Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

понимается совокупность законов, являющихся формой выражения правовых норм». И далее: «...сам термин “закон” трактуется учеными-юристами как в узком значении (норматив- но-правовой акт, принятый органом законодательной власти), так и в широком, т.е. имеется в виду нормативный правовой акт вообще (законы, указы, постановления и т.д.)»1.

Отсутствие единообразного понимания категории «законодательство» в юриспруденции и в законотворчестве тормозит процесс создания правового государства в России. В Толковом словаре русского языка «законодательство» определяется как совокупность законов (во втором значении). В свою очередь, «закон» (во втором значении) означает «постановление государственной власти, нормативный акт, принятый государственной властью, установленные государственной властью общеобязательные правила»2. Бесспорно, раскрыть какое-ли- бо юридическое понятие с помощью самого лучшего Толкового словаря русского языка в полном объеме невозможно. Однако также, вне всякого сомнения, остается утверждение о необходимости законодателю дать научно обоснованное определение понятия «законодательство», в том числе «финансовое законодательство», которое широко употребляется в юридической литературе.

По нашему мнению, понятие «закон» как источник (форма) права следует трактовать только в узком смысле, т.е. как нормативный правовой акт, принятый представительным (законодательным) органом Российской Федерации – Федеральным Собранием, и нормативные правовые акты, принятые представительными органами субъектов Российской Федерации. Употребление понятия «законодательство» только как совокупности «законов» в раскрытом выше понимании или как совокупности нормативных правовых актов, принятых представительными органами государственной власти и местного самоуправления, по нашему мнению, вряд ли будет способствовать укреплению правопорядка в стране, так как

1 Кожевников С.Н. Назв. соч. С. 159.

2 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Назв. соч. С. 208.

111

Глава II

затруднит проведение систематизации законодательства как общей, так и по отдельным отраслям права, поскольку оставит за бортом систематизации значительное количество подзаконных нормативных актов. Особенно это касается систематизации финансового права, источниками которого являются не только законы (в узком значении слова), но и различные нормативные правовые акты, принятые соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления,

втом числе и ведомственные акты, содержащие нормы финансового права. Проблема систематизации законодательства широко обсуждается в юридической науке1.

Взаконотворчестве в настоящее время, как отмечалось ранее, наблюдается тенденция отхода от традиционного понимания законодательства как совокупности нормативных правовых актов, регулирующих определенную сферу общественной жизни, при этом следует отметить, что отсутствует единообразие в его понимании.

В1994 г. законодатель, принимая Гражданский кодекс Российской Федерации, вводит категорию «гражданское законодательство» в более узком значении по сравнению с ранее традиционно употребляемым понятием. Исходя из содержания ст. 71 Конституции РФ, согласно которой гражданское законодательство относится к ведению Российской Федерации, в его содержание включаются только федеральные законы. Так,

всоответствии со ст. 3 ГК РФ «гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов (далее – законы), регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса»2.

Вст. 3 Семейного кодекса Российской Федерации, принятого 29 декабря 1995 г. и введенного в действие с 1 марта 1996 г.,

1 См.: Окуньков Л.А. Актуальные задачи законотворчества // Журнал российского права. 2000. № 1. С. 6.; Поленина С.В., Колдаева Н.П. Свод законов как форма систематизации нормативных актов // Российская юстиция. 1996. № 12; Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правопонимание на грани двух веков). Саратов: СГАП, 2001.

С.258, 259, 281.

2 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

112

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

закреплено, что, поскольку Конституцией Российской Федерации семейное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, оно состоит из Семейного кодекса РФ, принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, а также законов субъектов Российской Федерации.

Статья 5 Трудового кодекса Российской Федерации, вступившего в силу 1 февраля 2002 г. (в редакции Федерального закона от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ), называется «Трудовое законодательство и иные акты, содержащие нормы трудового права». О.В. Смирнов, комментируя названную статью, пишет: «Нормативные акты, относящиеся к трудовому праву России, составляют определенную систему, которая включает разнообразные по своему характеру, юридической силе и сфере действия нормативные акты. Ее обычно именуют системой трудового законодательства, подразумевая под ней, между тем, в одних случаях – совокупность всех нормативных актов – источников трудового права, в других – только законы о труде. Иначе говоря, различают понятие трудового законодательства в широком и узком смысле слова»1.

Легального определения «финансового законодательства» в законотворчестве России не встречается2. В ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации в области финансов отнесено финансовое, валютное, кредитное регулирование, а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации – установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

В ранее действовавшем общеправовом классификаторе отраслей законодательства, о чем уже шла речь, под кодом 090.000.000 значилось законодательство о финансах

1Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный). Новая редакция / О.В. Смирнов [и др.]. Отв. ред. М.О. Буянова, И.А. Костян. 3-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2006. С. 29.

2См.: Соколова Э.Д. К вопросу о федеральных и региональных аспектах финансового права. Федеральные и региональные аспекты финансового права: круглый стол, посвященный 75-летию академика Н.И. Химичевой: тезисы выступлений (2–3 октября 2003 года) / Под ред. Е.В. Покачаловой. Саратов: Издательство ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2004. С. 51–53.

113

Глава II

и кредите. Нам представляется, что в указанном классификаторе понятие «финансы», к сожалению, понималось не как совокупность общественных отношений, возникающих в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств (финансовых институтов), входящих в финансовую систему страны, а в более узком значении, без учета содержания кредитных отношений.

Какова же система финансового законодательства и какие нормативные правовые акты должны быть в него включены?

В теории права высказаны разные точки зрения на соотношение понятий «система права» и «система законодательства». Мы поддерживаем позицию тех ученых, которые устанавливают определенное сходство и различия указанных правовых явлений1. Система права выражает содержание позитивного права, а система законодательства – его форму, конечно, в том случае, если рассматривать законодательство в традиционном смысле, т.е. как совокупность всех нормативных правовых актов, содержащих нормы права. Исследуя правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований, мы исходим из положения, что финансовое законодательство – это совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности, т.е. в процессе создания, распределения и использования фондов денежных средств. О.Н. Горбунова и Е.Ю. Грачева отмечают: «Источниками финансового права являются законы и иные нормативные акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления. В совокупности все эти акты составляют финансовое законодательство»2.

1Теория государства и права: учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2005. С. 406–410; Кожевников С.Н. Назв. соч. С. 160.

2Финансовое право: учебник / Под ред. Е.Ю. Грачевой, Г.П. Толстопятенко. М.: ООО «ТК Велби», 2003. С. 25.

114

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

Мы полностью разделяем позицию авторов, которые отрицательно оценивают отсутствие в системе действующего российского финансового законодательства единого конститутивного нормативного акта, что негативно отражается на эффективности правоприменительной практики в области финансов. И.В. Рукавишникова восстанавливает историю возникновения вопроса1.

Еще в 1970 г. целесообразность принятия единого документа, регулирующего весь спектр финансовых отношений, отмечалась В.И. Сломом и О.В. Измайловым2. Позднее данная идея получила поддержку и развитие в работах Н.И. Химичевой3. Последовательным сторонником принятия единого финансово-правового акта является О.Н Горбунова, по мнению которой разработка закона о финансах позволила бы урегулировать общие принципы функционирования финансовой системы страны в целом и дала возможность проследить хотя бы прямые и обратные связи в процессе развития экономики через финансы на основании общих экономико-политических и правовых принципов, а также позволила бы осуществлять более эффективный финансовый мониторинг4.

Поскольку финансовое законодательство является формой финансового права, то его система (структура) в основном должна соответствовать системе финансового права. Поэтому вполне правомерно, на наш взгляд, учитывая, что важнейшими подотраслями финансового права являются бюджетное право и налоговое право, использовать понятия «бюджетное законодательство»5 и «налоговое законодательство»6, которые входят в систему финансового законодательства.

1Финансовое право: учебное пособие / Отв. ред. И.В. Рукавишникова. М.: Норма, 2007. С. 104, 105.

2См.: Слом В.И., Измайлов О.В. По поводу совершенствования финансового законодательства // Финансы. 1976. № 12. С. 37.

3См.: Химичева Н.И. Субъекты советского бюджетного права: дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 1979. С. 389.

4См.: Горбунова О.Н. Финансовый мониторинг и проблемы финансового права // Известия вузов. Правоведение. 2002. № 5. С. 49.

5 Бюджетный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

6 Налоговый кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

115

Глава II

Не совсем точно в связи с этим звучит утверждение Н.В. Исакова, что «объектом первоочередного внимания должна быть оптимизация финансового и особенно налогового и бюджетного законодательства»1.

В вышеприведенной фразе следовало бы подчеркнуть, что налоговое и бюджетное законодательство являются подотраслями финансового законодательства.

Нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе создания, распределения (перераспределения) и использования фондов денежных средств, конкретизируются и детализируются в конституционных федеральных законах, федеральных законах, нормы которых опосредуют финансовые отношения. Так, например, норма Конституции РФ, закрепляющая федеральное устройство России, получила свое развитие в нормах Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих бюджетное устройство Российской Федерации, бюджетную систему Российской Федерации, принципы ее построения и т.д.

Нормы Конституции Российской Федерации, разграничивающие предмет ведения Российской Федерации и ее субъектов в области финансов, получили свое закрепление также в нормах Бюджетного кодекса РФ, регулирующих доходы и расходы федерального бюджета, доходы и расходы бюджетов субъектов Российской Федерации, а также в нормах Налогового кодекса РФ, регулирующих установление и введение различных видов налогов и сборов.

Положения Конституции Российской Федерации о полномочиях Президента РФ, Федерального Собрания, Правительства РФ в области финансов особо детально регламентируются в нормах, регулирующих бюджетный процесс в стране на всех его стадиях. Содержание ст. 57 Конституции РФ, предусматривающей важнейшую норму, согласно

1Финансово-правовая политика: некоторые проблемы ее формирования и реализации // Сборник тезисов научных докладов международной научно-практической конференции «Финансовый механизм и его правовое регулирование» 24–25 апреля 2003 г. Саратов, 2003. С. 31–32.

116

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

которой «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы», почти текстуально воспроизведено в ст. 3 Налогового кодекса РФ и получило детализацию в других его статьях.

В системе источников финансового права, как отмечалось ранее, отсутствует отраслевой кодифицированный нормативный правовой акт, содержащий основные, общие нормы финансового права, хотя необходимость принятия подобного акта неоднократно обосновывалась в юридической литературе. Отсутствие единого кодифицированного акта в финансовом праве обусловило необходимость принятия кодифицированных нормативных правовых актов по отдельным основным подотраслям финансового права, в частности бюджетному и налоговому праву.

Важнейшие нормы, регулирующие бюджетные отношения, закреплены в Бюджетном кодексе Российской Федерации, а нормы налогового права – в Налоговом кодексе Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации был принят 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ. Однако срок введения его в действие в тот период не был определен. Только через год Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ было установлено, что Бюджетный кодекс Российской Федерации вводится в действие с 1 января 2000 г., за исключением отдельных его положений.

Причиной установления столь длительного срока (1,5 года) введения его в действие явилась сложность перехода исполнения федерального бюджета с банковской системы России на казначейскую, что требовало больших организационных, финансовых и политических усилий. В Бюджетный кодекс РФ за прошедший период были внесены изменения значительным количеством федеральных законов. Однако внесенные в Бюджетный кодекс РФ изменения не решили полностью проблему его совершенствования.

Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов

117

Глава II

бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, основания и виды ответственности (меры бюджетного принуждения) за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации при его введении в действие состоял из пяти частей, девяти разделов, 28 глав и 307 статей. В последующем при изменениях1 БК нумерация глав и статей БК РФ для удобства пользования сохранялась первоначальная:

Часть 1 – Общие положения; Часть 2 – Бюджетная система Российской Федерации;

Часть 3 – Бюджетный процесс в Российской Федерации; Часть 4 – Ответственность за нарушение бюджетного зако-

нодательства Российской Федерации; Часть 5 – Заключительные положения.

Принятие и введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации, кодифицировавшего нормы бюджетного права – важнейшей подотрасли финансового права, при всех его недостатках имели огромное значение, так как способствовали совершенствованию бюджетных отношений между различными субъектами бюджетного права, укреплению законности в данной сфере финансовых отношений, стабильности финансовой системы страны.

Статья 2 БК РФ «Структура бюджетного законодательства Российской Федерации» устанавливает, что бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий

1В БК РФ было внесено большое количество изменений. Значительные изменения были внесены ФЗ РФ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ (Российская газета. 2007. 28 апр.).

118

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих соответствующие бюджетные отношения, предусмотренные ст. 1 БК РФ. М.И. Пискотин, комментирующий ст. 2 БК РФ, обращал внимание на то, что структура бюджетного законодательства определяется в первую очередь федеративным устройством России и существованием в ней системы местного самоуправления. Поэтому наряду с БК РФ, принимаемыми в соответствии с ним ежегодными федеральными законами о федеральном бюджете и другими федеральными законами, регулирующими бюджетные отношения, в бюджетное законодательство Российской Федерации входят аналогичные акты, принимаемые на уровне субъектов РФ и местного самоуправления. При этом М.И. Пискотин отмечает, что в субъектах РФ БК РФ соответствуют полностью и частично акты, носящие разные наименования1. Комментируя следующую ст. 3 БК РФ «Нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения», М.И. Пискотин приходит к вполне обоснованному, по нашему мнению, выводу, что ст. 3 тесно связана с предшествующей статьей: обе вместе они определяют не только структуру бюджетного законодательства (выделено мною. – Э.С.), но и виды актов, регулирующих бюджетные отношения, иначе говоря, круг источников бюджетного права2.

Комментируя ст. 5 БК РФ, А.С. Емельянов отмечает, что приведенный в ст. 2 БК РФ перечень нормативных правовых актов, составляющих бюджетное законодательство Российской Федерации, является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Названные в ст. 3 Бюджетного кодекса РФ нормативные правовые акты в состав бюджетного законодательства не входят3. С точки зрения юридической

1Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.Н. Козырина. М.: ЭКАР, 2002. С. 8, 9.

2 Там же. С. 13.

3 Там же. С. 16.

119

Глава II

техники и раскрытия позиции законодателя по данной проблеме А.С. Емельянов совершенно прав. Однако этим не поставлена точка в теоретическом обосновании понятия «законодательство», и вывод М.И. Пискотина, о котором шла речь ранее, заслуживает соответствующего внимания.

Важнейшие нормы, регулирующие налоговые отношения

вРоссийской Федерации, сосредоточены в Налоговом кодексе Российской Федерации – кодифицированном нормативном правовом акте одной из основных подотраслей финансового права. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 1) был принят 31 июля 1998 г. и введен в действие с 1 января 1999 г., за исключением отдельных статей (п. 3 ст. 1, ст. 13–15, 18), предусматривающих отдельные виды налогов и сборов в Российской Федерации, которые были введены в

действие с 1 января 2006 г. – со дня введения в действие Налогового кодекса Российской Федерации (части 2) и признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы» от 27 декабря 1991 г. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть 2), регулирующий условия уплаты отдельных видов налогов и сборов, вводился в действие поэтапно, по мере разработки и утверждения федеральных законов о конкретных видах налогов и сборов. Первый этап введения

вдействие части 2 Налогового кодекса РФ относится к 1 января 2001 г., в нем содержалось четыре главы: 21-я – налог на добавленную стоимость; 22-я – акцизы; 23-я – налог на доходы физических лиц; 24-я – единый социальный налог (утратил силу с 1 января 2010 г.). Далее с 1 января 2002 г. вводится глава 25 – налог на прибыль. В последующие годы принимаются главы, посвященные другим видам налогов.

На октябрь 2018 г. часть 1 Налогового кодекса Российской Федерации содержит следующие разделы:

Раздел I – Общие положения;

Раздел II – Налогоплательщики и плательщики сборов, плательщики страховых взносов. Налоговые агенты. Представительство в налоговых правоотношениях;

Раздел III – Налоговые органы. Таможенные органы. Финансовые органы. Органы внутренних дел. Следственные

120