История социальной работы. Хрестоматия

II. История социальной работы за рубежом

ональную группу, более многочисленную, чем психиатры или психологи, чьи обязанности состояли в основном в проведении и интерпретации исследований.

Семья. Социальные работники в 40-х и 50-х годах занимались семейными проблемами не меньше, чем различными аспектами психического здоровья. Именно в то время, когда официально превозносилась прочность семьи, фактически возросло количество разводов. Штаты стали более благосклонно относиться к программам помощи семьям с зависимыми детьми, так как им были выделены федеральные субсидии... В 1956 г. конгресс одобрил создание служб для оказания общественной помощи, особенно помощи семьям с зависимыми детьми; в добавление к этому в 1962 г. конгресс выделил значительную дотацию на развитие данных служб (три федеральных доллара на каждый местный доллар штата).

Возрастающее внимание к проблемам престарелых, юношества (особенно несовершеннолетних преступников, так как дети периода «бе- би-бума» после второй мировой войны достигли совершеннолетия) и душевнобольных обусловило рост числа социальных работников. В каждой из указанных групп забота о психическом состоянии представлялась самой важной для социального работника.

«Государство всеобщего благосостояния». В 1948 г. социальное законодательство прежних лет и новый курс получили название курса на построение «государства всеобщего благосостояния». Термин вошел в употребление во время президентских выборов того года и стал использоваться для обозначения национальной политики, предусматривающей нечто среднее между либеральной доктриной неограниченной свободы рынка и доктриной социалистического планирования. Политика была представлена в плане Бевериджа – английского экономиста, который считал, что государство должно гарантировать каждому гражданину в качестве основного права некоторый минимум экономической безопасности...

Война с бедностью!

Война с бедностью 60-х годов исходила из того, что бедные люди, наряду с экономическими, имеют и социальные и психологические проблемы...

... Инициаторы войны с бедностью проанализировали прошлую политику занятости и состояние рынка труда, предшествующее трудовое законодательство возможности создания союзов в 30-е годы, а также психологическое состояние различных групп населения. Самая сильная поддержка войне с бедностью была оказана движением за гражданские права. Это движение добилось значительных успехов в 50–60-е годы. Его

191

Христоматия

основой была хорошо организованная черная конгрегация во главе со

священнослужителями. Вокруг них объединились различные группы, включая белых, священников, лидеров союзов и других либералов. Все они в большей или меньшей степени содействовали реализации требований о развитии социальных служб, считали необходимой профессиональную социальную работу, поставляя для нее своих представителей. Они придавали большое значение «правам» как обоснованию существования таких служб...

...Сфера социального обеспечения. В период после 30-х годов федеральное правительство стремилось расширить сферу социального обеспечения. В тот период социальное обеспечение касалось лишь групп, подпадавших под действие Закона о бедных (так называемых зависимых групп), но они представляли значительную и важную часть общества. Первой мерой в этом направлении должно было стать поддержание доходов на определенном уровне путем покрытия потерь в заработной плате или дохода вследствие неблагоприятных обстоятельств, таких как безработица, потеря трудоспособности, уход на пенсию или смерть кормильца. Претворение в жизнь такой поддержки тесно переплеталось с общими проблемами управления экономикой, распределения дохода, стимулов к труду, путей экономического развития, а кроме этого – с проблемами социального равенства, индивидуальной свободы и социальной справедливости.

Федеральные усилия были направлены на облегчение участи «дефектных и правонарушителей» в терминологии XIX в. Эти усилия способствовали организации прямых услуг, оказываемых социальными работниками. Термин «прямые услуги» был введен для того, чтобы отличать их от мер по поддержанию доходов и социальных служб, а также от организационной работы в общине. Традиционно оказание прямых услуг организовывалось местными властями и правительством штата и, прежде всего, местными частными агентствами. Что касается федерального правительства, то оно стимулировало деятельность агентств путем предоставления субсидий штатам. Кроме того, осуществлялся профессиональный контроль за соответствие стандартам, прежде всего в таких направлениях, как помощь, социальные службы и расходование ими дотаций, благосостояние детей и здравоохранение...

Профессиональные социальные работники, прежде всего, оказывали прямые услуги детям, семьям, юношеству, престарелым, психически больным, умственно отсталым, физически неполноценным и преследуемым за правонарушения. Главным результатам действий федерального правительства стало развитие служб местных общин (в отличие от содержания

192

II. История социальной работы за рубежом

этих групп населения в специализированных учреждениях – так называемая «деинституциализация»), а также улучшение планирования на мест-

ном уровне и уровне штатов. Для того чтобы получить субсидию (грант), местные власти должны были предложить план, который предусматривал экспертную оценку необходимости, решение о приоритетах и степени ответственности исполнителей. Здесь наблюдался новый поворот, типичный для законодательства о бедности, в том смысле, что представители пользователей и местных групп должны были принимать участие в планировании, определении приоритетов и управлении службами...

Освобождение от иллюзий и пересмотр: 1968 г.

...Последствия федеральных субсидий и дотаций штатов привели к росту совокупных затрат и налогов, что вызывало все возрастающее сопротивление и привело к «налоговому восстанию». Налоги для социальной защиты как покрытие все новых и новых пособий росли неумолимо, тогда как падающий уровень рождаемости и увеличение продолжительности жизни угрожали платежеспособности системы.

Подведение итогов многообещавших инициатив 60-х годов было неутешительным. Движение за гражданские права от строгих моральных принципов равенства возможностей перешло к спорной политике равенства результатов...».

Лейбн Д. История социального обеспечения //

Энциклопедия социальной работы: в 3 т. Т. 1; пер. с англ. М., 1993. С. 403–411.

«Современные Соединенные Штаты Америки»

«...Государственная система социального обеспечения включает две основные формы – социальное страхование и государственное вспомоществование, отличающиеся друг от друга по источникам финансирования. Выплаты по социальному страхованию производятся из страховых фондов, образуемых за счет налога на социальное страхование, который взимается с трудящихся (в доле с предпринимателями). Государственное вспомоществование выплачивается из бюджетных средств (федерального бюджета, бюджетов штатов или местных органов власти).

Действующая система социального страхования далеко не всеобъемлюща. Отсутствуют страхование по болезни, по беременности и родам, оплачиваемые отпуска, государственная система яслей и детских садов, санаториев, турбаз и домов отдыха...

Частная система социального страхования, охватывающая (за исключением медицинского страхования) втрое меньшее число людей, чем

193

Христоматия

государственная, лишь в ограниченной степени способствует ликвидации существующих пробелов.

Законом о социальном страховании (1935) было установлено два вида

социального страхования: по старости (пенсии) и по безработице. Закон предусматривал также ограниченные меры помощи некоторым категориям бедняков, таким, как инвалиды и сироты. Первые пенсии были выплачены в 1937. С течением времени этот закон обрастал многочисленными поправками, вводящими новые формы социального страхования. В 1939 г. была принята поправка о выплате пособий по утрате кормильца. Из других шагов по расширению государственной системы социального страхования наиболее крупными были: поправка 1956 г., предусматривавшая выплату пособий по нетрудоспособности, не связанной с производственной травмой (страхование по инвалидности в результате производственной травмы или болезни, вызванной условиями труда, входит в компетенцию штатов) и поправка 1965 г., предоставившая право на медицинское страхование лицам в возрасте 65 лет и старше (программа «Медикэр»).

Государственную пенсию в полном объеме могут получить люди, достигшие 65-летнего возраста (мужчины и женщины одинаково). Трудовой стаж, необходимый для получения полной пенсии, – 26 лет. Однако законодательством предусмотрено постепенное увеличение этого стажа – до 35 лет к 1991 г. Если стаж меньше, то пенсия соответственно уменьшается. Предусмотрена выплата пенсии и в возрасте 62 лет, но в этом случае пенсионное пособие сокращается на 20 %. В начале будущего века намечается (поправка 1983 г.) повышение пенсионного возраста до 67 лет. Средний размер пенсии в 1986 г. составлял 478 дол. в месяц. Если у пенсионера-мужчины на иждивении жена в возрасте 65 лет и старше, он имеет право на – 50-процентную надбавку к пенсии. Женщина, имеющая на иждивении мужа, такой надбавки не получает. Если оба супруга имеют право на пенсию, то женщина должна выбирать между собственной пенсией и 50-процентной надбавкой мужа.

Средний размер пенсии даже с надбавками обеспечивает лишь доход примерно на уровне «черты бедности» или немногим выше, поэтому престарелые, не имеющие дополнительных средств, вынуждены вести предельно скромное существование. В 1985 г. 3,5 млн. престарелых имели доход ниже «черты бедности», еще около 2 млн. обладали доходом между 100 и 125 % от этой черты. Таким образом, каждый пятый пожилой американец, по существу, живет в нужде. Положение становится катастрофическим, если к моменту выхода на пенсию семья не успела выплатить за свое жилище, купленное в рассрочку.

194

II. История социальной работы за рубежом

Пенсионеры имеют право работать, однако, начиная с определенной суммы заработка, у них вычитается из пенсии 50 центов на каждый заработанный доллар. Фактически они теряют еще больше, т. к. зарплата, в отличие от пенсии, облагается подоходным налогом, и в результате те-

ряется примерно 70 центов из каждого заработанного доллара.

Пособие по утрате кормильца устанавливается членам семьи умершего в том случае, если умерший имел право на пенсию по старости, а члены семьи (переживший супруг, дети, родители) находились на его иждивении. Право на пенсию по утрате кормильца и ее объем определяются в зависимости от возраста иждивенцев и их трудоспособности. Исходной суммой для начисления пенсии является размер пенсии по старости умершего, которую он мог бы получить по достижении пенсионного возраста.

Пособие по нетрудоспособности устанавливается лицам до 65 лет, ставшим инвалидами в результате заболеваний или несчастных случаев, не связанных с производством. Право на получение пособия имеют трудящиеся, уплатившие определенный объем страховых взносов и проработавшие не менее пяти лет на предприятиях, входящих в сферу охвата страхованием по общей федеральной программе. Условия начисления и размер пособия по нетрудоспособности приблизительно соответствуют условиям начисления и размерам пособий по старости. При наступлении пенсионного возраста пенсия по инвалидности заменяется пенсией по старости.

Страхование по безработице, также введенное законом 1935 г., осуществляется на федерально-штатной основе. Федеральным законом определены общие принципы страхования по безработице, детализированные затем законодательством каждого из штатов. Штаты определяют категорию лиц, подлежащих страхованию, порядок получения пособий, их размеры и сроки выплаты. Фонды страхования по безработице образуются в основном за счет налогов с предпринимателей, размеры которых устанавливаются в процентном отношении от выплаченной заработной платы.

В связи с высоким уровнем производственного травматизма и широким распространением профессиональных заболеваний в США существуют, в основном на уровне штатов, соответствующие программы страхования. Единственная федеральная программа в этой сфере предусматривает выплаты шахтерам, страдающим от профессионального

195

Христоматия

заболевания «черные легкие», и членам их семей. Программа введена федеральным законом о безопасности труда на шахтах 1969 г., действует

с1970 г. и финансируется за счет общих фондов федерального бюджета.

Вбольшинстве штатов законодательство устанавливает ответственность предпринимателей за увечье, нанесенное рабочему на производстве, и определяет Уровень возмещения и продолжительность выплат по временной нетрудоспособности или же размеры компенсации семье погибшего в результате несчастного случая на производстве.

Другой частью американской государственной системы социального обеспечения является вспомоществование, или помощь бедным. Эта система получила относительно широкое развитие, лишь начиная со второй половины 60-х годов, под влиянием развернувшихся в то время движений массового социального протеста, и в первую очередь движение черных американцев.

Вотличие от социального страхования, для получения помощи в системе вспомоществования не требуется специальных предварительных взносов. Критерием для предоставления помощи служит именно нуждаемость. Получение права на пособие требует унизительной и сложной процедуры проверки нуждаемости. Однако только некоторые категории нуждающихся имеют право на получение пособий. 40 % беднейшего населения США практически никакой помощи не получают.

Пособия, выплачиваемые по системе вспомоществования, крайне низки – примерно в 4 раза ниже средних размеров государственных пенсий. Уровень пособий даже по одной категории вспомоществования различен в разных штатах.

Главные программы в сфере вспомоществования – это программы обеспечения гарантированного дохода, помощи нуждающимся семьям

сдетьми, продовольственных талонов, жилищной помощи и медицинской помощи («Медикейд»).

Другая программа вспомоществования, по которой предоставляется денежная помощь, – это программа помощи семьям с детьми. Как правило, помощь по этой программе получают многодетные семьи с низким доходом, где глава семьи вдова, разведенная или мать-одиночка. В ряде штатов право на пособия по этой программе предоставлено бедным семьям, в которых глава семьи – безработный отец, но таких семей только 9 % от общего количества охваченных программой. Программа помощи семьям с детьми – федерально-штатная, но главную роль в ее осущест-

196

II. История социальной работы за рубежом

влении играют власти штатов. Они устанавливают критерии нуждаемости (как правило, значительно ниже официального уровня бедности), в их руках находится руководство программой. Федеральное правительство принимает участие в финансировании программы, оплачивая примерно 60 % затрат. В отличие от других выплат в сфере социального обеспечения, пособия семьям с детьми не зависят от уровня инфляции, поэтому, если власти штатов их не повышают, их реальная величина с течением времени фактически снижается. Именно это произошло в 70-е годы в большинстве штатов. В 80-е годы материальное положение бедных семей с детьми еще более ухудшилось в результате решений республиканской администрации и конгресса значительно сократить федеральные ассигнования на данную программу.

В рамках продовольственной помощи наибольшее распространение получила программа продовольственных талонов. Согласно законодательству 1981 г., правом на получение талонов обладают лица или семьи, чей доход не превышает 125 % дохода на «черте бедности». На самом же деле талонами пользуется менее половины американцев, живущих на этом уровне дохода, – 21,5 млн. чел. Чаще всего талоны автоматически предоставляются семьям, уже получающим пособия по программам гарантированного дохода и помощи семьям с детьми. Талоны предоставляются бесплатно (самым бедным) или за сниженную цену. Средняя стоимость талонов в пересчете на человека невелика (65 дол. в месяц в 1987 г.), однако и приобретение продовольственных товаров на эту сумму служит существенным подспорьем для многих бедных семей, зачастую спасая их от голода. Другие продовольственные программы, прежде всего школьные завтраки и продовольственная помощь бедным матерям с младенцами до года, были резко урезаны в 80-е годы и имеют гораздо меньшее значение.

Жилищные субсидии, предоставляемые 3,5 млн. семей с низкими доходами, достигают в среднем 2 тыс. дол. в год на семью, что, учитывая чрезвычайно высокую стоимость жилья в США, является минимальной суммой. Тем не менее, правительственные субсидии охватывают лишь меньшинство нуждающихся. В отличие от пенсий, пособий по безработице, по бедности и пр., которые государственные органы социального обеспечения обязаны предоставлять лицам, охваченным той или иной программой, жилищные субсидии нуждающимся семьям предоставляются по усмотрению этих органов в каждом конкретном случае. В результате лишь 25 % семей, имеющих право на получение жилищной помощи, получают ее в действительности.

197

Христоматия

Важное значение имеют программы медицинского страхования и вспомоществования – «Медикэр» и «Медикейд», действующие с 1966 г. Острая необходимость принятия этих программ была обусловлена огромной стоимостью лечения. Однако они распространяются лишь на 50 млн. чел., или примерно на 22 % населения.

Частная система социального страхования. В США существует две формы частного страхования – коллективная по месту работы и индивидуальная.

Ведущей формой является коллективное страхование. Коллективные договоры между профсоюзами и предпринимателями, как правило, предусматривают определенные социальные выплаты и гарантии. Однако аналогичные виды частного социального страхования существуют и во многих отраслях и фирмах, где профсоюзы отсутствуют.

Предприниматели рассматривают свое участие в различных частных страховых «планах» как средство закрепления на своих предприятиях, прежде всего, наиболее квалифицированной рабочей силы и административного персонала.

Наиболее широко распространено медицинское страхование по месту работы: этим видом страхования в 1985 г. было охвачено около 60 % работающих по найму и членов их семей.

Важное значение для большой части трудящихся имеют частные пенсии. С 1950 по 1980 г. число рабочих и служащих, охваченных частными пенсионными планами, выросло с 9,8 млн до 35,8 млн чел., число фактически получающих частные пенсии за тот же период увеличилось с 450 тыс. до 9,1 млн чел., вклады в пенсионные фонды – с 2 млрд до 69 млрд дол., финансовые активы этих фондов – с 12 млрд до 407 млрд дол. В начале 80-х годов 94 % вкладов в пенсионные фонды вносили предприниматели, остальные 6 % – профсоюзы и неорганизованные рабочие и служащие.

Несмотря на значительный рост, частная пенсионная система охватывает втрое меньшее число трудящихся, чем государственная. Кроме того, при начислении государственной пенсии учитывается общий стаж, независимо от того, менял человек место работы или нет, а для получения минимальной частной пенсии рабочий или служащий должен иметь, как правило, 10 лет непрерывного стажа в одной фирме.

В послевоенный период в США в рамках системы частного социального страхования получили распространение так называемые дополнительные выплаты. Эти выплаты могут включать оплату отпусков и больничных листов, дополнительные пособия по безработице, иногда субсидирование

198

II. История социальной работы за рубежом

расходов на продолжение образования, юридические услуги. Распространение различных видов «дополнительных» (по отношению к зарплате) выплат варьируется в широких пределах, так же как формы, размеры и способы их предоставления различными компаниями. Кроме того, привилегии, как правило, предоставляются высокооплачиваемым категориям работников. Так, в 1984 г. в частном несельскохозяйственном секторе экономики оплата больничных листов распространялась на 66 % административного персонала лишь на 25 % рядовых рабочих и служащих. Число оплачиваемых отпускных дней обычно прямо пропорционально стажу работника, однако в среднем оно составляет не более двух-трех недель. Дополнительные пособия по безработице могут получать (примерно в течение года) только члены наиболее мощных профсоюзов, оставшиеся без работы, т. е. такого рода гарантиями охвачено не более нескольких процентов всей рабочей силы. Еще более редки другие формы выплат. В сельском хозяйстве, на мелких предприятиях и фирмах вышеперечисленные виды социальных выплат практически полностью отсутствуют.

Индивидуальное частное социальное страхование получило значительное развитие лишь в области медицинского страхования. Частное индивидуальное социальное страхование еще более дискриминационно по отношению к непривилегированным и малообеспеченным слоям населения, чём коллективное, поскольку лучшую страховку могут приобрести только богатые люди с доходом, как минимум, выше среднего. К тому же планы широкого распространения частных индивидуальных пенсий открыто рассматриваются консервативными кругами США в качестве альтернативы государственной пенсионной системе, которую предлагается постепенно демонтировать, передав практически все социальное страхование в руки частного страхового бизнеса...».

Современные Соединенные Штаты Америки: энциклопедический справочник. – М., 1988. С. 252–260.

Колетт Шульман «Как живут женщины в Америке?»

«...Беспокойство вызывает и судьба программ по профилактике беременности среди девочек-подростков. «Гёрлз Инкорпорейтед» гордится собственной программой, которая доказывает свою эффективность вот уже десять лет – число ранних половых связей и беременностей среди подростков значительно снизилось. На первых порах программа разрабатывалась с целью предостережения девочек-подростков от ранних половых связей. Но, как известно, запретами ничего не добьешься.

199

Христоматия

Поэтому в нынешнем своем варианте программа носит более информативный характер и готовит подростков к взрослой сексуальной жизни. Тем не менее. Конгресс требует, чтобы финансируемые им программы сексуального просвещения пропагандировали воздержание.

Главное – все мы ясно увидели, что такие насущные проблемы, как бедность, насилие или жестокость требуют широкого, всеобъемлющего подхода, независимо от расовых, этнических и классовых различий между нами. Например, говоря о насилии, мы должны рассматривать его во всех проявлениях – начиная от военной агрессии в отдаленных уголках планеты и заканчивая собственным домом.

Вэнни Кисима и ее коллеги, работающие в убежище для женщин, подвергшихся физическому насилию в Сан-Франциско, обеспокоены тем, что растущее внимание к проблемам униженных женщин не сопровождается нацеленностью самих женщин на социальные перемены. Поэтому Вэнни ищет новую парадигму, более широкий подход и находит его, рассматривая проблему насилия в контексте проблем прав человека…

…Департамент труда разработал программы по выравниванию уровней оплаты труда мужчин и женщин, профилактике насилия на рабочем месте, а также программы, направленные на оценку вклада неоплачиваемого женского труда, который еще не включен в систему национальных показателей. Департамент финансов поддержал новые программы, направленные на то, чтобы банковские кредиты стали более доступными для женщин.

Департамент здравоохранения и социальной защиты приступили к исследованиям, посвященным проблеме опасности для женщин заболевания СПИДом, риску заболевания раком грудной железы, и влиянию курения. Департамент юстиции совместно с департаментом здравоохранения продолжают масштабную работу по предотвращению насилия в отношении женщин (бюджет программы уже составил 1,6 миллиарда долларов)...

Важная задача женского движения в Америке – скоординировать свои усилия, увидеть проблемы во всей их полноте и многообразии, и, не взирая на классовые, национальные и культурные различия, найти взаимопонимание в тех сложных вопросах, которые буквально сотрясают наше общество. А для этого мы должны расширить свой взгляд: от отношений женщин и мужчин перейти к проблемам семьи и общества, экономическим и политическим событиям в масштабах всего мира. Дру-

200