Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

Особую роль в осуществлении государственного финансового контроля в сфере страхования сыграла Федеральная служба страхового надзора, которая действовала на основании Положения о Федеральной службе страхового надзора, утвержденного постановлением Правительства от 30 июня 2004 г. № 3301. В настоящее время (2018 г.) полномочия по осуществлению государственного финансового контроля на страховом рынке принадлежат Центральному банку Российской Федерации (Банку России).

Важная роль в функционировании финансовой системы страны принадлежит такому финансовому институту, каким являются общественные отношения, возникающие в процессе создания и использования фондов банковского кредита. В отличие от финансового института «страхование», «фондов страхования», речь не идет о системе страхования банковских вкладов, фонды банковского кредита представляют собой определенную систему – банковскую систему, что и обусловило появление в науке финансового права концепции о не вхождении банковской системы в финансовую систему страны (это было предметом рассмотрения в первой главе настоящей работы). При этом, рассматривая банковскую систему как звено финансовой системы, следует иметь в виду, что она сама входит в более общую категорию – «кредитная система», в которую наряду с фондами банковской системы включаются также фонды парабанковской системы (фонды специализированных кредитно-финансовых институтов – ломбардов, пенсионных фондов, накопительного страхования и др.). Однако фонды финансовых ресурсов парабанковской системы взаимодействуют с бюджетной системой не самостоятельно, как банковская система, а через различные другие финансовые институты.

Как экономическая категория банковский кредит представляет собой одну из форм движения ссудного капитала. При банковском кредитовании возникают общественные отношения, в процессе которых временно свободные денежные средства государства, муниципальных образований,

1 СЗ РФ. 2004. Ст. 2904.

141

Глава II

хозяйствующих субъектов и граждан аккумулируются кредитными организациями и из созданных ими фондов денежных средств на условиях возвратности предоставляются юридическим и физическим лицам, испытывающим временную потребность в дополнительных финансовых ресурсах для пополнения оборотных средств, осуществления капитальных вложений и для других целей как производственного, так и непроизводственного характера. Банковский кредит является неотъемлемым элементом процесса общественного воспроизводства в стране, поэтому фонды, создаваемые кредитными организациями, не могут не входить в структуру финансовой системы общества.

При этом необходимо иметь в виду, что в литературе, посвященной анализу состояния и правового регулирования банковского сектора экономики, отмечались высокая степень криминализации банковской системы и значительный уровень латентной преступности в ней1.

Общественные отношения по банковскому кредитованию регламентируются нормами права и приобретают правовую форму2. Сложность, разноплановость общественных отношений, возникающих при банковском кредитовании, требуют применения при их правовом регулировании разнородных методов, присущих различным отраслям российского права. При регулировании общественных отношений, возникающих в области банковского кредитования, применяются и метод юридического равенства сторон, что присуще гражданскому праву, и метод «власти и подчинения», применяемый (с определенной спецификой) финансовым правом. Такая особенность правового регулирования банковского кредитования обусловила появление различных точек зрения на природу данного института. В частности, было высказано мнение о наличии комплексного межотраслевого правового института, включающего нормы административного, финансового и гражданского права,

1См.: Веселовский П.С. Устойчивость банковской системы как условие экономической безопасности государства // Вестник АЭБ МВД России. № 1 (4). М., 2005.

2 См.: Агарков М.М. Основы банкового права. Учение о ценных бумагах. М., 1994. С. 80–84.

142

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

регулирующие общественные отношения в области банковского кредитования1.

Нормы финансового права регулируют отношения кредитных организаций с бюджетной системой по уплате налогов и сборов, отношения между Банком России и кредитными организациями в области осуществления ЦБ РФ банковского регулирования и надзора, в частности при установлении Банком России обязательных нормативов, с помощью которых поддерживается стабильность кредитной системы России, а также при применении Банком России финансовых санкций за нарушение банковского законодательства (об этом шла речь при рассмотрении правового статуса ЦБ РФ).

В целях поддержания стабильности банковской системы Банк России вправе рефинансировать кредитные организации путем предоставления им краткосрочных кредитов по установленной им учетной ставке (ставка рефинансирования) и определять условия предоставления кредитов под залог различных активов.

Согласно действующему законодательству Банк России является кредитором последней инстанции. Он способствует созданию условий для устойчивого функционирования кредитных организаций, не вмешиваясь в их оперативную деятельность. Обеспечивая финансовую устойчивость и платежеспособность кредитных организаций, Банк России обеспечивает устойчивость финансовой системы страны.

Как орган управления кредитной системы Российской Федерации, Банк России, осуществляя функции регулирования, вправе издавать нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к его компетенции в области банковского кредитования.

1Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 665. В юридической литературе были высказаны и иные точки зрения по данному вопросу. См.: Ефимова А.Г. Банковское право: учебное и практическое пособие. М., 1994; Олейник О.М. Основы банковского права. М., 1997; Тосунян Г.А. Место банковского права в системе российского права // Юридический мир. 1998. № 8; Горбунова О.Н. Выделять банковское право в отдельную отрасль права рано // Юридический мир. 1998. № 8. С. 15.

143

Глава II

Банк России, выполняя возложенные на него полномочия, в том числе и по защите и обеспечению устойчивости рубля, действует как орган государственной власти (п. 2 ст. 75 Конституции РФ). Статья 10 Конституции РФ закрепила положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Вопрос о правовом статусе Банка России относится к дискуссионным проблемам юриспруденции.

Банк России в соответствии с федеральным законодательством в целях обеспечения устойчивости кредитных отношений и гарантии прав кредиторов (вкладчиков) устанавливает кредитным организациям определенные обязательные нормативы, выполнение которых может обеспечить стабильность кредитной системы и в конечном счете устойчивость всей финансовой системы страны.

Фонды банковского кредита взаимодействуют не только с бюджетной системой по линии формирования доходной части бюджетов, что регулируется нормами финансового права (бюджетного, налогового права), но и с формированием фондов хозяйствующих субъектов, действующих на праве различных форм собственности, в том числе при формировании фондов государственных и муниципальных унитарных предприятий. Общественные отношения кредитных организаций с другими хозяйствующими субъектами и между собой при формировании и использовании фондов денежных средств (финансовых ресурсов) в целом опосредуются нормами гражданского права. Однако нельзя не учитывать, что ЦБ РФ осуществляет государственное регулирование и надзор за финансовой деятельностью всех кредитных организаций, и возникающие отношения регулируются нормами финансового права, тем самым нормы финансового права не непосредственно, а косвенно регулируют процесс формирования и использования фондов денежных средств всех кредитных организаций.

Особое место в финансовой системе занимает фонд денежных средств – государственный и муниципальный кредит.

Как отмечалось ранее, некоторые ученые рассматривают государственный и муниципальный кредит в качестве

144

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

самостоятельного звена финансовой системы страны, другие объединяют его с банковским кредитом и именуют данное звено финансовой системы одним понятием – «кредит»1. И хотя имеются общие черты у государственного и муниципального кредита с банковским кредитом, но различия между ними настолько существенны, что, по нашему мнению, не оправдано объединение указанных категорий в единое звено финансовой системы под наименованием «кредит».

Традиционно под государственным кредитом в юридической литературе понимали общественные отношения, возникающие между государством и юридическими и физическими лицами по поводу заимствования государством денежных средств, необходимых ему для покрытия дефицита бюджета, т.е. в этих отношениях государство выступало в качестве должника, а юридические и физические лица – в качестве кредиторов, в то время как при банковском кредитовании кредитные организации выступают в качестве кредиторов, а юридические и физические лица – в качестве должников. Различия имеются не только в характере взаимоотношений между участниками соответствующих правоотношений, но и в целевой направленности создаваемых фондов денежных средств. Фонд государственного или муниципального кредита предназначен для использования при формировании доходной части государственного или местного бюджетов, в частности для покрытия их дефицита. Фонды банковского кредита предназначаются для финансового обеспечения банковской деятельности кредитных организаций. Это обусловило различия в методах мобилизации и способах использования денежных средств указанных фондов. Фонд государственного или муниципального кредита формируется, как правило, за счет средств, полученных от реализации облигаций и других ценных бумаг, выпущенных от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. А фонд банковского кредита формируется за счет собственных средств

1Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 23, 513.

145

Глава II

кредитной организации, привлеченных временно свободных средств хозяйствующих субъектов, государства, муниципальных образований, граждан, а также за счет процентов, взимаемых при совершении определенных банковских операций.

В науке финансового права используется парадигма1 «финансовый институт».

Значение парадигм, особенно их смены в развитии науки обосновал в середине прошлого века известный американский ученый Томас Кун2.

Исследуя парадигмы науки финансового права, М.Ф. Ивлиева отмечала, что, безусловно, «у науки финансового права есть свои парадигмы, которые в течение значительного времени признаны научным сообществом как основа для его дальнейшей практической деятельности»3. К таким парадигмам науки финансового права, по нашему мнению, относится «финансовый институт», и в настоящее время нет достаточных оснований для ее смены.

Итак, финансовым институтом называют группу однородных, взаимосвязанных по формам и методам аккумуляции или распределения денежных средств экономических отношений4. Никакой однородности по формам и методам аккумулирования или распределения денежных средств указанных фондов не наблюдается. Поэтому объединять в единый финансовый институт, в единое звено финансовой системы государственный кредит, муниципальный кредит и банковский кредит вряд ли оправдано, даже учитывая, что по ныне действующему бюджетному законодательству государство может предоставлять бюджетный кредит различным юридическим лицам на возвратной и возмездной основах.

1Образец, тип, модель. См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., доп. М.: «А Темп», 2004. С. 492.

2 См.: Кун Т. Структура научных революций. М., 1977. С. 44 и послед.

3Ивлиева М.Ф. Парадигмы науки финансового права // Проблемы финансового права в условиях рынка в XXI веке: сборник материалов Международной научно-практической конференции / Отв. ред. О.Н. Горбунова. М.: ТК Велби, изд-во «Проспект», 2005.

4Грачева Е.Ю., Куфакова Н.А., Пепеляев С.Г. Финансовое право России: учебник. М.: Теис, 1995. С. 6.

146

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

Е.В. Покачалова, рассматривая государственный (муниципальный) кредит составной частью такого звена финансовой системы Российской Федерации, как кредит (другую его часть составляет банковский кредит), основываясь на взглядах русского финансиста М.Ф. Орлова, утверждает, что «отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института государственного (муниципального) кредита»1.

Общественные отношения, возникающие при создании и использовании государственного или муниципального кредита, регулируются в основном нормами финансового права. Однако, как правильно отмечалось в литературе, в БК РФ2 термин «государственный кредит» впервые применялся исключительно к отношениям, в которых государство выступает в качестве кредитора (причем только иностранных государств). В иных случаях, когда государство выступает в качестве заемщика (классическое определение «государственного кредита»), в БК РФ говорится об отношениях «по государственному заимствованию», «долговым обязательствам»3.

Интересное исследование финансово-правового регулирования государственных внутренних займов, важнейшей составной части государственного кредита, провела С.Д. Сафина. Государственный кредит как финансово-правовая категория, по мнению С.Д. Сафиной, объединяет в себе отношения по осуществлению государственных заимствований (в облигационной и в безоблигационной формах), а также отношения по предоставлению государством денежных средств (кредитов) субъектам международного права4. И далее С.Д. Сафина

1Финансовое право: учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2002. С. 513, 514.

2До принятия ФЗ РФ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26 апреля 2007 г. (Российская газета. 2007. 28 апр.)

3 Финансовое право. Назв. соч. С. 512.

4См.: Сафина С.Д. Государственные внутренние займы (финансово-правовой аспект): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 18.

147

Глава II

обозначает те общественные отношения при осуществлении государственных внутренних займов, которые регулируются нормами финансового права. Нормы финансового права определяют порядок и условия эмиссии государственных займов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, порядок их размещения, порядок учета в бюджете поступающих денежных средств и расходуемых из бюджета при осуществлении государственных займов; полномочия ЦБ РФ по обслуживанию государственного внутреннего долга; порядок обеспечения затрат на размещение, рефинансирование, выплату доходов и погашение государственных займов Российской Федерации и т.д.1

Наряду с нормами финансового права отношения при осуществлении государственного кредита регулируются и нормами гражданского законодательства. Так, ст. 817 ГК РФ закрепляет нормы о договоре государственного займа, с помощью которых практически и создается фонд денежных средств, именуемый государственным кредитом.

В ГК РСФСР (1964 г.) аналогичной статьи не было, ГК РФ (1996 г.) впервые регулирует отношения в сфере проведения государственных или муниципальных займов, при этом закрепляет важнейшие положения, в том числе гарантирующие интересы заимодавцев (граждан и юридических лиц). В соответствии с названной статьей заемщиком выступает Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, а заимодавцем – гражданин или юридическое лицо. В законе провозглашается, что государственные и муниципальные займы являются добровольными и изменение условий выпущенного в обращение займа не допускается. Однако порядок привлечения к ответственности заемщика (государства, муниципального образования) в ГК РФ не предусмотрен. Поэтому совершенно справедливо представители науки финансового права предлагают конкретные пути решения данной проблемы. Так, Е.В. Покачалова считает необходимым предусматривать в бюджете статью расходов: «Расходы на выплату

1 Там же. С. 148, 149.

148

Особенности правового регулирования финансовой деятельности государства...

средств из государственной казны (точнее, из бюджета. – Э.С.) по судебным искам к государству и делам, связанным с погашением внутреннего государственного долга»1.

Аналогичную позицию занимает и С.Д. Сафина, исходя из принципиального положения о необходимости оптимального сочетания публичного и частного интереса при осуществлении государственного внутреннего займа2.

Рассматривая проблему государственного кредита, нельзя не отметить, что 18–21 августа 2006 г. Россия досрочно погасила долг Парижскому клубу кредиторов в размере 23,737 млрд долл. США, в том числе 1 млрд долл. в качестве премий за досрочное погашение3.

Как известно, финансовое право регулирует общественные отношения, возникающие при создании, распределении и использовании различных фондов денежных средств, которые при однородности, схожести методов их аккумуляции и использования объединяются понятием «финансовый институт» и входят в финансовую систему в качестве ее отдельных звеньев. Между звеньями финансовой системы, внутри отдельных звеньев финансовой системы (в частности, бюджетной системы) также возникают общественные отношения как по линии формирования доходов, так и по их использованию. Эти отношения осуществляются в денежной (стоимостной) форме. Н.И. Химичева отмечала, что в процессе функционирования финансовой системы производятся денежные платежи и расчеты, т.е. используется денежная система. Эти платежи и расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием наличных денежных знаков. При формировании соответствующих валютных фондов производятся валютные операции4.

1Покачалова Е.В. Проблемы регулирования государственного и муниципального долга в свете правовой реформы в РФ // Российская академия юридических наук. Научные труды. Т. 2. Издательская группа «Юрист», 2001. С. 296.

2 См.: Сафина С.Д. Назв. соч. С. 189.

3См.: Тульский М. Россия погасила долг Парижскому клубу // Социально-аналитическая газета «Аргументы недели». № 1613 от 24–30 августа 2006 г. С. 2.

4 Финансовое право. Назв. соч. С. 30.

149

Глава II

Расчет или во множественном числе «расчеты» означают – рассчитаться1. С юридической точки зрения расчеты – это действия участников гражданского оборота или финансовых правоотношений, направленные на прекращение (изменение) возникающего между ними обязательства или на выполнение обязанности, например, по уплате налога (сбора). Несвоевременно произведенные расчеты, неплатежи по принятым обязательствам или обязанностям тормозят развитие экономики, подрывают устойчивость и сбалансированность финансовой системы страны. Поэтому оптимальная организация расчетов (как наличных, так и безналичных) имеет большое значение для развития общества. Значительная роль в организации расчетов в стране принадлежит ЦБ РФ.

В литературе отмечалось, что «понятие “безналичные деньги” в законодательстве не определено, однако с учетом экономической и юридической доктрин безналичных денег оно может быть выведено, исходя из анализа гражданского законодательства»2. М.В. Карасeва отмечала, что «безналичные деньги – это условные наличные деньги (фикция наличных денег)3, движение которых осуществляется с использованием форм, установленных Центральным банком РФ путем изменения записей на счетах в банках»4.

Вопрос о правовой природе расчетных отношений, возникающих между кредитной организацией и юридическими лицами или гражданами при производстве расчетов, остается дискуссионным5.

Нам представляется наиболее убедительной позиция тех ученых, которые относят возникающие между кредитной или

1 См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Назв. соч. С. 668.

2Карасeва М.В. Финансовое право и деньги. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2006. С. 10.

3 См.: Ефимова Л.А. Правовые аспекты безналичных денег // Закон. 1997. № 1. С. 102.

4 Карасeва М.В. Назв. соч.

5См.: Флейшиц Е.А. Расчетные и кредитные правоотношения. М.: Государственное издательство юридической литературы, 1956; Новоселова Л.А. Денежные расчеты в предпринимательской деятельности. М.: Учебно-консультационный центр «ЮрИнфор», 1996 и др.

150