Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

денежное содержание Председателя Государственной Думы, его заместителей, депутатов Государственной Думы, аппарата Государственной Думы и другие направления, предусмотренные классификацией расходов бюджетов. Также за счет ассигнований федерального бюджета финансируются расходы на содержание Совета Федерации, Президента Российской Федерации, его Администрации, Управления делами и другие расходы, производимые в соответствии с вышеназванной классификацией. Из этого следует, что названные органы государства, выполняя свои важнейшие задачи, в частности по законотворческой деятельности, осуществляют и финансовую деятельность, т.е. деятельность по созданию (планированию), распределению (перераспределению) и использованию фондов денежных средств, главным образом федерального бюджета. Аналогичное участие в финансовой деятельности принимают и представительные органы субъектов Российской Федерации.

Активное участие в финансовой деятельности принимает Правительство Российской Федерации. Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики определены Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»1. В соответствии с вышеназванным конституционным законом Правительство Российской Федерации: организует реализацию внутренней и внешней политики РФ, осуществляет регулирование в соци- ально-экономической сфере, обеспечивает единство системы исполнительной власти в Российской Федерации, направляет

иконтролирует деятельность ее органов, формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их выполнение, реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. В сфере финансов Правительство Российской Федерации:

–обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной

иденежной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение;

1 СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1; 2004. № 25. Ст. 2478; 2016. № 12.-ФКЗ.

71

Глава I

–представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета;

–разрабатывает и реализует налоговую политику;

–обеспечивает совершенствование бюджетной системы;

–принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг;

–осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации;

–осуществляет валютное регулирование и валютный контроль;

–руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами;

–разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен.

Для финансового обеспечения своей деятельности Правительство РФ получает ассигнования из федерального бюджета.

Все министерства, службы, агентства Российской Федерации, выполняя свои основные задачи и функции в различных сферах общественной жизни, осуществляют и финансовую деятельность через свои соответствующие структурные подразделения.

Органы государственного управления РФ (министерства, федеральные службы, агентства и т.д.), осуществляя финансовую деятельность, обеспечивают финансовыми ресурсами выполнение своих основных задач и функций, поэтому для большинства органов государственного управления их финансовая деятельность носит обеспечивающий характер, обусловленный наличием в обществе товарно-денежного обращения.

Представительные и исполнительные органы субъектов Российской Федерации, местного самоуправления на соответствующей территории также выполняют функции в области финансов в пределах своей компетенции.

Финансовую деятельность осуществляют и органы судебной власти. При рассмотрении судебных дел определенных категорий взимается в соответствии с НК РФ государственная пошлина, поступающая в доходы государственного или местного бюджетов, т.е. органы судебной власти участвуют в создании доходов государства и муниципальных

72

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

образований. Для обеспечения функционирования судебной системы необходимы соответствующие финансовые ресурсы. В соответствии со ст. 124 Конституции РФ финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечить возможность полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с федеральным законом.

Однако для профессионального управления в области финансов наряду с органами государственного управления, осуществляющими финансовую деятельность в связи с выполнением ими своих основных задач и функций в качестве обеспечивающей функции, в России созданы органы государства специально для координации и осуществления финансовой деятельности как основных своих функций.

Указанные органы государства в своей совокупности, как отмечалось ранее, в науке финансового права получили название «финансовая система». В данном случае понятие «финансовая система» употребляется не как экономическая категория, а как управленческая категория. По мнению А.И. Худякова, это организационная категория1.

В юридической науке выработаны понятия стратегического и оперативного управления обществом. Органы государственной власти и государственного управления общей компетенции выполняют стратегическое управление обществом. Оперативное управление, в частности, финансами отнесено к компетенции специальных органов государства.

Важнейшим специальным органом государственной власти, созданным для осуществления оперативного управления финансами в стране, является Министерство финансов Российской Федерации.

Министерство финансов (ранее оно именовалось Наркоматом финансов СССР) прошло значительный путь в своем развитии, отражающий реальные события, происходящие в нашей стране, но на всех этапах достаточно успешно организовывало

1См.: Худяков А.И. Финансовое право Республики Казахстан. Общая часть. Алматы, 2001. С. 38.

73

Глава I

решения задач по финансовому обеспечению выполнения функций нашего государства. Значение Министерства финансов в развитии общества трудно переоценить. Оно выполняет разнообразные задачи, от успешного решения которых во многом зависит благосостояние граждан общества, обороноспособность страны и ее безопасность. Интересный фактический материал о деятельности Министерства финансов СССР, особенно в период Великой Отечественной войны, и о подготовке к проведению послевоенной денежной реформы в СССР содержится в «Записках» А.Г. Зверева, видного теоретика и крупного практика-экономиста, свыше двух десятков лет возглавлявшего Министерство финансов СССР1.

Указом Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 3142 функции Минфина РФ были значительно расширены. Ему передавались функции некоторых преобразованных органов исполнительной власти, в частности по принятию нормативных правовых актов в сфере финансов. В соответствии с вышеназванным Указом в ведение Министерства финансов РФ были переданы пять федеральных служб: Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и Федеральное казначейство (федеральная служба).

Часть функций, ранее принадлежащих Министерству финансов РФ, стали выполнять вновь созданные федеральные службы.

Так, Федеральной службе страхового надзора были переданы функции по страховому надзору, принадлежащие ранее Министерству финансов Российской Федерации, функции Министерства финансов РФ по контролю и надзору были переданы Федеральной службе финансово-бюджетного надзора. Правоприменительные функции Министерства финансов Российской Федерации по обеспечению исполнения федерального

1 См.: Зверев А.Г. Записки министра. М.: Политиздат, 1973. С. 201, 234–236.

2 Российская газета. 2004. 12 марта.

74

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

бюджета были переданы Федеральному казначейству с приданием ему статуса федеральной службы.

Учитывая значение созданной в 2004 г. Федеральной службы по финансовому мониторингу, Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» была изменена ее подведомственность. Служба финансового мониторинга была передана в ведение Правительства Российской Федерации1.

Роль и значение Министерства финансов Российской Федерации в условиях развития рыночных отношений приобрели особое значение.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) действует на основании Положения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 3292, в которое были внесены в последние годы существенные изменения. В соответствии с указанным Положением Министерство финансов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики, норматив- но-правовому регулированию в сферах бюджетной, налоговой, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета

ибухгалтерской отчетности, производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней и изделий из них; таможенных платежей; производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции; организации и проведения лотерей; производства

иоборота защищенной полиграфической продукции; финансового обеспечения государственной службы; оказания государственной поддержки субъектам и местным образованиям за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета; осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения

1 Российская газета. 2007. 26 сент.

2 Там же. 2004. 31 июня; СЗ РФ, 2004. № 31. Ст. 3258.

75

Глава I

государственных и муниципальных нужд (в частности, обеспечивает проведение мониторинга соответствующих закупок товаров, работ, услуг); бюро кредитных историй; применения контрольно-кассовой техники и др.

С учетом сложившейся обстановкой на международной арене, принятием в отношении России и ее юридических лиц экономических санкций Министерство финансов Российской Федерации в соответствии с постановлением Правительства РФ от 18 июля 2018 г. № 845, внесшим дополнения в Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, осуществляет межведомственную координацию по вопросам разработки и реализации мер по снижению негативного влияния и противодействию ограничительным мерам в сфере финансов в отношении Российской Федерации и российских юридических лиц. Для реализации указанной задачи Министерство финансов Российской Федерации также взаимодействует в установленном порядке с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями. Министерство финансов Российской Федерации в установленной сфере деятельности не вправе непосредственно осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, предусмотренных законодательством. Министерство финансов осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении в настоящее время (2018 г.) четырех федеральных служб: Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы, Федеральной таможенной службы, Федеральной службы по регулированию алкогольного рынка. Роль и значение Министерства финансов Российской Федерации значительно повысились в современных условиях развития нашей страны, что подтверждается и решением о назначении министра Министерства финансов Российской Федерации с 2018 г. первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации. Структурными подразделениями министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности министерства. В состав департаментов включаются отделы.

76

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

Рассматривая специальные органы государственной власти, осуществляющие оперативное управление финансами

ифинансовую деятельность, следует остановиться на Федеральном казначействе (федеральная служба).

Создание Федерального казначейства было предусмотрено еще Указом Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556.

Влитературе правильно отмечалось, что «основное предназначение казначейской системы – содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами»1. Однако, несмотря на значительное количество нормативных правовых актов, принятых после Указа Президента РФ от 8 декабря 1992 г. № 1556, до вступления в действие БК РФ с 1 января 2000 г. данный орган реально не функционировал, поэтому вряд ли можно утверждать, что управление доходами

ирасходами федерального бюджета через казначейство осуществлялось с 1997 г.2

До марта 2004 г. централизованную систему органов Федерального казначейства возглавлял руководитель Федерального казначейства – начальник Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ, заместитель министра.

Всвязи с реорганизацией федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 правовой статус Федерального казначейства повысился.

Всоответствии с Положением о Федеральном казначействе, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. № 7033, Федеральное казначейство (Казначейство России) является уже не Главным управлением Министерства финансов РФ, а федеральным органом

1 Чернобровкина Е.Б. Разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти в области бюджета: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 29.

2См.: Бакаева О.Ю. Правовое регулирование финансовой деятельности таможенных органов Российской Федерации / Под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С. 163.

3 СЗ РФ, 2004. № 49. Ст. 4908.

77

Глава I

исполнительной власти (федеральной службой), осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями, распорядителями и получателями средств федерального бюджета, функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, внешнему контролю качества работы аудиторских организаций, определенных соответствующим федеральным законом. Федеральное казначейство находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации, но не входит, как ранее, в его структуру.

Федеральное казначейство осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Центральным банком Российской Федерации, общественными объединениями и иными организациями.

Интересное исследование по проблеме «Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации» провел в 2005 г. Д.Л. Комягин, который на основе глубокого анализа соответствующих нормативных правовых актов и существующей практики исполнения федерального бюджета убедительно доказал, что при исполнении федерального бюджета кассовые функции делятся между ЦБ РФ, осуществляющим банковские операции по счетам Федерального казначейства, и Федеральным казначейством, осуществляющим учет на данных балансовых счетах операций по лицевым счетам распорядителей и получателей средств федерального бюджета, а также учет и распределение доходов федерального бюджета. Такое положение вещей позволило Д.Л. Комягину с уверенностью отнести исполнение федерального бюджета к смешанному типу исполнения бюджета

78

Общетеоретическая характеристика финансовой деятельности государства...

с точки зрения участия кредитных учреждений при кассовом исполнении бюджета1.

Значительная роль в оперативном управлении финансами и осуществлении финансовой деятельности принадлежит налоговым органам. Система налоговых органов в Российской Федерации возникла в связи с социально-экономическими изменениями, которые произошли в стране. В соответствии с Законом РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» от 21 марта 1991 г. № 943-12 при Министерстве финансов РСФСР была создана единая система контроля за соблюдением налогового законодательства, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством. Указом Президента РФ от 31 декабря 1991 г. № 3403 было утверждено Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации, которым предусмотрено, что органы этой службы выведены из подчинения Минфина и составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением налогового законодательства. В соответствии с данным Положением единая централизованная система органов Государственной налоговой службы РФ состояла из центрального республиканского (Российской Федерации) органа государственного управления (Государственная налоговая служба РФ) и государственных налоговых инспекций по республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономным образованиям, районам, городам (за исключением городов районного подчинения) и районам в городах.

Через несколько лет Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635 Государственная налоговая служба РФ была преобразована в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Однако в соответствии с Указом Президента РФ

1См.: Комягин Д.Л. Исполнение федерального бюджета как стадия бюджетного процесса в Российской Федерации. М., 2005. С. 113.

2 ВВС. 1991. № 15. Ст. 493.

3 Российская газета. 1992. 13 янв.

79

Глава I

от 9 марта 2004 г. Министерство по налогам и сборам было преобразовано в Федеральную налоговую службу с передачей его функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах Министерству финансов Российской Федерации1. Главной задачей данной федеральной службы является осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью их исчисления, полнотой

исвоевременностью внесения в соответствующие бюджеты

игосударственные внебюджетные фонды налогов и других платежей, установленных налоговым законодательством РФ, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в пределах их компетенции.

Федеральная налоговая служба:

–проводит непосредственно и организует работу государственных налоговых инспекций по осуществлению контроля за соблюдением законодательства о налогах и других платежах в бюджет;

–производит в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, основанных на любых формах собственности, и у граждан проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, планов, смет, деклараций и иных документов, связанных с исчислением и уплатой налогов и других платежей в бюджет;

–организует работу государственных налоговых инспекций по учету, оценке и реализации конфискованного, бесхозяйного имущества, имущества, перешедшего по праву наследования к государству, и кладов;

–осуществляет возврат излишне взысканных и уплаченных налогов и других обязательных платежей в бюджет через кредитные организации;

–анализирует отчетные, статистические данные и результаты проверок на местах, подготавливает на их основе предложения о разработке инструктивных методических указаний и

1 Российская газета. 2004. 12 марта.

80