Субъекты административного права Российской Федерации. Учебное пособие

А.А. Демин

СУБЪЕКТЫ

административного

права

Российской

Федерации

Учебное пособие

Москва

Книгодел

2010

УДК 342.9(075.8) ББК 67.401

Д30

Демин, А.А.

Д30 Субъекты административного права Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Книгодел, 2010. — 272 с.

ISBN 978-5-9659-0060-2

Переход образования в Российской Федерации на принципы Болонского процесса предполагает освоение в учреждениях высшего профессионального образования сравнительно широкого списка специальных курсов и дисциплин по выбору студента. Данный спецкурс содержит относительно подробное изучение статуса субъектов административного права Российской Федерации: Президента РФ, Правительства РФ, органов исполнительной власти всех уровней, государственных служащих и иных должностных лиц, граждан и их общественных объединений.

Для студентов высшего профессионального образования по специальности «Юриспруденция», преподавателей, научных исследователей и практиков административного аппарата.

УДК 342.9(075.8) ББК 67.401

ОГЛАВЛЕНИЕ

3

ВВЕДЕНИЕ

Переход на принципы Болонского процесса при реформировании образования в Российской Федерации предполагает освоение в учреждениях высшего профессионального образования относительно широкого списка специальных курсов и дисциплин по выбору студента.

При их выборе в справочном порядке можно руководствоваться документом, называемым «Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования. Специальность 021100 – Юриспруденция, квалификация – Юрист», утвержденным заместителем министра образования Российской Федерации 27 марта 2000 г. Данный акт не имеет законной юридической силы, в том числе потому, что состоялось определение Верховного Суда РФ от 15 ноября 2005 г. № ГКПИ05-1410, которое, в частности, гласит: «Оспариваемый заявителем государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования по своей форме не может считаться нормативным правовым актом…, поскольку он не зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации и официально не опубликован»1. Впрочем, также не опубликовано официально и решение Верховного Суда РФ, что делает нелегитимным и его. Но это реальность уровня правовой культуры и законности в Российской Федерации, а также уровня правовой подготовки юристов в российских учебных заведениях.

1 Справочная поисковая система «КонсультантПлюс». База данных «Судебная практика».

5

Введение

Для углубленного освоения юристами предмета административного права, формирования проблемного видения состояния науки и практики по соответствующим вопросам на старших курсах в Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова Учебный план для специальности 021100 «Юриспруденция» в разделе Общепрофессиональных дисциплин (ОПД Ф 09) предусматривает освоение студентами в 4-м семестре 2-го курса дисциплины «Административное право» из расчета 188 часов. Он включает 100 часов аудиторных занятий (68 часов лекций и 32 часа семинаров) и самостоятельную работу – 88 часов. На 4-м курсе, в 7-м семестре предусмотрено изучение дисциплин специализации, 862 часа, включающих только лекции и самостоятельную работу студента. В число таких дисциплин специализации включен и спецкурс «Субъекты административного права Российской Федерации».

В Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова имеется определенная специальная методическая литература1. Однако и здесь нет специального учебного пособия, которое помогало бы студентам в систематизированном виде иметь полный курс названного учебного спецкурса2. Предлагаемое учебное пособие призвано покрыть эту необходимость.

Учебный план для изучения данного специального курса содержит 36 часов, отсюда в структуре учебного пособия имеются 18 тем, еженедельные лекции по 2 академических или астрономических часа.

Данное учебное пособие в своей структуре построено на концепции Д.Н. Бахраха о классификации субъектов административного

1 См.: Учебные программы по специальности «Юриспруденция». Специальные курсы. Учебно-методическое пособие / Под ред. Е.А. Суханова, Н.И. Побежимовой. М.: ИКД Зерцало-М, 2001, стр. 132–138; Административное право: Учебные программы общих и специальных курсов / Под ред. А.П. Алехина. М.: Статут, 2008, стр. 39–47.

2 Довольно многочисленные теперь практикумы и учебно-методические комплексы представлены, например, следующими изданиями: Романовский Г.Б. Практикум по курсу «Административное право Российской Федерации». Архангельск: Издательство Поморского государственного университета им. М.В. Ломоносова, 1999, 126 стр.; Административное право России. Практикум / Под ред. Н.М. Конина, Ю.В. Соболевой. Саратов: Ай-Пи-Эр Медиа; М.: СПС «Гарант», 2009, 163 стр.; Административное право Российской Федерации. Практикум / Отв. ред. А.П. Алехин. М.: Зерцало-М, 2010, 252 стр.; и другие.

6

Введение

права1, согласно которой основным классификационным признаком статуса субъектов административного права является их отнесение к индивидуальным или коллективным субъектам административного права. Данная концепция противостоит в общем цивилистической концепции других ученых-административистов, основывающих свои представления о классификации субъектов административного права на признаке их деления на физических и юридических лиц. Специфически собственной классификации, которая основывалась бы на признаке типично властных административных правоотношений, наука административного права в РФ еще не выработала.

Спецкурс содержит относительно подробное изучение статуса следующих субъектов административного права Российской Федерации:

•Президента Российской Федерации;

•государственных служащих, должностных лиц;

•граждан Российской Федерации;

•иностранных граждан в Российской Федерации;

•Правительства Российской Федерации;

•федеральных органов исполнительной власти;

•органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

•исполнительных органов местного самоуправления;

•общественных объединений.

Студенты обязаны после изучения теоретических основ правосубъектности пользоваться реальными нормативными актами действующего законодательства, уметь вычленять в них необходимые позиции, определяющие статус субъекта права. На сочетании теоретических и практических работ студенты обязаны приобретать квалификацию юриста. Этому призваны помочь приложения, в которых предлагается примерный и минимальный список нормативных актов и доктринальной литературы по теме учебного пособия.

Демин А.А. Ноябрь 2009 г.

1 Бахрах Д.Н. Индивидуальные субъекты административного права // Государство и право, 1994, № 3, стр. 16–24; Он же. Субъекты административного права // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. Посвящается памяти Юрия Марковича Козлова / Отв. ред. Л.Л. Попов, М.С. Студеникина. М.: Юристъ, 2004, стр. 72–89; и др. сочинения автора.

7

ЧАСТЬ 1

ИНДИВИДУАЛЬНЫЕ СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§1. Понятие субъекта административного права.

§2. Виды и система субъектов административного права РФ.

§3. Административно-правовой статус Президента Российской Федерации.

§4. Административно-правовой статус государственных служащих, должностных лиц.

§5. Административно-правовой статус граждан Российской Федерации.

§6. Административно-правовой статус иностранных граждан

вРоссийской Федерации.

§1. Понятие субъекта

административного права

Субъект права в общей теории государства и права — носитель прав и обязанностей, участник правовых отношений. Всякое действие юриста при анализе конкретного правоотношения начинается с определения статуса субъекта, с паспорта гражданина, устава организации, положения о соответствующем органе государственного управления или должностной инструкции (должностного регламента) конкретного должностного лица.

Различают правосубъектность общую и специальную. Общей правосубъектностью обладает гражданин, правительство, специаль-

8

§ 1. Понятие субъекта административного права

ной — юридические лица, большинство государственных органов и должностных лиц.

Субъект права – это лицо, обладающее собственной волей на совершение каких-либо действий или бездействие. Профессор Б.С. Шалютин видит это определение иначе: «Животная особь – не субъект, она не обладает свободой, через ее поведение реализует себя видовой закон»1. Такую точку зрения поддерживает и Ю.Ю. Ветютнев2. Объем этой воли различен у каждого субъекта (физическое, юридическое лицо), объем воли зависит и от сферы правового регулирования, в конституционном праве человек обладает неограниченной волей по формированию власти в стране, в административном праве объем воли субъекта ограничен законодательством для физических лиц или компетенцией для государственных органов. Определение объема воли, объема правосубъектности субъекта права является основной задачей юриста на каждой стадии правового регулирования и правоисполнения.

Происхождение самого понятия субъекта права связано, по мнению К. Маркса, с развитием товарообмена. Без необходимости товарного обмена и сравнения стоимостей предметов обмена не было бы необходимости и в самой конструкции субъекта права. В обществе товаропроизводителей «продукт труда приобретает свойство товара и становится носителем стоимости», в то же время, — добавляет Е. Пашуканис, — «человек приобретает свойство юридического субъекта и становится носителем права»3. Современные ученые считают такую сугубо материалистическую позицию марксизма в отношении субъекта права антигуманной, так как человек рассматривается марксистами субъектом права в прямой связи с его стоимостью, с создаваемым им прибавочным продуктом, а не в связи с его неотъемлемыми правами человека как биологической особи. П. Стучка, определяя семью как юридическое лицо, «организацию владения частной собственностью», а следовательно, и основанный

следование. СПб.: Юридический Центр Пресс, 2004, 469 стр. // Государство и право, 2006, № 6, стр. 120.

3 Энциклопедия государства и права. Т. 3. М.: Изд-во Коммунистической академии, 1930, стр. 309, 788.

9

Часть 1. Индивидуальные субъекты административного права

на частной собственности субъект права в буржуазном обществе, не признает семью субъектом права в социалистическом обществе, так как пролетарская семья на частной собственности не строится, здесь «побеждает трудовой характер собственности»1.

Отсюда, из производственной, трудовой теории субъекта права можно делать вывод, что лицо, не обладающее произведенным им прибавочным продуктом, не может рассматриваться как субъект права, поскольку труд и обмен продуктами труда, по-марксистски, – условие правосубъектности. В любом случае права человека не могут быть бóльшими, чем эквивалент созданного этим человеком продукта2, поскольку нетрудовое (неосновательное) обогащение является противоправным (глава 60 ГК РФ). В области гражданского права данное утверждение может быть признано3. Представляется, что отражением этой материалистической концепции оценки правосубъектности физических лиц является введение в определенные исторические периоды различных цензов для определения статуса отдельных лиц. Также можно утверждать, что поскольку право — это равные требования к разным лицам, то установление различных льгот равноценно «выборочному применению права».

Применительно к административному праву субъектом права можно назвать лицо, вступающее в административные правоотношения. То есть участник правоотношения. Однако в отношении участника правоотношения как понятия субъекта права есть характерный пример из практики Верховного Суда РФ. На вопрос, являются ли должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, и орган, осуществляющий производство по делу об административных правонарушениях, участниками производства по делам об административных правона-

1 Стучка П. Семейное право // Энциклопедия государства и права. Т. 3. М.: Издво коммунистической академии, 1930, стр. 624–626.

2 Демин А.А. Экономическое содержание и материалистическое понимание статуса субъекта административного права // Социально-экономические и правовые аспекты рыночных реформ. Материалы конференции. Часть 1: Правовая секция. Екатеринбург: Изд-во Уральского института экономики, управления и права, 2008, стр. 73–91.

3 Лахтина Т.А. К вопросу о юридическом лице публичного права // Проблемы административного и административно-процессуального права. Сборник научных трудов памяти Ю.М. Козлова. М., 2005, стр. 68–73.

10