конституции РФ в связи с изменением задач и
функций современного типа российского государства, отказавшегося от тотального управления обществом. Оно заменено понятием «исполнительная власть». Вместе с тем
ученые-юристы справедливо подчеркивают, что «государственное управление — реальность, без которой не может
работать государственный властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской
Федерации не предложили синонима государственному
управлению...»
310
. Не покрывает это понятие и система разделения властей. «Государственное управление» — более
широкая категория, чем исполнительная власть. И не случайно она сохраняется в некоторых российских законодательных актах и даже используется в Указах Президента
311
РФ
. Не отказывается от него и законодатель в зарубеж-
ных странах, а тем более авторы научных исследований.
Итак, государственное управление — специфический тип социального управления. Последнее в литературе определяется как «воздействие на общество с целью его
упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития»
312
.
В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и спе-
309
Алехин А., Кармолицкий А., Козлов Ю. Административное право
Российской Федерации. — М. : Зеркало, 1997. — С. 16.
310
Там же.
311
Там же, с. 16–19.
312
Философский энциклопедический словарь. — С. 104.
345
цифическое, характерное для его сущности как политикоадминистративного воздействия государственных властных
институтов на общество. В соответствии с этим подходом
можно сформулировать следующую дефиницию: государ-
ственное управление — это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его
отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.
В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению — сознательное, целенаправленное
воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его
цели, а также — объект управляющего воздействия. Субъект управления — государственные институты — организации специальных групп людей, наделенных необходимыми
для управленческих действий властными полномочиями
и действующих от имени общества и каждого гражданина
на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления — общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические,
культурные и прочие организации, их деятельность.
Управляющее воздействие государственных институтов — это целенаправленное воздействие на естественное
состояние общества в интересах классов и других больших
социальных групп, стремление придать ему организованное
функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям
среды, а также возможное его совершенствование и развитие.
Сознательное воздействие на общество и его группы,
на отдельных граждан с целью направления их поведения
и деятельности в русло общественно политически необходи-
мого и целесообразного — существенная черта государственного управления. По своему содержанию оно многогранно:
это — деятельность, ориентированная на достижение раз-
346
нопорядковых, разнокачественных целей; на организацию
общественной системы и сохранение (воспроизводство) существующего состояния общественных отношений; это —
перевод управляемого объекта из состояния статичного,
традиционного в динамичное, прогрессивное, из малопредсказуемого — в предсказуемое, из остроконфликтного — в
ситуацию разрешаемых конфликтов; это — обеспечение
условий для расширения свободы общества и личности и
так далее. Так, перед государственным управлением современной России объективно стоят многие задачи глобального социально-политического и экономического характера,
а также конкретного плана — осуществления оптимальной
для страны модернизации. Управление крупными социальными группами — классами и другими общностями, идентифицирующими себя с различными культурами (главным
образом с русской православной и мусульманской), группами населения, ориентирующимися на западноевропейские
либеральные ценности и приверженными советским социалистическим ценностям, связано с решением комплексных
проблем. На первом плане — проблемы сохранения государственного единства.
Государственное управление — это вместе с тем самоуправление по отношению к самому государству и социальной системе в целом, где действуют и стихийные
регуляторы общественных процессов, не охватываемые
рациональной деятельностью государства.
В научной литературе и в практике государственных
органов наряду с понятием «государственное управление»
используется понятие «государственное регулирование».
Причем имеется в виду их существенное смысловое различие. С точки зрения неолибералов допустимо в весьма
ограниченных рамках государственное регулирование,
например, экономики, но исключается государственное
управление экономикой и другими социальными процессами. Российские экономисты, противопоставляя свои
347
нынешние взгляды представлениям, господствовавшим в
советское время, отказались от понятия «управление экономикой», заменив его понятием «регулирование экономики». Российское правительство, пришедшее к власти после
катастрофических августовских (1998 года) событий, взяло
курс на усиление «государственного регулирования» экономики, однако в его заявлениях не встречается понятия
«государственное управление». Стало быть, в трактовке
правительства данные понятия принципиально различны.
Нам представляется, что противопоставление понятий «регулирование» и «управление» вообще некорректно
с точки зрения их смыслового содержания. Согласно толковому словарю русского языка одно из значений термина
«регулирование» — управлять, руководить. Наряду с ним
данным термином может обозначаться: а) воздействие на
что-либо с целью достижения нужных результатов; б) подчинение того или иного действия определенным правилам.
Семантическая трактовка терминов не всегда соответствует современной практике их функционирования в
языке, тем более политическом. Однако она может служить
аргументом понимания рассматриваемых терминов как
синонимов. Или, скажем, в смысле обозначения термином
«регулирование» одного из видов управляющего воздействия, либо формы управления, либо его момента. Необходимо учитывать зафиксированный в научном языке акцент
в интерпретации понятия «регулирование» на внутренних
механизмах функционирования системы в рамках установленных управляющим субъектом правил (регламента), что
обеспечивает поддержание ее устойчивости.
Понятие же «управление» обозначает преимущественно внешнее (исходящее от субъекта) целеполагающее
воздействие на систему, воздействие, являющееся фактором
сохранения и стимулирования определенной направленности саморазвития системы. Регулирование предполагает
создание необходимых условий для спонтанного действия
348
внутренних закономерностей и механизмов системы. Например, для предупреждения конфликтов или примирения
конфликтующих сторон. Управление означает подбор и целенаправленное использование методов и средств, а также
разработку технологий действия государственных институтов для достижения планируемых результатов (изменения
системы, урегулирования и разрешения конфликтов и пр.).
Отмеченные нюансы в смысловых различиях анализируемых понятий нельзя не учитывать, равно как и ошибочно
было бы преувеличивать и тем более строить на таком понимании противоположные политики.
Верна мысль ученых-специалистов по административному праву: между государственным управлением и
государственным регулированием «нет принципиальных
различий по целевому назначению». Мало того, по своей сути регулирование — непременный элемент государственного управления, одна из его функций. Различие
государственного управления и государственного регулирования «в значительной степени условно», ибо управляя,
313
государство регулирует, а регулируя, управляет
.
Теория социального управления выявила и описала
два типа механизмов регуляции поведения людей в обществе: сознательное (рациональное) и стихийное регулирование. Сознательное регулирование и есть социальное, в
том числе и государственное, управление. Суть стихийного
механизма в спонтанном, самопроизвольном (автоматическом) регулировании процессов поведения и деятельности
социальных субъектов, не требующем вмешательства государственных или каких-либо других управляющих сил.
Таковым выступает, например, так называемый свободный
рынок с его регулирующим механизмом конкуренции. Мы
говорим «так называемый» потому, что в реальности ныне
рынок в развитых странах в основном управляемый.
313
Зеркин Д. Основы конфликтологии. — Ростов н/Д : Феникс,
1998. — С. 164.
349
И наука социального управления, и мировая практика доказали, что по мере усложнения общественных и политических систем возрастает роль рациональных механизмов
регуляции, включая государственное управление. Вместе с
тем не прекращают действовать и играть свою роль механизмы спонтанного (стихийного) регулирования. Поэтому,
подчеркивая значение рациональных факторов регуляции,
не следует сбрасывать со счета и факторы стихийного действия. Отметим одно из важных методологических положений, которое, по нашему мнению, должно быть руководством при анализе места и роли государственного управления в обществе. А именно: государственное управление как
рациональная, целеполагающая деятельность не охватывает
всю совокупность деятельностей общества по самоуправлению. Спонтанная саморегуляция общественной жизни также является необходимой формой и аспектом самоуправления социальной и политической систем. Это положение
в теории социального управления сформулировано в виде
314
принципа «ограниченной рациональности»
.
Государственное управление слагается из совокупности взаимосвязанных типичных действий, образующих
структуру управленческого процесса. Это: анализ конкретной ситуации; выбор целей; прогнозирование, разработка
государственной стратегии и планирование деятельности
по осуществлению выбранных целей, намеченной стратегии; информирование управляемого объекта; организация;
координация; активизация (мотивация, стимулирование);
регулирование; контроль; обобщение и оценка результатов управления. Указанные виды деятельности называют
функциями управления, совокупность которых составляет его содержание. Функции управления — это основные
виды управленческой деятельности, порождаемые разделением труда в процессе управления
314
Мысик С. Теория социального управления. — С. 164.
315
Там же. — С. 18.
350
315
. То есть те, которые
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]