Преемственность и новации в юридической науке. Выпуск 8. Материалы научной конференции адъюнктов и соискателей (Омск, 29 марта 2012 г.)

органы, служащих, нанимателей или действует по своему усмотрению и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлятьдоклады»3. Британская энциклопедия (1972 г.) дает определение омбудсмена как уполномоченного законодательного органа, который призван разбирать жалобы граждан на злоупотребления бюрократического аппарата4.

Российский энциклопедический словарь «Конституция Российской Федерации» определяет омбудсмена как «лицо, уполномоченное парламентомосуществлятьконтроль засоблюдениемзаконныхправиинтересовграждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц»5.

В работах некоторых авторов (А. Ю. Сунгурова, О. В. Беляевой, А. А. Бегаевой, Р. Г. Вагизова) предложена расширенная классификация моделей омбудсмена, построенная на основе трех главных критериев. Так, в зависимости от порядка назначения, объема полномочий, а также наличия (отсутствия) подотчетности или подчиненности той или иной ветви власти можно выделить три типа омбудсменов: парламентский, исполнительный и независимый6.

1. Парламентский омбудсмен – находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (подконтролен) ему. Выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Например, в Дании омбудсмен выбирается Фолькетингом (парламентом), который определяет принципы его функционирования и финансирования, однако при исполнении своих функций омбудсмен независит от парламента. Вне сферы его компетенции остаются только суды. Между тем существует специальный парламентский комитет, осуществляющий контроль за соблюдением омбудсменом законодательства.

Омбудсмен юстиции Швеции избирается Риксдагом и обладает широкой сферой компетенции: в функции омбудсмена входит надзор за законно-

3Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Комментарий к Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». М., 1997. С. 4.

4Там же. С. 3–4.

5Там же. С. 4.

6Институт уполномоченного по правам человека в субъекте РФ : учебное пособие / под ред. А. Ю. Сунгурова. СПб., 2003. С. 18 ; Беляева О. В. Институт уполномоченного по правам человека: история, проблемы и перспективы развития : учебное пособие. Орел, 2010. С. 8 ; Бегаева А. А. Уполномоченный по правам человека

вРоссийской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2004. С. 4 ; Вагизов Р. Г. Понятие омбудсмена (Уполномоченного по правам человека) в современной правовой доктрине // Рос. юстиция. 2008. № 11. С. 42.

41

стью в работе судов, всех государственных и муниципальных органов и учреждений, их персонала. Однако контролю со стороны омбудсмена не подвергаются члены парламента, Кабинет Министров, члены контрольного совета шведского банка, а также члены муниципальных советов и некоторых других организаций, связанных с парламентом и шведским банком7. Кроме того, в случаеутраты доверия парламента, омбудсмен юстиции смещается с должности по запросу комитета, ответственного за исследование ежегодных докладов омбудсмена.

2.Исполнительный омбудсмен является органом исполнительной власти, назначается президентом или правительством, которому подконтролен

иподотчетен. В мировой практике такая модель омбудсмена встречается реже двух других, так как предполагает доминирование исполнительной власти над законодательной. Например, исполнительный омбудсмен существует во Франции и именуется Медиатором (посредником), из сферы деятельности которого исключены Президент, Совет Министров и суды; в некоторых штатах США, где омбудсмен назначается на должность и служит по воле руководителя администрации штата.

Исполнительный омбудсмен ответствен лишь перед исполнительной ветвью власти, но в то же время, как и парламентский омбудсмен, является независимым должностным лицом самого высокого ранга, получает жалобы от граждан на государственные органы, должностных лиц или действует по собственной инициативе и имеет полномочия исследовать жалобы, рекомендовать корректирующие действия и издавать доклады. Как правило, он не скован в своей деятельности какими-либо ограничениями.

3.Независимый омбудсмен представляет собой самостоятельный государственный орган, не входящий ни в одну из ветвей власти, однако соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Примером может служить национальный омбудсмен Нидерландов, который относится к числу Высоких государственных советов (наряду с обеими палатами парламента, Государственным советом и Генеральной аудиторской палатой). Высокие государственные советы, подобно судье, независимы от парламента. О независимости национального омбудсмена от исполнительной власти свидетельствует также его назначение нижней палатой парламента, а не короной, что является исключением для нидерландского конституционного права8.

7Хаманева Н. Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 165.

8Бойцова В. В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М., 1996. С. 156.

42

В соответствии с Конституцией Португалии проведор (омбудсмен) в течение срока своей выборной должности не подлежит никакому контролю, является суверенным и распоряжается средствами, которые ему ежегодно выделяет парламент9.

Среди российских ученых нет единого мнения по поводу места Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе государственныхорганов. Одниавторы(например, Н. В. Корнеева) относятУполномоченного по правам человека к законодательной ветви власти, другие (А. А. Безуглов, С. А. Солдатов) указывают на его принадлежность к исполнительной ветви власти. По мнению Ю. И. Скуратова, В. Е. Чиркина, А. С. Автономова, А. С. Сунгурова, в ходе государственногоразвития внутри механизма государства наряду с законодательной, исполнительной и судебной, постепенно стала выделяться четвертая по значению самостоятельная ветвьвласти – контрольно-надзорная. Кней и относитсяинститутУполномоченного по правам человека, который первоначально выделился из законодательной власти и приобрел самостоятельность и независимость от иных органов10.

А. А. Смольяков относит Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации к федеральному органу государственной власти с особым статусом, который невходит нив однуиз трех ветвей власти (законодательную, исполнительную, судебную), действует в соответствии с Конституцией РФ и федеральными конституционными законами и по своему статусу является независимым11.

Вместе с тем в юридической литературе считается спорным вопрос о сопоставлении терминов «государственный орган» и «орган государственной власти». Применительно к Уполномоченномупо правам человека в РФ или омбудсмену(Акыйкатчы) в КР предпочтительней представляется употребление выражения «государственный орган», хотя бы потому, что в данных государствах омбудсмен не наделен полномочиями по принятию решений обязательного характера для лиц, которым они адресованы.

Полагаем справедливым возможность отнесения Уполномоченного по правам человека в РФ к последней модели – «независимый омбудсмен». Попробуем обосновать данное мнение. Уполномоченный не может быть причислен к исполнительной модели омбудсмена, посколькуегоназначение осуществляется ни Президентом РФ, ни Правительством, а Государствен-

9Хаманева Н. Ю. Указ. соч. С. 182.

10Евдошенко А. П. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека Российской Федерации: теория, практика, перспективы : автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 11.

11Конституционное (государственное) право России : учебник / под общ. ред.

В. П. Сальникова. М., 2005. С. 217–219.

43

ной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Как отмечает О. О. Миронов, «уполномоченный по правам человека в Российской Федерации должен всегда находиться в конструктивной оппозиции к исполнительной власти, потому что выступает в роли арбитра законности, что не дает чашам правовых весов принять однусторону…»12. Хотя Уполномоченный назначается Государственной Думой, его служба не является внутренней парламентской структурой. В отличие от стран, где функционируют омбудсмены «парламентской модели», в Российской Федерации не предусмотрено закрепление на законодательном уровне, а также фактически отсутствует специальный парламентский комитет, координирующий работу Уполномоченного. Кроме того, российский омбудсмен не связан никаким императивныммандатоми неполучает указанийот какой-либовласти, органа, организации, должностного или частного лица. Он принимает решения без какого-либо воздействия на свободуего волеизъявления, без чьего бы то ни было указания13.

Из вышеизложенного следует, что Уполномоченный по правам человека в РФ – самостоятельный государственный орган, который не входит ни в одну из ветвей власти и соответствует модели «независимый омбудсмен». На наш взгляд, осуществляя свою деятельность по защите прав и свобод человека, Уполномоченный по правам человека в РФ не может действовать обособленно от других государственных органов.

Модель Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в целом повторяет Омбудсмен (Акыйкатчы) Кыргызской Республики. Следует отметить, что будучи «независимыми омбудсменами» они не являются конкурирующими органами по отношению к другим государственным органам, а представляют собой самостоятельное звено в цепи правового механизма защиты прав и свобод человека и гражданина14.

Проведя сравнительное исследование, можно сделать вывод, что каждый омбудсмен осуществляет свое функционирование, приспосабливаясь к условиях своей страны. Но, несмотря на то что по формам правления и го- сударственно-территориальногоустройства Россия и Кыргызстан непохожи, Уполномоченный (омбудсмен) занимает одинаковое место в системе государственных органов.

12Миронов О. О. Уполномочен защищать // Человек и закон. 2001. № 2. С. 13.

13Бойцова В. В., Бойцова Л. В. Указ. соч. М., 1997. С. 22.

14Корабельникова Ю. Л. Конституционно-правовые основы взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и органов исполнительной власти в обеспечении конституционных прав и свобод человека и гражданина : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2007. С. 12.

44

М. А. Матвиенко

(Омский юридический институт)

ИСТОРИЧЕСКИЕАСПЕКТЫРАЗВИТИЯОТЕЧЕСТВЕННОЙ

ПРОКУРАТУРЫ В НАЧАЛЕ XVIII – КОНЦЕ XIXВЕКОВ

Созданию прокуратуры в России предшествовало учреждение фискалата. Должности фискалов организовывались при органах государственной власти (коллегиях, судах, канцеляриях). Обер-фискал, возглавлявший всех фискалов, состоял при Правительствующем Сенате. Деятельность фискалов строилась на основе сочетания гласных и негласных методов, причем сами фискалы в практической деятельности отдавали предпочтение последним.Вобязанности фискаловвходило«проведыватьи доносить».Приэтом онибыли компетентнытолькодоноситьозлоупотребленияхинеимелиправа вмешиваться в работу подконтрольных органов (должностных лиц). При осуществлении своей деятельности фискалы были уполномочены посещать любые присутственные места, требовать для просмотра дела, принимать доносы. Очень скоро в сознании людей фискалы стали ассоциироваться с ябедниками.

Деятельность фискальной службы в России не дала ожидаемого результата, более того, выявились существенные недостатки в ее организации. Во-первых, фискалы зависели от органов государственной власти, за деятельностьюкоторых былипризваныосуществлятьнадзор; во-вторых,они очень быстро погрязли во взяточничестве и в злоупотреблениях служебнымиполномочиями.В1715 г. былапредпринятапопытка учредитьдолжность генерал-ревизора, однако и она не привела к существенным изменениям в сфере государственного надзора и оказалась нежизнеспособной.

Одним из последующих шагов в установлении государственного контроля стало предписание Петра I в Указеот 12 января 1722 г.: «Быть при Се- натегенерал-прокурору и обер-прокурору, также вовсякой коллегии попрокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору». Высшим должностным лицом среди всех прокуроров был определен генерал-проку- рор, его помощником – обер-прокурор.

Указом Петра I от 18 января 1722 г. «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» были учреждены должности прокуроров в надворных судах. Однако оба Указа не содержали перечня должностных обязанностей прокуроров, носили организационный характер и лишь констатировали факт создания в России института прокуратуры. Подробное описание функций генерал-прокурора и прокуратуры в целом содержалось в Указе Петра I от 27 апреля 1722 г. «О должности генералпрокурора».

45

Основные цели, которые преследовал Петр I, создавая в России органы прокуратуры, – недопущение и борьба с казнокрадством и волокитой в государственных делах. Прокуроры были призваны следить за тем, чтобы чиновники не воровали и не бездельничали.

После смерти Петра I статус прокуратуры подвергся серьезным преобразованиям. Прокуратура была практически упразднена. Как отмечается в литературе, смерть Петра I и возведение на престол Екатерины I привели к сосредоточению фактической власти в руках аристократии, что не могло не сказаться на положении генерал-прокурора, а затем и всей прокуратуры. Генерал-прокурор нужен был Петру I для надзора за вельможами, а в условиях, когда монарх находился в их власти, должность генерал-прокурора была излишней.

При Екатерине I отмечается значительный отход от установленного Петром I порядка осуществления высшего надзора прокуратуры за соблюдением законов в стране, сужается государственное значение прокуратуры

ивозглавляющего ее генерал-прокурора. Утратил свои позиции и Сенат. В1727 г. были упразднены надворные суды, а с ними и должности прокуроров при надворных судах.

Восстановление статуса российской прокуратуры пришлось на период правления императрицы Анны Иоанновны. ВУказеот 2 октября 1730 г. она предписала«быть при Сенатегенерал и обер-прокурорам, апри коллегияхи в других судебных местах – прокурорам и действовать по данной им должности». В сентябре 1733 г. учреждена должность губернского прокурора, который был вправе опротестовывать незаконные действия местных властей и судов с одновременным уведомлением об этом генерал-прокурора. Однаковлияниепрокуроров на местах было утрачено, и придать прокуратуре статус, какой она имела при Петре I, не получилось. Не сумела это сделать и императрица Елизавета Петровна, хотя Указом от 12 декабря 1741 г. она попыталась установить статус прокуратуры на основе положений Указа Петра I от 12 января 1722 г. Существенной проблемой являлись недостаток

иподбор надлежащих кадров (особенно на местах).

Заметныхрезультатовудалось достичьЕкатерине II. Вовременаееправления статусупрокуратуры было придановажное значение. В задачи прокуроров входила не только борьба с нарушениями закона, но и их предупреж- дение.Генерал-прокурорв своемстатусевозвысилсянад Сенатом. Емубыло поручено ведение важнейших государственных дел, включая в ряде случаев

ивопросы отправления правосудия.

Сразделениемв 1763 г.Сенатана шесть департаментовгенерал-проку- рор был официально прикреплен к первому, в котором решались наиболее важные государственные вопросы и находились дела Тайной экспедиции, Канцелярии конфискаций, охраны прав дворянского сословия, финансов,

46

издания законов. Более того, работой Тайной экспедиции, являвшейся органом политического преследования и имеющей в государственном механизме очень сильные позиции, руководил генерал-прокурор, который, таким образом, был основным проводником идей Екатерины II, касающихся вопросов карательной политики. В остальных департаментах состояли оберпрокуроры. Позднее (в 1764 г.) генерал-прокурору было предложено сконцентрировать свою деятельность только на посещении общих собраний департаментов, где обращать особое внимание на разрешение ими государственных, секретных и других важных вопросов.

При Екатерине II основными задачами российской прокуратуры можно назвать следующие: надзор за соблюдением законов, за деятельностью присутственных мест;судебный надзор;защитуправ граждан; охрануинтересовгосударства (императорскоговеличества); борьбусовзяточничеством; надзор за местами лишения свободы и соблюдением прав лиц (на гуманные условия содержания), пребывающих в них.

В период правления Павла I штаты прокуратуры были значительно сокращены, особенно на местах, чему способствовала ликвидация в 1796– 1800 гг. верхних земских судов, верхних расправ, губернских магистратов, при которых состояли прокуроры. Однако в целом статус прокуратуры сохранял первостепенное значение в государстве. Это был активно действующий правительственный орган. Генерал-прокурору со стороны императора Павла I оказывалось большое доверие. Без участия генерал-прокурора не решалось ни одно важнейшее государственное дело. Круг вопросов, в разрешении которых принимал участиегенерал-прокурор, был разнообразный. Сюда относилисьпрокурорские, судебные,административные, финансовые, полицейские, военные, хозяйственные и другие дела.

Собразованием в1802 г. Александром IМинистерства юстиции, должности министра юстиции и генерал-прокурора совмещены в одном лице. Был сокращен объем полномочий, которыми обладал генерал-прокурор. Таким образом, вновь учрежденная должность министра юстиции как органа исполнительной власти, по сути, должна была подчиняться Сенату, тем более чтоимператор Александр I в Указе от 8 сентября 1802 г. «О правах и обязанностях Правительствующего Сената» лично отводил последнему верховную роль в государстве. При этом в Манифесте «Об учреждении министерств»Александр Iпредписывал министруюстициируководствоваться положениями о генерал-прокуроре, заложенными Петром I, т. е. возникла юридически противоречивая ситуация, когда министр юстиции (он же гене- рал-прокурор), будучи подчиненным Сенату, был призван осуществлять за ним надзор, ведьименнонадзор за деятельностью СенатаПетр I указывалв числе основных обязанностей генерал-прокурора.

47

В1862 г. Государственный Совет принял Основные положения о прокуратуре, в которых прокуратура определялась как единая и централизованная система органов прокурорского надзора, устанавливалась строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, провозглашалась независимость прокуроров от местных органов власти, закреплялась несменяемость прокуроров. Прокуратура была призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов. За генерал-прокурором (он жеминистрюстиции) закреплялся«верховный»надзорв империи. Генералпрокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности императором. Назначение и освобождение от должности нижестоящих прокуроров относились к ведению генерал-прокурора (министра юстиции). Полномочия прокуроры осуществляли от имени всей системы органов прокуратуры.

Вноябре 1864 г. в рамках Судебной реформы были утверждены и вступили всилуУчреждениясудебных установлений, уставы уголовногоигражданского судопроизводства, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Данные правовые акты содержали принципиально новые идеи судоустройства и судопроизводства. Изменялись принципы деятельности прокуратуры и иных правоохранительных органов. Были введены институты мировых судей, присяжных заседателей, присяжных поверенных (адвокатов). Провозглашалось отделение судебной власти от законодательной и исполнительной, а в уголовном судопроизводстве судебная власть отграничивалась еще от обвинительной, осуществляемой прокурорами. В основу судопроизводства были положены принципы гласности, состязательности, несменяемости судей. Процесс становился равным для всех сословий.

Прокуратура составляла единую и централизованную системуорганов. Вышестоящие прокуроры имели право давать нижестоящим обязательные для исполнения указания, заменять нижестоящих прокуроров как в гражданском суде, так и в уголовном, однако не могли требовать от последних, чтобы они действовали вопреки своему внутреннему убеждению, сложившемуся у них на основе изучения конкретногодела, что было существенной гарантией прав нижестоящих прокуроров. За прокуратурой оставался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан, что обусловлено ее правозащитным статусом.

Таким образом, смысл реорганизации прокуратуры, в соответствии с основными принципами Судебной реформы 1864 г., состоял в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной сферой, возложении на прокурора функции поддержания государственного обвинения в суде и в таком усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования.

48

О. В. Григорьев

(Новосибирский военный институт внутренних войск МВД России)

ВОЕННЫЕ СУДЫКАК ВАЖНАЯСОСТАВЛЯЮЩАЯСИСТЕМЫ

БЕЗОПАСНОСТИРОССИИ

Вкачествеодной из главных задач в концепции национальной безопасности ставится задача обеспечения личной безопасности граждан Российской Федерации, их конституционных прав и свобод. В свою очередь, боеготовность и боеспособность Вооруженных Сил как гаранта внешней и внутренней стабильности государства достигаются посредством ряда факторов, определяющим из которых является человеческий. Публикация посвящена вопросу о роли военных судов в деле обеспечения прав и свобод и защищаемых законом интересов военнослужащих.

Защита прав, свобод и охраняемых законом интересов военнослужащих осуществляется различными способами. В связи с этим важное место имеет судебная защита прав участников правоотношений, складывающаяся припрохождениивоенной службы. Внастоящеевремя судебнаязащитаправ военнослужащих всецело возложена на военные суды.

ВКонституции Российской Федерации определены самостоятельное положение судебной власти, основные начала ее организации, признаки, содержание и пределы нормотворческой концепции государственных органов в сфере судоустройства и судопроизводства, формы его законодательного регулирования1.

Признание и закрепление в Конституции Российской Федерации судебной власти как самостоятельной и независимой лежат в основе российского законодательства о судоустройстве и судопроизводстве, которое подвергалось существенным изменениям в ходе проводимой в стране судебной реформы и продолжает совершенствоваться. Статья 118 Конституции Российской Федерации гласит, что правосудие в стране осуществляется только судом. В современных условиях, когда вместе с судебной реформой в стране проводится реформирование военной организации государства, весьма актуальными становятся вопросы организации и деятельности военных судов, осуществляющих правосудие в Вооруженных Силах Российской Федерации.

Следует отметить, что если вопросам проведения судебной реформы в целом правоведами уделяется достаточное внимание, то вопросы проведения военно-судебной реформы привлекают значительно меньше, в право-

1Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации»/ отв. ред. В. И. Радченко. 2-е изд. М., 2003.

49

вой литературе освещаются лишь отдельные ее аспекты. Хотя необходимо признать, что вопросы организации и деятельности военных судов являются в настоящее время весьма актуальными, поскольку от их правильного разрешения зависят надлежащее функционирование военных судов и осуществление ими правосудия в точном соответствии с законом. Это тем более важно, когда существуют различные подходы к определению места и роли военных судов, принципов их организации, основных направлений деятельности, порядка комплектования состава военных судов и подготовки кадров для органов военной юстиции в целом.

На сегодняшний день военные суды являются важной составляющей системы безопасности России. Подлинные интересы военнослужащих, Вооруженных Сил и государства в целом – это те интересы, которые лежат в плоскости общения его целостности, позитивного поступательного развития на основе соблюдения справедливой оценки вклада каждого военнослужащеговделеукреплениязаконностииправопорядка. Судебнаявластьпредставляет собой реальный механизм регулирования и закрепления устойчивых, объективных правовых отношений в Вооруженных Силах, которые выступают основой укрепления законности и правопорядка. Только на их баземожно сформулировать и принять новые правовыесредства, обеспечивающие выполнение военными судами основных задач, соответствующие времени и обстановке в стране.

Военные суды как правовой институт применения законов, как гарант соблюдения конституционных прав военнослужащих должны выполнять следующие функции: правовой контроль за деятельностью органов военного управления и воинскими должностными лицами; гармонизацию интересов военнослужащих, воинских коллективов, Вооруженных Сил и государства в целом; оптимизацию ограничительных норм и допущений, которыми пользуютсявоеннослужащие;регулированиедеятельностивоеннослужащих, воинских частей, государственных органов и органов местного самоуправления через призмусудебных решений, вступивших в законную силу; выработкупроектов нормативных правовых актов на основе судебной практики.

Судьи военных судов, обладаяединым статусом, являясь полноправными носителями государственной власти, принимают решения самостоятельно, подчиняясь только Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В своей деятельности по осуществлению правосудия они следуют только закону. Данное положение представителей судебной власти делает их независимыми при принятии решения по конкретным делам.

К особенностям механизма правового регулирования, применяемого военными судами, необходимо отнести следующее: по своему характеру механизм правового регулирования является государственным, поскольку

50