Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

общественные отношения, требующие в силу своего характера применения различных методов правового регулирования.

Вчастности, к таким сферам относят банковскую и страховую деятельность. Автор настоящей монографии при анализе правовых основ банковского кредита в свое время полагала, что понятие «межотраслевой правовой институт» более полно соответствует сущности правового регулирования общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании, чем понятие «комплексная отрасль права»1.

Внастоящее время нам представляется не совсем корректным употребление вышеназванных понятий, потому что отрасль права характеризуется своим предметом правового регулирования и, как правило, своеобразным методом правового регулирования, что отражается и в содержании правовых институтов. Признание «комплексных отраслей права» или «межотраслевого правового института» вряд ли будет способствовать совершенствованию теории юридической науки, в частности достижению точности в ее понятийном аппарате.

Втех случаях, когда при правовом регулировании общественных отношений в той или иной сфере общественной жизни применяются нормы различных отраслей права, более оправданным, по мнению многих ученых, представляется употребление понятия «комплексная отрасль законодательства». Однако при этом возникает проблема о сущности правоотношения, возникающего при применении норм гражданского законодательства, регулирующих общественные отношения, например, в налоговой сфере, которой присущи имущественные отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой.

Э.Н. Нагорная, рассматривая налоговые споры, анализируя соотношение гражданского и налогового законодательства, справедливо отмечала, что «взаимное влияние и проникновение одновременно существующих норм гражданского и налогового права неизбежно. Это вызывает серьезные проблемы

1 Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 2-е изд., перераб. и доп. М.:

Юристъ, 1999. С. 550.

161

Глава II

при применении указанных норм как предпринимателями и налоговыми органами, так и арбитражными судами при разрешении налоговых споров»1. Не вступая в полемику по поводу терминологии, использованной Э.Н. Нагорной, следует согласиться с ее выводом о том, что данная проблема имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Г.В. Петрова, изучая теорию и практику правового регулирования налоговых отношений, писала, что налоговые правоотношения, являясь комплексными (выделено мною. – Э.С.) по природе, обеспечивают реализацию налоговой политики государства2.

Рассматривая основные теоретические аспекты правового регулирования налоговых отношений, Г.В. Петрова отмечает, что «НК РФ представляет собой акт высшей юридической силы, он должен четко раскрывать комплексный характер налоговых отношений как специальных властных отношений, возникающих в процессе налогообложения» и что «налоговые отношения носят комплексный характер. Все в большей мере на них сказывается влияние норм бюджетного, гражданского, валютного, банковского, трудового, природно-ресурсного и иного законодательства»3. Следует согласиться с выводом Г.В. Петровой о том, что налоговые отношения в силу своего сложного комплексного характера регулируются нормами различных отраслей законодательства.

Однако следует определить природу правоотношения, возникшего в сфере налогообложения, при применении к налоговым отношениям норм различных отраслей законодательства, в частности норм гражданского законодательства. Представляется, что при регулировании общественных отношений в сфере налогообложения нормами гражданского законодательства не возникает комплексного налогового правоотношения. В сфере налогообложения основным правоотношением остается налоговое правоотношение, участники которого обладают

1Нагорная Э.Н. Налоговые споры: соотношение гражданского и налогового законодательства. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЗАО «Юридический дом – Юстицинформ», 2004. С. 3.

2См.: Петрова Г.В. Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 17.

3 Петрова Г.В. Общая теория налогового права. М.: ИД ФБК-Пресс, 2004. С. 46, 58.

162

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

правами и несут обязанности, предусмотренные нормами налогового права, важнейшей подотрасли финансового права.

Применение норм гражданского законодательства в налоговой сфере, по нашему мнению, возможно только при уже возникшем налоговом правоотношении. Между участниками возникшего налогового правоотношения или между ними и третьими лицами возникает новое, но не налоговое, а гражданское правоотношение, направленное на более результативное исполнение налогоплательщиком своей обязанности по уплате налога (сбора). Г.В. Петрова приводит интересное высказывание немецкого ученого В. Гасснера, который отмечал, что налоговое право связано с гражданско-правовым институтом только во вспомогательных целях1. Такую «вспомогательную роль» играют нормы гражданского законодательства при регулировании налоговых отношений и иных имущественных отношений, основанных на властном подчинении одной стороны другой2.

Расширение сферы применения гражданского законодательства к имущественным отношениям, построенным на принципах «власти и подчинения», может породить нежелательные последствия.

Так, в юридической литературе иногда понятия гражданского права используются некорректно при исследовании имущественных отношений, основанных на властном характере. Трудно разделить, например, позицию тех ученых, которые предлагают «допустить» применение аналогии закона и аналогии права в налоговом праве, являющемся подотраслью финансового права. Так, В.В. Гриценко утверждала, что «с целью поиска принципиально значимых в своем эффективном влиянии правовых явлений» следует допустить аналогии в налоговом законе, в связи с чем предлагала «закрепить понятие “аналогия” в НК РФ»3. Институт аналогии, по

1 См.: Петрова Г.В. Общая теория налогового права. С. 96.

2См.: Соколова Э.Д. Правовые основы финансовой системы России. М.: ИД «Юриспруденция», 2006. С. 105, 106.

3См.: Гриценко В.В. Концептуальные проблемы развития теории налогового права современного российского государства: автореферат дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 2005.

163

Глава II

нашему мнению, даже в ограниченных случаях не может применяться в отраслях публичного права, к которым относятся финансовое право и его подотрасли, в том числе налоговое право.

Вотраслях публичного права, в которых приоритет в защите принадлежит интересам общества, государства, применение аналогии права и аналогии закона может отрицательно повлиять на защиту интересов граждан и хозяйствующих субъектов. Установление в ст. 6 ГК РФ института аналогии вызвано потребностью максимальной защиты интересов участников гражданского оборота – равных, независимых субъектов. При пробелах в законодательстве, при отсутствии условия в договоре или обычая делового оборота справедливо решить возникший между сторонами спор без применения аналогии (закона либо права) практически было бы невозможно.

При применении норм публичных отраслей права в случае спора все сомнения, возникающие из-за пробелов в законодательстве, должны решаться в пользу стороны, не обладающей властными полномочиями, т.е. в интересах граждан или хозяйствующих субъектов, а не в пользу государства или муниципального образования. Закрепление в отраслях публичного права даже в ограниченных объемах института аналогии может привести только к ослаблению защиты прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов (организаций).

Влитературе отмечалось неоднозначное употребление понятия «государственная казна». Представляется наиболее оптимальным содержание понятия «государственная казна», указанное в п. 4 ст. 214 ГК РФ, согласно которому государственную казну Российской Федерации, казну субъекта Российской Федерации составляют средства соответствующего бюджета (федерального, субъекта Федерации) и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Поэтому, на наш взгляд, М.В. Карасeва допустила неточность, отмечая, что «согласно ст. 214 ГК... средства бюджета составляют казну Российской

164

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

Федерации, субъекта РФ...»1. Точнее следовало бы употребить глагол «входят», а не «составляют».

Изучая проблемы правового регулирования государственных внутренних займов, С.Д. Сафина уделила большое внимание исследованию категории «казна». «Термин “казна”, – пишет С.Д. Сафина, – обладает многозначностью в употреблении, к сожалению, не только в литературе, но и в законодательстве. Гражданское законодательство при закреплении данного понятия исходит из совокупности средств бюджета и иного имущества, кроме закрепленного за государственными и муниципальными предприятиями, а также имущества, которое может находиться в государственной и муниципальной собственности (ст. 126, 124, 1069–1071 ГК РФ). Отдельные положения о правовом режиме имущества, составляющего государственную казну, содержатся также в специальных законах.

...Бюджетное законодательство существенно расширяет понятие государственной казны, включая в нее все имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации». И далее С.Д. Сафина делает вывод о том, что «наиболее приемлемой представляется формулировка гражданского законодательства, устанавливающего ограничения на объекты федеральной собственности, составляющие государственную казну...»2.

Законодатель, внося серьезные изменения в Бюджетный кодекс РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ, не только не учел данные предложения, т.е. не употреблять понятие «казна» в более широком объеме, чем понятие, закрепленное в ГК РФ, но, более того, сократил источник реального исполнения долговых обязательств, указав, что долговые обязательства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования исполняются за счет средств соответствующего бюджета, хотя данные средства составляют только часть казны, обеспечивающей долговые

1 Карасeва М.В. Финансовое право и деньги. С. 17.

2Сафина С.Д. Государственные внутренние займы (финансово-правовой аспект): дис. ...

канд. юрид. наук. М., 2006. С. 183–188.

165

Глава II

обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования. По нашему мнению, законодатель должен привести в соответствие понятие «казна», содержащееся в БК РФ, понятию «казна», закрепленному в ГК РФ, либо, желая ограничить ответственность РФ, субъекта РФ, муниципального образования по долговым обязательствам только средствами соответствующего бюджета, не использовать категорию «казна» в бюджетном законодательстве.

Завершая вторую главу, необходимо подчеркнуть, что финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется, как правило, в правовой форме. Однако правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований, государственных (муниципальных) унитарных предприятий существенно отличается от правового регулирования финансовой деятельности хозяйствующих субъектов, действующих на праве частной собственности. Правила функционирования последних менее жесткие, чем правила, установленные для государственных (муниципальных) унитарных предприятий.

Основу правового регулирования финансовой деятельности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов составляют нормы финансового права. Однако, поскольку финансовую систему страны составляют общественные отношения, возникающие при создании, распределении (перераспределении) и использовании различных фондов денежных средств, в том числе и фондов субъектов, функционирующих на праве частной собственности, в ее правовую основу наряду с нормами финансового права входят нормы гражданского права, которые в определенных случаях, предусмотренных законодательством, регулируют деятельность государства, муниципальных образований в сфере финансов. Однако применение норм гражданского законодательства при осуществлении финансовой деятельности государства, муниципальных образований порождает не финансовые правоотношения, а гражданские правоотношения, способствующие большей эффективности и результативности в исполнении ранее возникших финансовых правоотношений.

166

Глава III

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ – ОСНОВНОГО НАПРАВЛЕНИЯ ИХ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

§1. ПОНЯТИЕ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

ИЕЕ РОЛЬ В РАЗВИТИИ ОБЩЕСТВА. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОСУДАРСТВА

ИМУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, как отмечалось ранее, обусловленная наличием товарно-денежных отношений в обществе, достаточно многообразна.

Формы и методы мобилизации государством и муниципальными образованиями денежных средств в различные фонды и их использование зависят от многих факторов общественной жизни, что требует особого правового регулирования возникающих при этом общественных отношений. Рассмотренная в главе I настоящей работы финансовая система общества, включающая в себя самые разнообразные фонды денежных средств (финансовых ресурсов), создаваемые в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, подтверждает вывод не только о взаимозависимости, взаимообусловленности звеньев финансовой системы страны, но и о ведущей, определяющей роли в ней бюджетной системы, с которой так или иначе связаны все звенья финансовой системы. Поэтому бюджетная

168

Правовое регулирование бюджетной деятельности государства...

деятельность государства и муниципальных образований является важнейшей составляющей всей финансовой деятельности государства и муниципальных образований, обеспечивающей функционирование финансовой системы в целом.

Наряду с бюджетной деятельностью государство и муниципальные образования осуществляют и иные виды финансовой деятельности. Следует назвать налоговую деятельность, проводимую в различных областях общественной жизни: в сфере страхования и банковской сфере, в области производства материальных благ и их продвижения от производителя к потребителю, при производстве валютных операций1.

Среди видов финансовой деятельности государства и муниципальных образований следует назвать деятельность неналоговую и в сфере функционирования государственных внебюджетных фондов, банковскую деятельность и деятельность

вобласти государственного кредита, деятельность при производстве государственных расходов и в области валютных отношений.

При этом в понятие «финансовая деятельность государства и муниципальных образований» включаются не только действия органов государства и муниципальных образований по созданию, распределению (перераспределению) и использованию различных фондов денежных средств (финансовых ресурсов), но и контрольная, надзорная, учетная деятельность

вобласти финансов. Все направления, виды финансовой деятельности государства и муниципальных образований в конечном итоге осуществляются с целью обеспечения создания фондов денежных средств государства и муниципальных образований, необходимых для финансового обеспечения выполнения ими своих задач и функций по управлению обществом.

Бюджетная деятельность, как и вся финансовая деятельность государства и муниципальных образований, определяется финансовой политикой государства, реализация которой, конечно, при учете в ней истинных национальных интересов

1 См.: Артемов Н.М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в РФ (финансо- во-правовой аспект). М., 2002.

169

Глава III

общества и научно обоснованных положений, создает необходимые условия не только для стабилизации в области финансов и иных сферах общественной жизни, но и для дальнейшего развития страны в целом. Финансовая политика в обществе, где действуют товарно-денежные отношения, является определяющей во всей государственной политике, проводимой государством как внутри страны, так и на внешней арене1.

Особое значение для развития нашей страны имело Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. в связи с необходимостью определения основных параметров федерального бюджета на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию давалась не только оценка ситуации в стране и ее положения в мире, но и определялись приоритеты, в том числе и долгосрочные приоритеты в социальной сфере, экономике, области безопасности и обороны страны. По словам Президента РФ, в его посланиях содержался, «может быть, неполный, но все-таки достаточно конкретный и основательный концептуальный план развития России. Его выполнение потребует созидательной работы всего общества, потребует огромных усилий и огромных финансовых ресурсов»2. Мобилизация финансовых ресурсов для выполнения намеченных планов (программ, проектов) осуществляется в результате проведения финансовой деятельности государством и муниципальными образованиями, в том числе в результате осуществления бюджетной деятельности.

Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований, как и иные виды их финансовой деятельности, осуществляется, как правило, в правовой форме, т.е. издаются различные нормативные правовые акты. Бюджетная деятельность государства и муниципальных образований регламентируется финансово-правовыми нормами, содержащимися в различных нормативных правовых актах и в своей совокупности

1Политика – деятельность органов государственной власти и государственного управления, отражающая общественный строй и экономическую структуру страны... См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Назв. соч. С. 553.

2 Российская газета. 2007. 28 апр.

170