Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

иной организацией и юридическими лицами или гражданами расчетные отношения, в какой бы сфере общественной жизни они ни возникали, к особому роду правоотношений1. При этом расчетные отношения регламентируются нормами различных отраслей права, в первую очередь нормами гражданского и финансового права.

В юридической литературе отсутствует единое понимание природы правового регулирования расчетных отношений. Распространено мнение о наличии комплексного института права, включающего нормы финансового и гражданского права и регулирующего расчетные отношения. При всей простоте и поэтому привлекательности такой позиции она вряд ли приемлема, хотя бы потому, что метод правового регулирования финансового права коренным образом отличается от метода правового регулирования, присущего гражданскому праву. Мы полагаем, что при необходимости закрепления в расчетных отношениях принципа «власти и подчинения» применяются нормы финансового права. Так, порядок расчетов наличными деньгами между юридическими лицами устанавливается нормами финансового права. При этом следует отметить, что если по ранее действовавшему законодательству пределы для производства расчетов наличными деньгами между юридическими лицами устанавливались Правительством Российской Федерации, то в настоящее время предельный размер расчетов наличными деньгами за один платеж между юридическими лицами устанавливается Центральным банком Российской Федерации (Банком России).

Контроль и надзор за правильностью использования различных форм безналичных расчетов кредитными организациями осуществляет ЦБ РФ, и указанные отношения регламентируются нормами финансового права. Расчетные отношение между налоговыми органами и налогоплательщиками также регламентируются нормами финансового права. При необходимости закрепления в правовом регулировании

1Комментарий к Гражданскому кодексу РСФСР / Отв. ред. проф. С.Н. Братусь, проф. О.Н. Садиков. М.: Юридическая литература, 1982. С. 474.

151

Глава II

расчетных отношений принципа «равенства сторон» применяются нормы гражданского права. Так, например, нормы гражданского права регулируют отношения, возникающие при выборе хозяйствующим субъектом обслуживающей кредитной организации, формы расчетов с контрагентом и т.д. Неслучайно ГК РФ содержит значительное число норм, регулирующих расчетные отношения между участниками гражданского оборота. При этом указанные нормы не образуют специального комплексного института российского права, они продолжают находиться в системе той или иной отрасли права1. Следовательно, и в сфере расчетов возникающие общественные отношения могут приобретать характер различных видов правоотношений – финансовое расчетное правоотношение или гражданское расчетное правоотношение. Правовые основы расчетов изучаются в различных учебных курсах хотя и комплексно, но с обязательным выделением особенностей правового регулирования расчетов в зависимости от учебной дисциплины.

Применение норм финансового права, регулирующих денежное обращение, различные формы расчетов, валютные операции при создании, распределении и использовании фондов денежных средств, способствует оптимальному функционированию финансовой системы, обеспечивая ее сбалансированность и стабильность. Вне денежной формы указанные фонды существовать не могут.

Финансовая деятельность государства на различных этапах развития общества не может не находиться под постоянным финансовым контролем, который пронизывает всю деятельность государства и муниципальных образований по созданию, распределению и использованию фондов денежных средств (финансовых ресурсов), а также в определенной степени охватывает и деятельность хозяйствующих субъектов, функционирующих на праве частной собственности. Еще в 1983 г., выступая на 6-м Симпозиуме финансовых специалистов социалистических

1Предпринимательское право: учебник / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. Г.Ф. Ручкина. М.: ВГНА Минфина России, 2007. С. 597, 598.

152

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

стран в городе Галле (ГДР)1, автор настоящей монографии подчеркивала значение финансового контроля в управлении обществом, определяя его как регламентированную нормами права деятельность государственных и общественных органов по проверке своевременности и правильности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в централизованные и децентрализованные фонды денежных средств, рациональности и эффективного использования денежных, материальных и трудовых ресурсов с целью выполнения планов социального и экономического развития СССР на основе строгого соблюдения социалистической законности.

С некоторыми коррективами предложенное определение финансового контроля может быть использовано и в настоящее время, учитывая все еще существующую дискуссионность вопроса о его понятии, сущности и формах осуществления.

Вусловиях развития рыночных отношений в России финансовый контроль приобретает особую значимость, поскольку призван обеспечить соблюдение законности в сфере финансов, вне зависимости от формы собственности, на основании которой функционирует тот или иной хозяйствующий субъект.

Вюридической литературе отмечалось, что общественные отношения, возникающие при осуществлении финансового контроля, все его виды регламентируются нормами финансового права, в частности нормами бюджетного и налогового права; нормами институтов банковского кредитования и государственных расходов; валютным законодательством и т.д.2

Вусловиях рыночных отношений, как справедливо указывается в литературе, широкое развитие получает независимый финансовый контроль – аудиторский.

При этом следует отметить некорректность применения в литературе и законодательстве понятия «внутренний аудит»,

1 Сборник 6-го Симпозиума финансовых специалистов социалистических стран (Галле, май 1983 г.). Изд-во Мартин Лютер Университет, 1984.

2См.: Артемов Н.М. Проблемы и перспективы валютного регулирования в РФ (финансово-пра- вовой аспект). М., 2002; Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М.: Юриспруденция, 2000; Грачева Е.Ю., Толстопятенко Г.П., Рыжкова Е.А. Финансовый контроль: учебное пособие. М.: Издательский дом «Камерон», 2004.

153

Глава II

так как ни о какой независимости, «тем более подлинной», проверяющих, находящихся в штате хозяйствующего субъекта, не может быть и речи1.

При правовом регулировании финансового аудиторского контроля, по нашему мнению, применяются не только нормы финансового права, но и нормы гражданского права, в частности основания возникновения правоотношения между проверяемым хозяйствующим субъектом и аудиторами, их взаимные права и обязанности и т.д., регламентируются ст. 779–783 ГК РФ.

Итак, финансовая деятельность государства и муниципальных образований во всем своем многообразии в основном регламентируется нормами финансового права. Однако определенные общественные отношения, возникающие при ее осуществлении, регулируются нормами гражданского законодательства, что обеспечивает наибольшую результативность финансовой деятельности государства и муниципальных образований в условиях развития рыночных отношений.

В условиях перехода к рыночным отношениям, как отмечалось в литературе, роль норм гражданского права в регулировании общественной жизни значительно возросла. Неслучайно законодатель в п. 3 ст. 2 ГК РФ установил, как отмечалось ранее, правило, ранее неизвестное нашему законодательству, которое расширило сферу применения гражданского законодательства в регулировании имущественных отношений в стране. Гражданское законодательство может применяться к имущественным отношениям, основанным даже на административном или ином властном подчинении одной страны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, если такое применение предусмотрено соответствующим законодательством.

Включение в ГК РФ указанной нормы в юридической науке было воспринято неоднозначно: от полного неприятия ее по

1См.: Арзуманова Л.Л. Финансово-правовое регулирование обязательного аудита в Российской Федерации: автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 9, 15, 16; ФЗ от 10.07.2002 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» № 86-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2790.

154

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

существу до самого широкого использования. Так, например, И.В. Рукавишникова поддерживает точку зрения, высказанную М.И. Брагинским и В.В. Витрянским, о том, что наличие между сторонами отношений власти и подчинения вообще исключает возможность применения гражданского законодательства1. Подобное отношение к п. 3 ст. 2 ГК РФ можно объяснить только тем, что названными авторами не учитывается возможность возникновения в сфере существования властных имущественных отношений правоотношений, основанных на принципах равенства сторон, что способствует большей результативности ранее возникших властных имущественных правоотношений.

Какова же сущность возникающего в этих случаях правоотношения, если к регулированию властных имущественных отношений применялись нормы гражданского права? Данный вопрос будет проанализирован несколько позже, после рассмотрения некоторых случаев применения гражданского законодательства при регулировании, например, налоговых отношений, поскольку о них прямо упоминает законодатель в названной статье ГК РФ. Законодатель, регулируя налоговые отношения, заинтересован в наиболее полном и своевременном поступлении налогов и сборов от налогоплательщиков. При этом законодатель не может не учитывать существующие в стране реалии. В практической жизни могут иметь место или наступить определенные обстоятельства объективного характера, которые препятствуют надлежащему исполнению налогоплательщиком своей обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, в частности, в определенный срок.

Срок уплаты налога, сбора может определяться календарной датой или исчисляться периодом времени: годами, кварталами, месяцами, неделями или днями. Срок может определяться также указанием на событие, которое должно неизбежно наступить. Установленный срок может быть изменен, т.е. срок переносится на более поздний период. Изменение срока уплаты налога или сбора допускается в порядке,

1См.: Рукавишникова И.В. Метод финансового права: монография. М.: ОЛМА-Пресс, 2004. С. 215, 216.

155

Глава II

предусмотренном НК РФ. Срок уплаты налога может быть изменен как в отношении всей подлежащей уплате суммы налога, так и ее части с начислением процентов на неуплаченную сумму налога и сбора, если иное не предусмотрено НК РФ. Изменение срока уплаты налога, сбора, страховых взносов не отменяет существующей обязанности по их уплате, не создает новой налоговой обязанности. Изменение срока уплаты налога, сбора, страховых взносов может осуществляться в следующих формах: в форме отсрочки, рассрочки или инвестиционного налогового кредита. Отсрочка или рассрочка по уплате налога, сбора, страховых взносов предоставляется на срок от одного до шести месяцев.

Инвестиционный налоговый кредит в соответствии со ст. 66 НК РФ представляет собой такое изменение срока уплаты налога, при котором организации при наличии определенных условий (ст. 67 НК РФ) предоставляется возможность в течение определенного срока и в определенных пределах уменьшать свои платежи по налогу с последующей поэтапной уплатой суммы кредита и начисленных процентов. Инвестиционный налоговый кредит может быть предоставлен на срок от одного года до пяти лет. Законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований могут быть установлены дополнительные основания и иные условия предоставления отсрочки, рассрочки уплаты региональных и местных налогов.

Законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами, принятыми представительными органами местного самоуправления по региональным и местным налогам, соответственно могут быть установлены иные основания и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, включая сроки действия инвестиционного налогового кредита и ставки процентов на сумму кредита.

Предоставление отсрочки, рассрочки по уплате налогов, сборов, страховых взносов и инвестиционного налогового кредита осуществляется по заявлению заинтересованного лица, поданного в соответствующий уполномоченный орган (ст. 63 НК РФ). При этом инвестиционный налоговый кредит

156

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

в соответствии со ст. 67 НК РФ оформляется договором установленной формы между соответствующим уполномоченным органом и заинтересованным лицом, подавшим заявление. Налоговый кодекс РФ достаточно подробно регламентирует отношения, возникающие при обеспечении исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов.

Автором настоящей работы было высказано мнение, что Налоговый кодекс РФ, закрепляя способы обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов, предусматривает как гражданско-правовые способы обеспечения исполнения обязанности, так и способы обеспечения, характерные для отношений, построенных на властном подчинении одной стороны другой, т.е. финансово-правовые и административ- но-правовые способы1.

Деление способов обеспечения исполнения налоговой обязанности на гражданско-правовые, финансово-правовые и ад- министративно-правовые было предложено автором настоящей работы.

В науке данная проблема является предметом обсуждения ряда ученых. Исследованиями данного института гражданского права в советское время занимались многие ученые, в том числе выдающийся цивилист О.С. Иоффе.

Подробное исследование природы гражданско-правовых способов обеспечения исполнения обязательств, в том числе залога, поручительства, неустойки (штрафа, пени), предусмотренных ГК РФ, провели М.И. Брагинский и В.В. Витрянский2.

Представители науки финансового права при изучении рассматриваемого института широко использовали конструкции, разработанные цивилистами, отмечая особенности, обусловленные спецификой финансовых отношений.

1См.: Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2004. С. 157; Грачева Е.Ю., Ивлиева М.Ф., Соколова Э.Д. Налоговое право: учебник. М.: Юристъ, 2005. С. 87.

2См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. 2-е изд. М.: Статут, 2005. С. 478–588; Иоффе О.С. Избранные труды. В 4 т. Т. III. Обязательственное право. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004. С. 200–226.

157

Глава II

Анализ института финансового права «обеспечение исполнения обязанности по уплате налогов и сборов» провела Е.У. Латыпова, которая отмечает, что «в ответ на сложившуюся в экономической жизни страны ситуацию в налоговом праве сформировался новый институт – институт обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов»1.

К гражданско-правовым способам, по мнению автора настоящей работы, относятся: залог имущества, поручительство, пени2. К финансово-правовым способам следует отнести приостановление операций по счетам в кредитных организациях. К административно-правовым способам – арест имущества (полный или частичный).

Важнейшим гражданско-правовым способом обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов является залог. В соответствии со ст. 73 НК РФ в случае изменения сроков исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов обязанность по уплате налогов и сборов может быть обеспечена залогом. В данной статье НК РФ закрепляется, что залог имущества оформляется договором между налоговым органом и залогодателем, при этом залогодателем может быть как сам налогоплательщик, так и третье лицо. НК РФ содержит не только общие нормы, регулирующие отношения по залогу имущества, в принципе не отличающиеся от норм ГК РФ, предусматривающих залог имущества, за исключением нормы о последующем залоге, но и содержит отсылку к гражданскому законодательству, в состав которого входят ГК РФ и федеральные законы, принятые в соответствии с ним и регулирующие общественные отношения, являющиеся предметом гражданско-правового регулирования (ст. 3 ГК РФ). Следовательно, законодатель, регулируя налоговые отношения, предусматривает возможность

1Латыпова Е.У. Обеспечение исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. М.: ИД «Юриспруденция», 2006. С. 5; см. также: Верстова М.Е. Обеспечение налоговыми и правоохранительными органами исполнения налогоплательщиками своих обязанностей (проблемы теории и практики): монография. СПб., 2007. С. 5–158.

2В литературе была высказана иная точка зрения, согласно которой пени нельзя относить к гражданско-правовым способам обеспечения, так как пени в указанном случае – фи- нансово-правовой способ, имеющий специфические черты.

158

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

применения норм гражданского законодательства, которые, способствуя реализации обязанности по уплате налогов и сборов, входят в правовую основу функционирования финансовой системы, коль скоро речь идет о формировании доходной части бюджетов государства и местного самоуправления.

Аналогичная картина наблюдается и при применении поручительства в качестве способа обеспечения исполнения обязанности по уплате налогов и сборов. НК РФ содержит общие нормы, регулирующие отношения по поручительству. В ст. 74 НК РФ имеется легальное определение поручительства применительно к налоговым правоотношениям. В соответствии с названной статьей поручитель обязывается перед налоговыми органами исполнить в полном объеме обязанность налогоплательщика по уплате налогов, если последний не уплатит в установленный срок причитающиеся суммы налога и соответствующих пеней. Поручительство оформляется в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации договором между налоговым органом и поручителем по форме, утверждаемой федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов.

Важно отметить, что к отношениям, возникающим при установлении поручительства в качестве меры по обеспечению исполнения обязанности по уплате налогов и сборов в соответствии со ст. 74 НК РФ, применяются положения гражданского законодательства Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах. Итак, законодатель, регулируя налоговые отношения и отношения по уплате страховых взносов с целью более результативного исполнения налогоплательщиком (плательщиком страховых взносов) своей обязанности по уплате налогов, сборов, страховых взносов, предусматривает возможность применения норм гражданского законодательства, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах.

Иную позицию в определенной сущности залогового и поручительского обеспечения уплаты налога и сбора занимала Е.А. Имыкшенова. По ее мнению, поскольку в залоговых и поручительских отношениях, возникающих по поводу обеспечения

159

Глава II

уплаты налога или сбора, присутствует непосредственный публичный интерес, следовательно, необходимо говорить о публично-правовой природе данных отношений. Однако далее Е.А. Имыкшенова признается, что предлагаемый подход все же не решает в полной мере основной вопрос об отраслевой принадлежности спорного «участка» правоотношения1.

Е.В. Кудряшова, рассматривая систему отрасли финансового права и финансово-правовые нормы, считает нецелесообразным делать отсылки к нормам гражданского права в НК РФ (ст. 73, 74) при обеспечении налоговых обязательств с помощью залога и поручительства и предлагает следующее: «Налоговое право могло бы создать и надлежащим образом отрегулировать собственную конструкцию, обеспечивающую уплату налога»2. Но такую конструкцию Е.В. Кудряшова не предлагает, и вряд ли стоит отказываться, по нашему мнению, от веками проверенных таких способов обеспечения исполнения обязательств, какими являются залог и поручительство. Другое дело, что необходимо дать юридическую оценку данного явления.

Применение норм гражданского законодательства при регулировании общественных отношений, возникающих при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований в финансовой системе, порождает вопрос о взаимоотношениях норм гражданского и финансового законодательства: составляют ли они какую-либо самостоятельную совокупность норм, образующих самостоятельное структурное подразделение в системе российского права?

Вюридической науке остается дискуссионной проблема

оналичии так называемых комплексных отраслей права, когда речь идет о правовом регулировании отдельных сфер общественной жизни, в которых возникают разнообразные

1 См.: Имыкшенова Е.А. Способы обеспечения налоговых обязанностей по Налоговому кодексу Российской Федерации. М.: Издательство «Юрлитинформ», 2005. С. 66.

2Кудряшова Е.В. Актуальные проблемы системы отрасли финансового права и финансо- во-правовых норм // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке: сборник материалов Международной научно-практической конференции / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби, издательство «Проспект», 2005. С. 25.

160